淺論市場(chǎng)與政府法律邊際的合理界定

何薇

摘 ? 要：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健運(yùn)行需要政府“有形之手”和市場(chǎng)“無(wú)形之手”的協(xié)同作用，要正確認(rèn)識(shí)政府和市場(chǎng)的作用和缺陷，合理界定政府和市場(chǎng)的法律邊際。在差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)中，政府應(yīng)扮演好“守夜人”角色，尊重企業(yè)家和科創(chuàng)企業(yè)對(duì)差異化表決權(quán)的需要，給予資本市場(chǎng)必要限度內(nèi)的最大自由;應(yīng)建立有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，保護(hù)企業(yè)家對(duì)上市公司的控制權(quán)和普通投資者的股東權(quán)益;同時(shí)，為了彌補(bǔ)資本市場(chǎng)失靈的缺陷，政府在特定情形中應(yīng)當(dāng)合法、合理履行經(jīng)濟(jì)職能，適當(dāng)對(duì)資本市場(chǎng)予以干預(yù)，協(xié)同市場(chǎng)共同發(fā)揮作用，構(gòu)建健康良好資本市場(chǎng)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng);法律邊際;經(jīng)濟(jì)職能;差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)

一、引言

市場(chǎng)與政府的關(guān)系處理一直以來(lái)都是國(guó)家進(jìn)行政策制定時(shí)需要考量的問(wèn)題。不管是亞當(dāng)·斯密提出的市場(chǎng)作為一只“看不見(jiàn)的手”可有效配置資源，政府充當(dāng)“守夜人”角色即可;還是羅斯福新政時(shí)期，凱恩斯主張政府積極干預(yù)在市場(chǎng)失靈中的重要性;亦或是20世紀(jì)70年代西方世界興起的新市場(chǎng)自由運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的發(fā)展自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，限制政府的干預(yù)，都體現(xiàn)了政府和市場(chǎng)的關(guān)系處于不斷探索、不斷修正、不斷磨合的過(guò)程。同樣，政府與市場(chǎng)關(guān)系的合理界定也得到我國(guó)的高度重視。2019年1月證監(jiān)會(huì)和上海證券交易所（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上交所”）公布資本市場(chǎng)領(lǐng)域的科創(chuàng)板實(shí)施意見(jiàn)和配套實(shí)施細(xì)則，該系列制度中政府方面對(duì)“差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)”一改之前“嚴(yán)格規(guī)制、謹(jǐn)慎對(duì)待”的態(tài)度，允許在科創(chuàng)板上市的企業(yè)進(jìn)行差異化表決權(quán)制度的安排。本文認(rèn)為，此次差異化表決權(quán)制度的出臺(tái)，體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)關(guān)系的博弈和探索，基于此，本文嘗試以差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)為例，嘗試就政府和市場(chǎng)法律邊界進(jìn)行探討。

二、市場(chǎng)與政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色定位

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展中市場(chǎng)機(jī)制的作用與市場(chǎng)失靈

市場(chǎng)機(jī)制是在相應(yīng)的市場(chǎng)環(huán)境中利用價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)等多重要素之間的相互作用，發(fā)揮推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置的機(jī)能。市場(chǎng)機(jī)制本質(zhì)上是市場(chǎng)諸要素功能相互結(jié)合、相互作用的過(guò)程。市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)引導(dǎo)消費(fèi)和生產(chǎn)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)創(chuàng)新，通過(guò)市場(chǎng)反饋信息、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制提示風(fēng)險(xiǎn)等實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中具有非常明顯的優(yōu)勢(shì)。但是，最優(yōu)并不代表著萬(wàn)能。由于信息的不完全和不對(duì)稱(chēng)、壟斷、公共物品、外部性等因素，市場(chǎng)發(fā)揮其作用時(shí)亦具有局限性，也即市場(chǎng)失靈。例如，因公共物品具有公共性和非專(zhuān)用性，如果由市場(chǎng)對(duì)其進(jìn)行配置，則極可能誘發(fā)“搭便車(chē)”現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)效率低下和資源浪費(fèi)，此時(shí)即出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。概言之，市場(chǎng)既有其優(yōu)點(diǎn)，也存在不足和缺陷，既不能產(chǎn)生最佳的經(jīng)濟(jì)效益，也不能產(chǎn)生公正的社會(huì)效益。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府的作用與政府失靈

“市場(chǎng)分配的缺陷，以及其實(shí)際或潛在的效率缺陷，常常導(dǎo)致對(duì)能夠產(chǎn)生公平或更有效率結(jié)果的非市場(chǎng)干預(yù)的強(qiáng)烈愿望?！睋Q言之，市場(chǎng)失靈的客觀存在催生了政府干預(yù)和政府職能。伴隨著政府和市場(chǎng)關(guān)系的博弈，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的職能發(fā)揮也愈加廣泛，通過(guò)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等手段彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足和缺陷，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障社會(huì)公平以及提供社會(huì)保障等領(lǐng)域。

然而，應(yīng)當(dāng)看到的是，政府雖然能夠?qū)κ袌?chǎng)失靈予以調(diào)整和彌補(bǔ)，但其干預(yù)亦不是萬(wàn)能的，在干預(yù)市場(chǎng)的過(guò)程中也存在失靈的可能性。政府干預(yù)市場(chǎng)通常存在缺陷，難以達(dá)到預(yù)期目的。“在現(xiàn)實(shí)世界中，不僅存在市場(chǎng)失靈，也存在政府失靈，而且后者對(duì)社會(huì)的影響比前者更大?！睂W(xué)者坦茨如是說(shuō)。具體說(shuō)，政府干預(yù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響巨大，如若干預(yù)不當(dāng)，則有可能極大損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府干預(yù)的肆意性、權(quán)力帶來(lái)的腐敗性和不公性對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的不良影響，不可謂不嚴(yán)重。因此，政府的干預(yù)行為應(yīng)當(dāng)受到必要限制，即使其出于良好的意圖。

三、政府和市場(chǎng)關(guān)系的正確認(rèn)識(shí)

市場(chǎng)和政府都是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要工具，但是兩者的關(guān)系并不是非此即彼，二擇其一，資源的優(yōu)化配置必然要求實(shí)現(xiàn)兩者不同程度的組合，進(jìn)行靈活適用。目前關(guān)于政府和市場(chǎng)的邊界判斷達(dá)成的基本共識(shí)為：以市場(chǎng)決策為優(yōu)先，政府干預(yù)為輔助。發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)作用為基礎(chǔ)，才更有助于發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極性，實(shí)現(xiàn)不斷創(chuàng)新。同時(shí)政府的作用不可或缺，“在當(dāng)今世界，如果沒(méi)有政府的作用，那么要形成錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是不可能的?！闭趯?duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)時(shí)，往往通過(guò)制度的形式——經(jīng)濟(jì)政策或法律制度——引導(dǎo)市場(chǎng)主體的行為，規(guī)范市場(chǎng)活動(dòng)的進(jìn)行，對(duì)市場(chǎng)失靈提供價(jià)值上的互補(bǔ)。2019年科創(chuàng)板新規(guī)中的差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)，從一開(kāi)始被排斥、謹(jǐn)慎對(duì)待，到如今被予以采納，一定程度上體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)兩者之間的博弈關(guān)系和邊際界定。此次差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)的出臺(tái)，則體現(xiàn)了資本市場(chǎng)發(fā)展新形勢(shì)下市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)控之間的博弈關(guān)系和法律邊界。

（一）差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)的合法性確認(rèn)——政府履行“守夜人”職能的基本要求

自亞當(dāng)·斯密提出政府是“守夜人”的假設(shè)，“守夜人”一詞便成為政府經(jīng)濟(jì)職能的重要體現(xiàn)。具體而言，“守夜人”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家（政府）最基本的經(jīng)濟(jì)職能和底線。根據(jù)“守夜人”的理論假設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，尊重市場(chǎng)規(guī)律，“管的最少就是給予市場(chǎng)最大的自由”，這是維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行、尊重市場(chǎng)主體從事經(jīng)濟(jì)行為的基本要求?；仡櫸覈?guó)差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)歷程，可以發(fā)現(xiàn)，政府的經(jīng)濟(jì)職能經(jīng)歷了一個(gè)從“干預(yù)”到尊重市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、退至“守夜人”的過(guò)程。

比如近年來(lái)，我國(guó)相關(guān)政府部門(mén)看到新經(jīng)濟(jì)企業(yè)尤其是互聯(lián)網(wǎng)等科技創(chuàng)新企業(yè)希望通過(guò)差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)控制權(quán)保護(hù)和融資需要，也注意到政府固守資本市場(chǎng)實(shí)行“一股一權(quán)”結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)外流的客觀事實(shí)。為了滿足科創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展需要，適應(yīng)目前資本市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，2019年證監(jiān)會(huì)和上交所發(fā)布的科創(chuàng)板新規(guī)首次對(duì)差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)予以制度化和合法化。這一舉措反映了政府從對(duì)資本市場(chǎng)干預(yù)較多的限制，到尊重市場(chǎng)規(guī)律、退守“守夜人”角色的轉(zhuǎn)換。

“企業(yè)家以及企業(yè)家精神是推動(dòng)市場(chǎng)有序進(jìn)行、形成有效市場(chǎng)的核心驅(qū)動(dòng)力”?！捌髽I(yè)家是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要行為主體，沒(méi)有企業(yè)家，也就沒(méi)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);任何阻礙企業(yè)家精神發(fā)揮的制度和政策，都是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背離?！薄白杂墒袌?chǎng)公平論將相互尊重看作內(nèi)在要求，制度必須將人們尊為他們自己生活的主要驅(qū)動(dòng)者?！蔽覈?guó)差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)的制度化，是政府在給予市場(chǎng)主體最大自由的基礎(chǔ)上發(fā)揮企業(yè)及企業(yè)家動(dòng)力的表現(xiàn)，是政府扮演“守夜人”角色的體現(xiàn)。因此，在處理政府和市場(chǎng)的法律邊際時(shí)，首先要求政府履行其最基本職能，即扮演“守夜人”角色，充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用。

（二）差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)下的權(quán)利安排——構(gòu)建有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)是規(guī)定資源歸屬和使用處置的權(quán)利，本質(zhì)上是一種排他性權(quán)利。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)品交換實(shí)質(zhì)是一種產(chǎn)權(quán)的交換，政府在界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)方面具有重要作用。因?yàn)椤皣?guó)家被視為在暴力方面具有比較優(yōu)勢(shì)的組織”，“政府在建立產(chǎn)權(quán)秩序方面是最有優(yōu)勢(shì)的組織。”政府具有相對(duì)于較高的公正性、相對(duì)較低的經(jīng)濟(jì)性和絕對(duì)高的強(qiáng)制性，由政府作為“仲裁人”來(lái)調(diào)整經(jīng)濟(jì)矛盾，保護(hù)和界定產(chǎn)權(quán)，更能減少交易費(fèi)用，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平與效率。推及差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)，政府在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)權(quán)利進(jìn)行了審慎的安排，針對(duì)不同類(lèi)型的股東構(gòu)建了不同的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。

政府針對(duì)不同類(lèi)型的股東建立不同的權(quán)利保護(hù)制度，有利于營(yíng)造相對(duì)公平和平穩(wěn)的環(huán)境，更有利于提高資源的利用效率——發(fā)揮創(chuàng)始人股東的創(chuàng)業(yè)精神和才智，擴(kuò)大投資者的投資效應(yīng)。正如約翰·托馬西在其著作《市場(chǎng)是公平的》中所論述的，“稟賦、地位與抱負(fù)的差異是無(wú)法消除的人類(lèi)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)：它們是生活的基本特征。······社會(huì)制度的安排既要尊重每個(gè)人的獨(dú)立性，也應(yīng)當(dāng)讓公民將他們同胞的天賦看做某種意義上的共同財(cái)富?！薄坝捎趪?yán)格意義上的機(jī)會(huì)平等既不可能也不可遇，機(jī)會(huì)的公平平等便要求社會(huì)制度的安排能夠讓機(jī)會(huì)的不平等去改善情況最差人群的機(jī)會(huì)。”

（三）差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)下普通表決權(quán)股東利益保護(hù)——政府履行經(jīng)濟(jì)職能的體現(xiàn)

雖然市場(chǎng)作為交易的媒介和經(jīng)濟(jì)信息的傳遞器，具有相對(duì)的中立性，但市場(chǎng)行為主體在追逐私人利益最大化的驅(qū)動(dòng)下往往會(huì)作出“不效率”的行為，進(jìn)而引發(fā)資源的浪費(fèi)和社會(huì)不公，市場(chǎng)失靈也就客觀存在。雖然市場(chǎng)體制有時(shí)講求公平，但它們卻無(wú)法保證公平。一方面，“市場(chǎng)非人格地和相對(duì)客觀地體現(xiàn)人們思想的過(guò)程，對(duì)公正作出了重要貢獻(xiàn)”;但另一方面，“由于不同境遇的人們帶入市場(chǎng)的非人格淘汰過(guò)程的非常不同的起點(diǎn)和天賦條件，以及他們所遭遇的程度非常不同的好運(yùn)或壞運(yùn)”，因而會(huì)產(chǎn)生不公。因此，政府作為非市場(chǎng)干預(yù)，對(duì)緩解由無(wú)約束力的市場(chǎng)力量的支配而產(chǎn)生的機(jī)會(huì)和結(jié)果兩方面的不公而言是有必要的，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候需要政府履行其經(jīng)濟(jì)職能以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷。在這一過(guò)程中，政府通過(guò)各種經(jīng)濟(jì)變量和市場(chǎng)參數(shù)的調(diào)節(jié)進(jìn)而誘導(dǎo)各市場(chǎng)主體按照政府意愿行事。

差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)蘊(yùn)含著政府通過(guò)制度引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)主體的行為，對(duì)資本市場(chǎng)的秩序予以維護(hù)，實(shí)現(xiàn)資本市場(chǎng)相對(duì)公平的經(jīng)濟(jì)職能。在監(jiān)管方面，構(gòu)建證券交易所、中介機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管和公司內(nèi)部監(jiān)事會(huì)內(nèi)部監(jiān)管的雙重監(jiān)管體系;在信息披露方面，要求上市公司真實(shí)、全面、及時(shí)披露相關(guān)信息，同時(shí)強(qiáng)調(diào)上市公司應(yīng)當(dāng)在上市時(shí)就采用差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)必要性、具體安排等方面予以信息披露，保障中小股東的知情權(quán);在表決權(quán)安排方面，在尊重創(chuàng)始人控制權(quán)需求的同時(shí)對(duì)表決權(quán)倍數(shù)予以限制，避免普通表決權(quán)股東的權(quán)利形同虛設(shè);在表決權(quán)行使方面，規(guī)定特別表決權(quán)行使的排除適用范圍，保證中小股東得以就重大事項(xiàng)充分表達(dá)其意志。這些制度安排對(duì)普通表決權(quán)股東予以保護(hù)，理由在于：差異化表決權(quán)已然突破“同股同權(quán)”的原則而對(duì)創(chuàng)始人控制權(quán)予以保護(hù)，但難以防范特別表決權(quán)股東為追逐公司或個(gè)人利益的最大化而濫用特別表決權(quán)，造成資源浪費(fèi)，形成經(jīng)濟(jì)上的不效率，甚至侵害中小股東的利益，造成不公。政府在進(jìn)行該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)時(shí)，為中小股東提供一系列的保護(hù)屏障，在于履行其經(jīng)濟(jì)職能，對(duì)資本市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)防患于未然。

赫維茨認(rèn)為，在進(jìn)行包容性制度設(shè)計(jì)時(shí)，難點(diǎn)在于必須考慮所有制度行動(dòng)者的偏好與利益，而不是顧及利益集團(tuán)或特殊利益集團(tuán)的制度規(guī)則，同時(shí)，包容性制度要讓制度行動(dòng)者獲得資源配置的有效性、信息對(duì)稱(chēng)性與激勵(lì)兼容性。政府在進(jìn)行差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)時(shí)，既考慮到資本市場(chǎng)新態(tài)勢(shì)下創(chuàng)始人的行動(dòng)偏好——控制權(quán)的持有和融資的需求，也考慮到普通投資者的利益保護(hù)，迎合了目前科創(chuàng)板上市公司的發(fā)展需要，如此，在未作特別規(guī)定的領(lǐng)域，科創(chuàng)公司可根據(jù)發(fā)展的需要和資本市場(chǎng)的變化，靈活運(yùn)用差異化表決權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用;而涉及特殊事項(xiàng)時(shí)，則應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府的調(diào)控作用，按照政府既定的規(guī)則操作，維護(hù)資本市場(chǎng)的穩(wěn)定和公平?？梢?jiàn)，差異化表決權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，較好地處理了政府與市場(chǎng)、非市場(chǎng)體制和市場(chǎng)體制之間的法律邊際。

四、結(jié)語(yǔ)

“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用”，帶來(lái)了正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系、界定政府和市場(chǎng)的法律邊際的深刻思考。政府和市場(chǎng)之間不是相互排斥、相互替代，兩者之間的矛盾也并非不可調(diào)和。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格列茨認(rèn)為政府和市場(chǎng)系一種“伙伴關(guān)系”——市場(chǎng)效率優(yōu)先，政府則追求公平正義，兩者價(jià)值取向相互結(jié)合，相互作用，保障效率和公平的同步實(shí)現(xiàn)。因此，在法律和制度的設(shè)計(jì)過(guò)程中，要正確界定政府和市場(chǎng)的法律邊際，尊重市場(chǎng)規(guī)律和市場(chǎng)主體的行動(dòng)偏好，將政府職能法律化，構(gòu)建有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，避免政府不作為和亂作為的越界行為，扮演好“守夜人”角色;同時(shí)，政府要針對(duì)市場(chǎng)失靈的情形履行其經(jīng)濟(jì)職能，適當(dāng)干預(yù)，通過(guò)法律、制度的規(guī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)參與者作出正確的行為選擇，維護(hù)市場(chǎng)資源配置的效率和社會(huì)公平。在政府和市場(chǎng)之間進(jìn)行選擇，實(shí)際上是不完全市場(chǎng)和不完全政府之間的妥協(xié)。在合理界定政府與市場(chǎng)邊際的基礎(chǔ)上，充分協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，發(fā)揮兩者的作用，是構(gòu)建更加平穩(wěn)、健康發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。

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Abstract： The stable operation of the market economy requires the synergy between the government's "tangible hand" and the market “invisible hand”. It is necessary to correctly understand the role and deficiencies of the government and the market， and to properly define the law of marginal of the government and the market. In the system design of the structure of differentiated voting rights， the government should play the role of "night watchman"， respect the needs for differentiated voting rights of the entrepreneurs especially the science and technology enterprises ， and give the capital market maximum freedom within the necessary limits; we should establish effective property rights protection system to protect entrepreneurscontrol of listed companies as well as the rights and interests of ordinary investors; at the same time， in order to compensate for the shortcomings of capital market， the government should legally and reasonably perform economic functions in specific situations， and properly intervene in the capital market，working together with Markets to contribute to building a healthy and sound capital market environment.

Keywords： government market;legal marginal;economic function;differentiated voting right structure

責(zé)任編輯、校對(duì)：錢(qián)曉東