山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展現(xiàn)狀及突破路徑研究

王瀟

摘要：發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是破解基層經(jīng)濟(jì)組織運轉(zhuǎn)困難、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、基層組織辦事能力低下等問題的有效手段。本文在闡述山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式發(fā)展進(jìn)程的前提下，對山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀展開探析，并總結(jié)出山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式存在問題及影響因素，最后針對性的給出突破路徑。

關(guān)鍵詞：山東省;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì);組織形式;發(fā)展路徑

*基金項目：2020年度山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項目（編號：20CPYJ25），2019年度山東省藝術(shù)科學(xué)重點課題“傳統(tǒng)文化與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”專項（編號：CT201911218）

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)方試和實施機制，囊括組織、經(jīng)營、交換、支配四大模塊。2020年中央1號文件強調(diào)，將壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要舉措。山東省出臺的《關(guān)于扶持發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的意見》（2019年11月28日），強化“三農(nóng)”尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政扶持、發(fā)展路徑、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)、組織保障等。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省的山東，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)村和集體經(jīng)濟(jì)組織形式面臨諸多問題，影響社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)度。

一、山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式發(fā)展進(jìn)程

自新中國成立伊始，還是山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式便歷經(jīng)歷史洪流的洗禮，于不同時期呈現(xiàn)不同的實現(xiàn)形式，詳見表1。

隨著社會和經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的日新月異，政策支持力度不斷加大、財政支持不斷向農(nóng)業(yè)傾斜，鼓勵了農(nóng)民回流，從而為農(nóng)民致力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、通過建立專業(yè)合作社等開展集體經(jīng)營創(chuàng)造了條件。然而，市場化和城市化壓力逐漸增大，龍頭企業(yè)和政府支持的專業(yè)技術(shù)協(xié)會、專業(yè)合作社或農(nóng)產(chǎn)品加工經(jīng)營公司，成為村民新的依托。而在城市化浪潮和供給側(cè)改革的大背景影響下的市郊農(nóng)村，社區(qū)股份合作社、土地股份合作社便被選擇為維護(hù)村民利益、保證村民經(jīng)營轉(zhuǎn)型的主要手段。

二、山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

就山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體狀況而言，2019年山東省生產(chǎn)總產(chǎn)值約71067.5億元，同比增長5.5%，其中農(nóng)林牧漁業(yè)增加值為5476.5億元。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)和不斷深化，農(nóng)民人均可支配收入增長至17775元，培育家庭農(nóng)場7.3萬家，農(nóng)民專業(yè)合作社21.0萬個。借助鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)旅游和休閑農(nóng)業(yè)旅游，認(rèn)定山東最美休閑鄉(xiāng)村37個，齊魯最美田園35個，省級休閑農(nóng)業(yè)精品園區(qū)（農(nóng)莊）32個。

就集體經(jīng)濟(jì)來源結(jié)構(gòu)而言，在供給側(cè)改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，山東農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和組織形式愈發(fā)多樣化，一產(chǎn)比重下降，二產(chǎn)比重波動下降，三產(chǎn)比重穩(wěn)步提高，一、二、三產(chǎn)所占比重已變化為2019年的0.47∶0.19∶0.34，而這其中尤以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化最為明顯。

借由生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)組織形式的變化，山東農(nóng)村居民的就業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之產(chǎn)生明顯的改善，農(nóng)村勞動力尤其是剩余勞動力逐步自農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，譬如第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員所占比重由2010年的35.9%降低至2014年的30.9%再降低至2018年的26.6%。

就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，按照傳統(tǒng)“靠山吃山、靠水吃水”的原則，增強集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實力，村集體收入不斷增加，截止2019年12月集體經(jīng)濟(jì)收入10萬元以上的村莊已超30%，無收入村莊的數(shù)量大幅降低，到2019年更是減少為零個。

三、山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式存在問題及影響因素

（一）山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式存在問題

1.長遠(yuǎn)規(guī)劃不足、產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后。山東省村莊村兩委領(lǐng)導(dǎo)班子普遍存在思想認(rèn)識不足、專業(yè)技能匱乏、長遠(yuǎn)規(guī)劃欠缺等問題，村集體所得收入大多僅能應(yīng)付村級組織的日常開支，無法獲取資產(chǎn)保值和增值，單純利用各種社會關(guān)系地生財，缺乏“造血”功能。沿襲傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)方式，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)化、組織化、市場化的發(fā)展模式探求甚少。山東農(nóng)村依舊處于雙層經(jīng)營體制中，農(nóng)村資產(chǎn)歸集體所有，產(chǎn)權(quán)主體缺位和產(chǎn)權(quán)邊界模糊的阻礙一如既往，集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)主體虛置，產(chǎn)權(quán)邊界不明晰，產(chǎn)權(quán)制度效率低下。

2.法人地位不明確，自我發(fā)展能力弱。山東乃至全國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織潛在以為是獨立法人，但究竟為經(jīng)濟(jì)法人還是社團(tuán)法人尚未有定論，以農(nóng)村集體為甲方或乙方簽訂的經(jīng)貿(mào)、投資、規(guī)劃等合同和文書，無法獲得強制性法律的支持與保護(hù)，一旦遇到糾紛，極易造成集體資產(chǎn)損失。山東農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、文教衛(wèi)生、人均收入均收獲一定程度的提升，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式的自我發(fā)展能力、自主管理、自我服務(wù)能力依然較弱，缺少現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和市場經(jīng)濟(jì)所需知識和技能，產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)竭\作、規(guī)模開發(fā)等難以成型。

3.專業(yè)人才缺乏，政策支撐不到位。山東雖是高考大省，但鮮少有有才之士愿身先士卒深入基層，加之村一級領(lǐng)導(dǎo)班子原本受教育程度不高，導(dǎo)致村兩委干部素質(zhì)不高、管理水平低、缺乏能人帶動，尤其是村干部和黨員隊伍老齡化，35歲以下的村干部占比僅約為1/5，而69歲以上的占比超過1/3，介于兩個年齡段之間的占比不分伯仲，這直接導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)隊伍思維固化、執(zhí)行力不足。除此之外，我國實行省級、地級、縣級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級和村級共五級行政區(qū)劃，推行城鄉(xiāng)分治的管理體制，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施之前并未真正意義上將農(nóng)村集體企業(yè)列入金融、信貸、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等的扶持范圍，且支持手法單一、不顧實際效用。

（二）山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式影響因素

1.實行政策偏差。自建國以來山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式便受到農(nóng)村政策和體制變遷的雙重影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的數(shù)量不斷減少。有效性、持續(xù)性的利好于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的政策姍姍來遲，且條件太嚴(yán)、材料過多、程序冗雜，打擊村民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的動力和信心。更有甚者幫扶政策僅是紙上談兵，忽視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本問題?！皽p人不減地，增人不增地”的土地政策、更為嚴(yán)苛的國土空間規(guī)劃，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式靈活多樣的又一掣肘。

2.制度建設(shè)不足。就經(jīng)濟(jì)制度而言，現(xiàn)階段山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)落后，法規(guī)不健全、管理體制缺位、改革不配套。在管理關(guān)系和機構(gòu)改革中，山東廣大農(nóng)村始終未理順鎮(zhèn)政府、村政府、村集體企業(yè)間的關(guān)系，舊有模式換湯不換藥。就法律制度而言，山東及各地市并未出臺針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法性、法人地位、產(chǎn)權(quán)制度、法律責(zé)任等方面出臺全面或是專項法律法規(guī)（條例法則），農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以為繼。就干部制度而言，山東廣大農(nóng)村地區(qū)的村干部和村兩委面臨年齡結(jié)構(gòu)老化、經(jīng)營能力不足、思想觀念陳舊，整體素質(zhì)偏低、缺乏長遠(yuǎn)眼光、法律法規(guī)意識不強等阻礙，導(dǎo)致干群矛盾激化，于社會穩(wěn)定和村集體經(jīng)濟(jì)組織不利。

3.農(nóng)產(chǎn)品競爭力不足。除壽光市外，其他地區(qū)的農(nóng)業(yè)合作社基本處于起階段步，抗打擊風(fēng)險能力弱，不具備價格競爭優(yōu)勢。蔬菜瓜果類農(nóng)產(chǎn)品品種低端、品種雜，質(zhì)量上亦無法滿足高要求，外形、口感、農(nóng)藥殘留也是不可忽視的問題。畜牧產(chǎn)品在疫病、飼養(yǎng)方式、屠宰設(shè)備、食品衛(wèi)生安全等層級的隱憂，未能使得價格優(yōu)勢完全轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實優(yōu)勢。

四、山東農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式突破路徑

（一）抓好人才隊伍建設(shè)，改善村級集體經(jīng)濟(jì)形式

首先，多種途徑選拔人才，拓寬農(nóng)村干部的來源途徑。充分利用內(nèi)選、外調(diào)、下派、公開選聘等途徑選拔村干部和兩委班子成員。出臺利好或加分政策，吸引高校畢業(yè)生主動投身基層，增加就業(yè)渠道的同時增加基層儲備干部數(shù)量。其次，多措并舉解決村干部的后顧之憂，全面落實工資待遇問題、報酬標(biāo)準(zhǔn)、社會保障，主動樹立典型，搞好宣傳工作。再次，開展基層黨校培訓(xùn)、遠(yuǎn)程教育等有針對性的，貼近百姓和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式的培訓(xùn)，以提高村干部的素質(zhì)，并完善培訓(xùn)制度和成人教育制度，保證培訓(xùn)時間、內(nèi)容、經(jīng)費等。最后，全方位科學(xué)管理村干部增強工作責(zé)任感，設(shè)定目標(biāo)責(zé)任制、簽訂責(zé)任書，加強述職、評議、監(jiān)督制度。

（二）優(yōu)化集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展環(huán)境，加大政策扶持力度

首先，創(chuàng)建扶持機制，帶動村集體經(jīng)濟(jì)組織增收。劃撥專項資金填充集體經(jīng)濟(jì)合作社，尤其是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè);村集體經(jīng)濟(jì)組織確定扶持項目及啟動資金額度，借由貸款貼息補助方式進(jìn)行補貼，增進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“造血”功能。其次，適當(dāng)減免村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)項目收費。對符合小微型企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的村集體增收項目，減免企業(yè)登記費、著名商標(biāo)評審費、發(fā)票工本費、證照費、證書費、登記費、審批費等一系列費用，落實相關(guān)扶持政策。再次，用足、用好、用活上級扶持政策。政策資金優(yōu)先投入村級集體經(jīng)濟(jì)組織項目，優(yōu)先立項和扶持扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化項目，優(yōu)先建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。組建涉農(nóng)擔(dān)保公司，建立農(nóng)村信用聯(lián)盟，創(chuàng)新金融服務(wù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。再次，建立結(jié)對幫扶機制。推行“百村牽手”行動，從資金、技術(shù)、人才等方面建立經(jīng)濟(jì)強村幫扶經(jīng)濟(jì)弱村機制，探索建立村企合作機制，鼓勵企事業(yè)單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作發(fā)展經(jīng)營性項目。最后，完善村級集體經(jīng)濟(jì)保護(hù)機制。禁止私自瓜分村集體的公共資產(chǎn)，充分考慮村級事權(quán)和財權(quán)的配比原則，公共服務(wù)項目由財政撥款，減少非生產(chǎn)性開支。

（三）多種渠道探索，拓寬集體經(jīng)濟(jì)組織形式的途徑

首先，高效率經(jīng)營村集體土地增值增收。在明確村莊土地和閑置地塊權(quán)屬、性質(zhì)和等級的基礎(chǔ)上，借由止地整理、增減掛鉤、綜合開發(fā)，由村集體經(jīng)濟(jì)組合牽頭通過租賃、發(fā)包和入股等范式獲取租金，承包費及股金收入，完善土地收益的自然增長體制。其次，利用集體資源吸引外商投資（合資）。深化林權(quán)制度的配套改革，整合村集體直營或參與經(jīng)營的村辦企業(yè)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，增加集體資產(chǎn)投入和產(chǎn)出效益。關(guān)于村集體的辦公用房和舊廠房等固定空閑資產(chǎn)，可W根據(jù)國家相關(guān)的建設(shè)規(guī)劃方面的要求，用入股分紅等等的方式，從而實現(xiàn)村集體資產(chǎn)的增值和保值。再次，擴大物業(yè)增收的范圍。農(nóng)村社區(qū)借鑒城市小區(qū)手法，成立村集體形式的物業(yè)公司，建立配套設(shè)施和配套服務(wù)。最后，鼓勵發(fā)展合作經(jīng)巧，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提質(zhì)增量。依托村落特色產(chǎn)業(yè)，采用“村集體+公司+個人”或“合作社+個人”等發(fā)展模式，引領(lǐng)創(chuàng)辦合作社，并在鄉(xiāng)村旅游、休閑旅游、特色民宿等方面建立中介服務(wù)組織。

（四）科學(xué)規(guī)范管理，建立村級集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展新機制

首先，加強村級集體資產(chǎn)資源管理。明確村級集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位，建立健全村級集體資產(chǎn)資源管理和積累制度，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金、資產(chǎn)、資源合同明晰清產(chǎn)、核資、監(jiān)管，成立登記臺帳和處置平臺，實行市場化運作。其次，規(guī)范村級集體經(jīng)濟(jì)組織的賬務(wù)管理制度。依托“量入為出、留有余地、一事一議、收支明晰”原則，建立健全規(guī)范化、制度化的財務(wù)管理機構(gòu)和管理制度，嚴(yán)禁公款私存，全面清理村級債權(quán)、債務(wù)和擔(dān)保狀況，興辦公益事業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施遵從民愿，以未有不良村級債務(wù)為先，且年度重大財務(wù)支出預(yù)算，按流程審核通過后向村民公布實施。此外，定期對村級集體經(jīng)濟(jì)組織的財務(wù)收支、債務(wù)債權(quán)展開專項審計。最后，加強村級集體經(jīng)濟(jì)組織民主管理制度。建立健全村級集體經(jīng)濟(jì)組織民主決策機制，規(guī)范民主決策的內(nèi)容、形式、程序，維護(hù)農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，并完善民主監(jiān)督機制和上通下達(dá)機制。

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（作者單位：山東外事職業(yè)大學(xué)）

責(zé)任編輯：凌玉