云南中醫(yī)藥政策體系建設(shè)現(xiàn)狀及發(fā)展研究

張義花 阮霽陽 楊洋 章滌凡 張曉燕

[摘要] 中醫(yī)藥政策是中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的重要保障，進一步完善中醫(yī)藥政策體系是實現(xiàn)中醫(yī)藥治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)性工作。作為中醫(yī)藥建設(shè)強省，云南目前還存在中醫(yī)藥政策體系不全面、政策框架未完全建立、政策研究缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、投入力度和協(xié)同合作不夠、研究力量匱乏及人才培養(yǎng)不足等問題。建議從政府統(tǒng)籌規(guī)劃健全政策框架體系，加大投入、加強部門間合作，建立中醫(yī)藥政策研究聯(lián)動機制、進行基地建設(shè)，加大人才培養(yǎng)力度方面加強政策體系建設(shè)，推動云南中醫(yī)藥事業(yè)跨越式發(fā)展，為云南大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力助攻。

[關(guān)鍵詞] 中醫(yī)藥政策;政策體系;現(xiàn)狀;對策建議

[中圖分類號] R197? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? ? ? [文章編號] 1673-7210（2020）10（a）-0190-04

Research on present situation and development of traditional Chinese medicine policy system in Yunnan

ZHANG Yihua1? ?RUAN Jiyang2? ?YANG Yang3? ?ZHANG Difan2? ?ZHANG Xiaoyan4

1.Planning and Development Office， Center for Research and Evaluation of Higher Education， Yunnan University of Chinese Medicine， Yunnan Province， Kunming? ?650500， China; 2.School of Humanities and Management， Yunnan University of Chinese Medicine， Yunnan Province， Kunming? ?650500， China; 3.School of Basic Medicine， Yunnan University of Chinese Medicine， Yunnan Province， Kunming? ?650500， China; 4.Party and Government Office， Yunnan University of Chinese Medicine， Yunnan Province， Kunming? ?650500， China

[Abstract] The policy of traditional Chinese medicine is an important guarantee for the development of Chinese medicine. Further improving the policy system of traditional Chinese medicine is an important basic work to realize the modernization of Chinese medicine governance ability and governance system. As a province enjoying a reputation of traditional Chinese medicine establishment， Yunnan still has some problems in traditional Chinese medicine policies， such as incomplete traditional Chinese medicine policy system， incomplete establishment of policy framework， lack of overall planning for policy research， insufficient investment and cooperation， lack of research strength and insufficient talent cultivation. This article tries to give advice on the government policy framework for the overall planning and perfecting the system， increasing investment， strengthening the cooperation between departments， establishing linkage mechanism. Only by strengthening construction of Chinese medicine research base， policy system， personnel training to promote a leapfrog development of traditional Chinese medicine for the health industry in Yunnan.

[Key words] Traditional Chinese medicine policy; Policy system; Current situation; Countermeasure and suggestion

隨著國家對中醫(yī)藥發(fā)展的支持加大，以及“健康中國”戰(zhàn)略的提出，各地對中醫(yī)藥的重視空前，中醫(yī)藥發(fā)展迎來了新的歷史機遇期[1]。但由于諸多原因，目前云南依舊存在制約中醫(yī)藥發(fā)展的因素。加強政策研究，促進中醫(yī)藥更好更健康發(fā)展，是云南當(dāng)前及今后一個時期內(nèi)中醫(yī)藥行業(yè)該注意的問題。2015年，國家中醫(yī)藥局出臺《完善中醫(yī)藥政策體系建設(shè)規(guī)劃（2015—2020年）》[以下簡稱《政策體系建設(shè)規(guī)劃（2015—2020年）》]。該規(guī)劃的出臺為各地加快完善中醫(yī)藥政策體系建設(shè)，加速中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展提供了政策支撐和指導(dǎo)。

1 建國以來云南中醫(yī)藥政策體系建設(shè)

1.1 云南中醫(yī)藥政策的發(fā)展歷程

中華人民共和國成立后，國家及地方開始根據(jù)不同時期的國情和中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展遇到的問題來制訂中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展政策。結(jié)合建國以來我國中醫(yī)藥政策演變的特點，并查閱歷年來《云南年鑒》等資料，筆者認(rèn)為云南中醫(yī)藥政策的發(fā)展歷程可劃分為4個階段：一是中醫(yī)科學(xué)化階段（1949—1954年），該階段是貫徹黨的衛(wèi)生工作方針政策期，主要是響應(yīng)國家號召利用現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的優(yōu)勢來發(fā)展中醫(yī)師，提高中醫(yī)醫(yī)療水平;二是西醫(yī)學(xué)習(xí)中醫(yī)階段（1954—1978年），該階段屬于繼續(xù)落實黨的中醫(yī)政策期，開展“西醫(yī)向中醫(yī)學(xué)習(xí)”，開始加強對中醫(yī)的管理，發(fā)掘、整理云南中醫(yī)藥遺產(chǎn)，成立中醫(yī)藥高等院校;三是中西醫(yī)結(jié)合階段（1978—1991年），該階段可以稱之為是振興云南中醫(yī)事業(yè)工作起步和新的發(fā)展期，全面開展中西醫(yī)結(jié)合工作，制訂發(fā)展規(guī)劃和措施，全面振興和發(fā)展云南中醫(yī)藥事業(yè);四是中西醫(yī)并重階段（1991年至今），屬于云南中醫(yī)事業(yè)蓬勃發(fā)展期，主要在貫徹落實國家中醫(yī)政策下大力發(fā)展云南中醫(yī)事業(yè)，制訂、完善中醫(yī)藥法規(guī)和制度，加快中醫(yī)醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和中醫(yī)藥服務(wù)體系建設(shè)。表1給出了不同階段的政策背景、標(biāo)志性政策事件和主要特征。

1.2 當(dāng)代云南中醫(yī)藥政策體系建設(shè)

1.2.1 振興中醫(yī)藥事業(yè)的起步期和穩(wěn)步發(fā)展期? 20世紀(jì)80～90年代，隨著中醫(yī)藥政策的變化，云南中醫(yī)藥事業(yè)經(jīng)歷了從衰落到恢復(fù)再到逐漸發(fā)展的過程。建國初期，在黨的中醫(yī)政策指引下，云南中醫(yī)事業(yè)得到了較快發(fā)展。但在“文化大革命”中，云南中醫(yī)事業(yè)遭到嚴(yán)重破壞，到1976年，中醫(yī)醫(yī)院僅有5所，中醫(yī)病床333張，中醫(yī)人員3724人，中藥人員1684人，出現(xiàn)了中醫(yī)藥隊伍后繼乏人，后繼乏術(shù)的嚴(yán)重局面[2]。為解決困境，1986年7月3日，云南省人大常委會第二十二次會議通過了《關(guān)于加強中醫(yī)中藥工作的決議》，于1986年11月召開云南省振興中醫(yī)中藥工作會議。至此，云南中醫(yī)事業(yè)振興工作開始起步，迎來了新的發(fā)展期。隨后的“七五”期間，云南中醫(yī)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

1991年之后，云南逐步重視中醫(yī)藥政策的出臺對中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的影響，逐步建立和完善云南中醫(yī)藥政策體系。筆者利用中國知網(wǎng)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫、政府官方網(wǎng)站以及《云南年鑒》等，收集了1991—2019年10月云南中醫(yī)藥相關(guān)政策文本，共計39件。具體政策的年限發(fā)布情況見表2。

1.2.2 國家戰(zhàn)略下的高速發(fā)展期? 隨著中醫(yī)藥事業(yè)上升為國家戰(zhàn)略，2014年以后，云南政府及相關(guān)部門先后出臺政策不斷完善云南中醫(yī)藥政策體系。2014年出臺《云南省加快中醫(yī)藥發(fā)展行動計劃（2014—2020年）》（以下簡稱“《計劃》”），提出到2020年的發(fā)展目標(biāo)和行動指南，云南中醫(yī)藥事業(yè)迎來了新一輪的振興，《計劃》標(biāo)志著云南中醫(yī)藥政策進入了國家戰(zhàn)略下的高速發(fā)展期。

根據(jù)促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的政策功能及相對重要度，中醫(yī)藥政策依次可劃分為六大領(lǐng)域：中醫(yī)藥文化、中醫(yī)醫(yī)療與預(yù)防保健、中藥產(chǎn)業(yè)、中醫(yī)藥教育、中醫(yī)藥科研、中醫(yī)藥國際化[3]。2014年以來云南省出臺的中醫(yī)藥政策構(gòu)建領(lǐng)域情況具體見表3。

2 云南中醫(yī)藥政策體系建設(shè)存在的問題

2.1 中醫(yī)藥政策體系不完善，政策框架未完全建立

回顧建國以來云南省出臺的中醫(yī)藥政策，發(fā)現(xiàn)云南自1991年后才開始建立中醫(yī)藥政策體系。現(xiàn)有的政策多屬于職能部門從各自職能方面出臺的規(guī)劃、計劃或指導(dǎo)意見類。該類規(guī)劃或指導(dǎo)意見，一方面未全面涉及中醫(yī)藥政策體系的每方面，另一方面所涉及的政策體系方面其內(nèi)容也不夠健全。

2.2 制訂過程中政府投入和政策設(shè)計的統(tǒng)籌性與完整性不足

云南出臺的中醫(yī)藥政策仍與社會公眾對中醫(yī)藥服務(wù)的實際需求有著較大差距。從供給面看，中醫(yī)藥服務(wù)的供給與需求的相對失衡源自于中醫(yī)藥政策體系和政府投入建設(shè)的滯后與不足[4]。首先，云南中醫(yī)藥政策的起草動機多源于上位文件頒布，這樣的中醫(yī)藥政策制訂缺乏屬于本行業(yè)提出政策的問題基礎(chǔ);其次，目前已經(jīng)發(fā)布的有關(guān)中醫(yī)藥發(fā)展與創(chuàng)新的政策主要遵循單一政策發(fā)布的傳統(tǒng)模式，對與本體政策相關(guān)的政策和支持政策或考慮不周，或只是輕描淡寫提及，或沒有與相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文，因此，許多好的政策綱要由于沒有相關(guān)的支持政策而變得無效[5]。

2.3 中醫(yī)藥政策理論研究薄弱，缺乏專門的研究基地

目前，對于云南中醫(yī)藥政策的研究，研究力量匱乏是重大問題。通過檢索2010年以來云南中醫(yī)藥文獻(xiàn)并統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)對云南中醫(yī)藥政策方面的研究力度不夠，總共搜索到約30篇相近文獻(xiàn)，大多數(shù)中醫(yī)藥政策領(lǐng)域方面的研究文獻(xiàn)僅有1～2篇，某些中醫(yī)藥政策領(lǐng)域方面直接未檢索到文獻(xiàn);另外，目前的研究多以自發(fā)研究為主，由政府委托的政策課題研究數(shù)量及其罕見。政策的制訂與出臺是一個系統(tǒng)過程，需要專門的機構(gòu)和人員進行完整的研究分析，云南中醫(yī)藥政策研究恰恰缺乏此類專門的研究基地。

2.4 各類人才培養(yǎng)不足

云南邊疆民族地區(qū)依然存在著看病難問題，只有行政村村委所在地有村級衛(wèi)生院，各屯各寨的各族群眾生病之后還較難得到就地診斷和治療[6]。據(jù)不完全統(tǒng)計，云南有醫(yī)藥院校18所，僅有9所院校開設(shè)中醫(yī)藥類專業(yè)，這9所院校集中在8個地州，只占云南省16個地州一半;在全省開設(shè)中醫(yī)藥類專業(yè)的9所院校中，5所屬于高職大專院校，2所屬于中專院校，這兩類院校中醫(yī)藥人才培養(yǎng)存在著生源質(zhì)量較低和教師水平參差不齊問題。多年來開設(shè)中醫(yī)藥類專業(yè)院校數(shù)量上的不足和質(zhì)量上的低下，直接導(dǎo)致了云南中醫(yī)藥各類人才培養(yǎng)的不足，突出表現(xiàn)為高層次中醫(yī)藥人才的不足和基層中醫(yī)藥人才儲備的不足。

3 加強云南中醫(yī)藥政策體系建設(shè)及發(fā)展的對策建議

3.1 政府統(tǒng)籌構(gòu)建中醫(yī)藥政策框架，逐步健全完善中醫(yī)藥政策體系

根據(jù)《政策體系建設(shè)規(guī)劃（2015—2020年）》，完整的中醫(yī)藥政策體系建設(shè)應(yīng)包含中醫(yī)藥政策基礎(chǔ)、中醫(yī)藥健康服務(wù)、中西醫(yī)結(jié)合與民族醫(yī)藥、中醫(yī)藥科技創(chuàng)新、中醫(yī)藥人才隊伍建設(shè)、中醫(yī)藥文化傳承和傳播、中藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展、中醫(yī)藥國際交流與合作、中醫(yī)藥法治體系建設(shè)、中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展保障和中醫(yī)藥政策研究支撐建設(shè)11類項目內(nèi)容[7-21]，同時每類項目內(nèi)容具體涉及多方面。此《規(guī)劃》的出臺為地方中醫(yī)藥政策體系提出了具體的指導(dǎo)和建設(shè)依據(jù)，云南可以此為依據(jù)通過政府統(tǒng)籌，按11類項目搭建中醫(yī)藥政策框架，查缺補漏，逐步健全完善云南的中醫(yī)藥政策體系。

3.2 政府加大投入，細(xì)化中醫(yī)藥政策的配套措施，部門間加強協(xié)同合作

要有效改變目前云南中醫(yī)藥政策體系建設(shè)問題，政府須進一步加大投入，這種投入除資金投入外，還表現(xiàn)在加大政策研究的投入。從目前云南中醫(yī)藥政策存在的問題著手，制訂解決本行業(yè)提出的問題的切實可行政策?？山⒃颇现嗅t(yī)藥政策執(zhí)行監(jiān)測指標(biāo)體系和第三方績效評價工作機制，將中醫(yī)藥政策制訂、政策行動和政策績效評價聯(lián)動起來。同時政府統(tǒng)籌，加強相關(guān)部門間協(xié)同合作，細(xì)化相關(guān)聯(lián)的配套措施。

3.3 建立政策研究聯(lián)動機制，并進行政策研究智庫的基地建設(shè)

政府應(yīng)牽頭開展調(diào)研，一方面將更多的中醫(yī)藥政策體系研究納入政府課題，組織開展中醫(yī)藥強省戰(zhàn)略課題研究;另一方面可建立政策研究聯(lián)動機制，政府牽頭，組織職能部門、醫(yī)院等醫(yī)療機構(gòu)、學(xué)校、研究所等科研機構(gòu)多方研究，加大研究力量的投入。應(yīng)盡快成立中醫(yī)藥政策研究智庫，加強中醫(yī)藥政策研究與制訂的計劃性和協(xié)調(diào)性?？梢韵嚓P(guān)職能部門為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)組建云南省中醫(yī)藥政策研究專家委員會，聘請一批學(xué)有專長的政策研究顧問與專家，統(tǒng)籌制訂云南中醫(yī)藥政策制訂工作;以省內(nèi)中醫(yī)藥院校為基礎(chǔ)，設(shè)置中醫(yī)藥政策研究中心。

3.4 加大人才培養(yǎng)力度，不斷充實中醫(yī)藥健康服務(wù)業(yè)人才資源

中醫(yī)藥教育事業(yè)面臨的最重要任務(wù)就是保障該地區(qū)各族人民群眾的健康安全。政府及各類中醫(yī)藥院校需加大中醫(yī)藥人才培養(yǎng)力度，進一步注重和保護經(jīng)驗傳承，不斷滿足社會群眾對中醫(yī)藥人才隊伍的需求。隨著健康服務(wù)業(yè)逐步成為推動經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要力量，云南作為中醫(yī)藥建設(shè)強省，更應(yīng)未雨綢繆，及時培養(yǎng)和儲備各類中醫(yī)藥健康服務(wù)業(yè)人才資源。既需要培養(yǎng)中醫(yī)藥保健、養(yǎng)生、養(yǎng)老、康復(fù)等多方面技能的人才，又需要培養(yǎng)具備研發(fā)、策劃、管理、運作和經(jīng)營等相關(guān)專業(yè)知識的高智力、高素質(zhì)中醫(yī)藥人才和高技能型管理人才。

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（收稿日期：2019-12-02）