新冠肺炎疫情與二十國集團的危機應對

龐中英　卜永光

【內(nèi)容提要】1999年建立二十國集團（G20）的最初目的是為了防控未來發(fā)生類似“亞洲金融危機”等國際性危機。2008—2010年間，為應對全球金融危機，G20舉行了4次領導人緊急峰會，其作用發(fā)展為“國際經(jīng)濟合作的首要論壇”，并從“危機應對機制”逐漸向“長效治理機制”轉(zhuǎn)型。隨著多邊主義遭遇逆潮，G20也受到了沖擊，特別是特朗普政府上臺以來，美國與其他G20成員之間的分歧公開化，不僅導致美國在G20中的作用大不如前，而且制約了G20發(fā)揮應有作用。2020年為應對新冠肺炎疫情，G20再次啟動“危機應對機制”，包括中國在內(nèi)的G20成員支持充分發(fā)揮G20作用以應對當前危機?！昂笠咔闀r代”，G20改革應牢記“危機應對”的最初使命，并將“危機應對”作為“長效治理”目標的核心內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】G20;新冠肺炎疫情;全球治理;多邊主義;危機應對

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsi.2020.12.002

作為一種獨特的國際合作形式，G20成立的最初目標是預防金融危機，其主要使命還包括及時應對并有效治理危機。自1999年正式成立以來（2008年升級為領導人峰會），G20走過了21年的“危機應對”歷程，當前G20正在應對新冠肺炎疫情以及促進全球經(jīng)濟的恢復與發(fā)展。對比2008年的全球金融危機和2020年新冠肺炎疫情全球大流行，二者均是帶有明顯復合性的危機，即幾重危機結(jié)構(gòu)性疊加、相互作用。在這次全球新冠肺炎疫情中，氣候危機、地緣政治沖突等問題并沒有因為疫情的持續(xù)而淡化，“去全球化”以及世界失序反而加劇了緊張局勢。前所未有的危機更需要各國攜手應對。2008—2020年，G20應對兩次重大危機，在全球治理中發(fā)揮了重要作用，而G20本身也在危機應對中不斷演變。面對當今世界百年未有之大變局，在2020年G20利雅得峰會之后，G20將進一步加強“危機應對”的能力建設。

G20在全球性危機應對中的角色

由美國“次貸危機”演化而來的2008年全球金融危機是世界經(jīng)濟史上最為嚴重的金融危機之一。為應對危機，當時即將結(jié)束任期的美國小布什政府發(fā)起召開首屆G20峰會，G20從原來的財長和央行行長等經(jīng)濟部長為主的國際會議開始升級為世界主要經(jīng)濟體的最高政治領導人峰會。G20前4屆峰會（2008—2010年）主要是為了遏止全球金融危機，是“危機應對”的緊急峰會。雖然共和黨在2008年美國大選中失利，但奧巴馬政府執(zhí)政后，不但沒有推翻小布什政府的G20政策，反而延續(xù)和加強了對G20的重視。美國兩黨在應對金融危機上的政策和行動空前一致。

G20峰會發(fā)表的《聯(lián)合公報》《聯(lián)合聲明》等集體文件是理解和研究G20的重要文本。除2008年G20華盛頓峰會（2008年11月）沒有使用“前所未有”一詞外，其后三屆峰會集體文件均用“前所未有”來形容全球金融危機的空前嚴峻性。2009年G20倫敦峰會（2009年4月）標志著英國和歐盟（尤其是歐洲中央央行）全面加入和支持剛起步的G20峰會進程。主持倫敦峰會的是英國工黨政府。時任英國首相戈登·布朗（Gordon Brown）是原英國財政大臣，其一直主張加強全球經(jīng)濟合作。G20倫敦峰會的《聯(lián)合聲明》指出：“我們面對著現(xiàn)代史上世界經(jīng)濟最為嚴重的挑戰(zhàn)?！?/p>

應對金融危機是當時美國奧巴馬政府面對的主要內(nèi)外挑戰(zhàn)。奧巴馬政府雄心勃勃，試圖利用應對金融危機兌現(xiàn)其在競選時作出的“改變”美國內(nèi)外政策的承諾。在G20華盛頓峰會和倫敦峰會后不久，奧巴馬政府即于2009年9月舉辦了G20匹茲堡峰會。匹茲堡峰會在危機管理中發(fā)揮的作用十分關(guān)鍵，此次峰會發(fā)表的《聯(lián)合聲明》是一份在全球經(jīng)濟治理上具有重大歷史價值的文件。這份文件不僅再次確認了全球金融危機是“我們這代人遭遇到的對世界經(jīng)濟的最大挑戰(zhàn)”“世界有可能發(fā)生20世紀30年代那樣的‘大蕭條”等判斷，而且誓言采取前所未有的全球集體行動以應對全球金融危機。此外，匹茲堡峰會推動G20從“危機應對機制”上升為全球經(jīng)濟治理的“長效機制”，并首次將G20定義為“國際經(jīng)濟合作的首要論壇”。

2010年6月，加拿大在美國之后舉辦了G20多倫多峰會。多倫多峰會發(fā)布的《聯(lián)合宣言》強調(diào)，“（金融）危機仍然嚴重”。韓國是第一個舉辦G20峰會的亞洲國家。2010年11月G20首爾峰會發(fā)表的《聯(lián)合宣言》指出，G20采取了“前所未有的合作”，以阻止“全球經(jīng)濟的急劇下滑”，為過去的4次峰會作了總結(jié)，標志著G20“危機應對”角色告一段落。

2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情嚴重影響了全球經(jīng)濟發(fā)展與國際互聯(lián)互通。聯(lián)合國秘書長古特雷斯認為，新冠肺炎疫情是自第二次世界大戰(zhàn)以來“最嚴重的全球威脅”。2020年9月22日，古特雷斯在第75屆聯(lián)大開幕式上指出，“我們面對著劃時代的健康危機（An Epochal Health Crisis），是自（20世紀30年代）‘大蕭條以來出現(xiàn)的最大的經(jīng)濟災難和工作崗位喪失?！?/p>

為了應對百年未遇的新冠肺炎疫情，G20作為現(xiàn)有的一種“長效治理機制”再次發(fā)揮了應對全球性危機的中心作用。2020年3月26日，G20輪值主席國沙特阿拉伯緊急召開G20領導人應對新冠肺炎特別峰會?！疤貏e峰會”本身就代表了“危機應對”，其發(fā)表的《聯(lián)合聲明》強調(diào)，“前所未有的新冠肺炎大流行深刻表明全球的緊密聯(lián)系及脆弱性”。中國國家主席習近平在這次特別峰會上發(fā)表了題為《攜手抗疫共克時艱》的重要講話，“呼吁G20成員采取共同舉措”，“制定二十國集團行動計劃，并就抗疫宏觀政策協(xié)調(diào)及時作出必要的機制性溝通和安排”。

十余年來，G20通過的集體聲明和危機應對措施主要通過現(xiàn)有全球性國際制度（國際組織）和全球性機構(gòu)來落實。聯(lián)合國及其專門機構(gòu)本身是G20體系的重要參與者。在全球衛(wèi)生治理中具有中心地位的世衛(wèi)組織（WHO）結(jié)合G20特別峰會意見，緊急召開G20衛(wèi)生部長視頻會議。WHO總干事譚德塞在會議中表示，這一場“前所未有的全球衛(wèi)生危機”，需要全球應對，首先是需要G20各國通力合作，并向G20成員發(fā)出了三大“重要建議”。一是敦促各個國家繼續(xù)以科學和證據(jù)為指導，堅決與新冠肺炎大流行作斗爭。二是期待G20成員繼續(xù)努力支持全球應對新冠肺炎疫情，贊同南非總統(tǒng)拉馬福薩代表非洲聯(lián)盟向G20發(fā)出的呼吁，即通過一攬子刺激計劃和債務減免支持非洲國家。三是呼吁所有G20成員共同努力，增加基本物資的生產(chǎn)和公平分配，消除使衛(wèi)生工作者和患者面臨風險的貿(mào)易壁壘。

沙特阿拉伯在擔任G20輪值主席國以來，除了召集G20衛(wèi)生部長會議外，還完成了G20規(guī)定的所有政府間部長會議。這些G20部長會議幾乎都是圍繞應對新冠肺炎疫情展開，為其后舉辦以應對新冠肺炎疫情和重啟全球經(jīng)濟為主題的G20利雅得領導人峰會奠定了堅實基礎。此外，G20財長和央行行長會議凸顯了其在G20進程中的中心作用，其關(guān)于“暫停償還債務倡議”（DSSI）等國際債務新安排為抗擊疫情作出了重大貢獻?？梢哉f，G20在建設全球治理“長效機制”十年后，其“應對危機”的主要功能再次凸顯并發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

新冠肺炎疫情與G20改革發(fā)展

面對前所未有的全球性危機，G20代表的全球治理進程站在了歷史的十字路口。G20的目標是“長效（全球）治理機制”，但“危機應對”始終是長效治理機制的關(guān)鍵。從全球金融危機到新冠肺炎疫情，G20應對危機的實踐證明其自身已經(jīng)發(fā)展成為“同舟共濟”的全球合作模式，此次疫情是對G20這一“長效治理機制”有效性的一次檢驗。如上文所述，從沙特阿拉伯召集線上“特別峰會”開始，G20在應對疫情方面發(fā)揮了重要作用。但也應該認識到，受美國特朗普政府上臺以來不斷弱化甚至打擊多邊合作、在G20中不作為等因素影響，G20的多邊合作中心地位持續(xù)受到?jīng)_擊。在疫情應對初期，G20成員也沒有像當年應對全球金融危機那樣同舟共濟，反而各自為政，影響了疫情早期防控的效果。

無論是“危機應對”還是“長效治理”，G20的有效性取決于世界主要經(jīng)濟體之間的宏觀政策協(xié)調(diào)。雖然G20進程幾乎涉及了全球治理的方方面面，但其宏觀協(xié)調(diào)這一核心功能往往被人們忽視。如果將宏觀經(jīng)濟政策的實際協(xié)調(diào)作為一個衡量標準，G20在應對新冠肺炎疫情中的協(xié)調(diào)成果并不多。盡管新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，世界各國已經(jīng)動用了15萬億美元的財政資金來支持經(jīng)濟、穩(wěn)定就業(yè)和擺脫蕭條，但實際效果并不盡如人意。在貨幣政策方面，主要經(jīng)濟體實行負利率政策，缺少真正的國際協(xié)調(diào)。如歐洲央行實行-0.5%的利率，日本央行實行-0.1%的利率;美聯(lián)儲3月以來把利率降為零，十年期美元債券收益率水平為0.7%，扣除通脹率實際上也處于負利率水平，并且美聯(lián)儲聲明在2023年之前不會回到利率正?；倪M程，即不會改變零利率政策。

G20本質(zhì)上是大國多邊主義（Great Power Multilateralism），也就是說G20是由“老牌大國”和新興大國組成的前所未有的全球合作。這一合作高度依賴于新老大國之間相對健康或者良性的互動關(guān)系。大國間進行有效的宏觀政策協(xié)調(diào)，并把協(xié)調(diào)的結(jié)果通過現(xiàn)有國際制度予以落實。因此，大國合作是G20可持續(xù)發(fā)展和“長效”運作的關(guān)鍵。但2017年以來，美國特朗普政府的對外政策發(fā)生重大逆轉(zhuǎn)，特朗普政府針對多邊合作與全球治理的立場、政策與前任奧巴馬政府截然不同。與奧巴馬政府高度重視發(fā)揮G20多邊平臺作用不同，特朗普政府在國內(nèi)高調(diào)反對“全球主義”，對外采取單邊主義，一味堅持“美國優(yōu)先”，在國際上接連“退群”，重創(chuàng)了現(xiàn)有全球治理體系，對多邊主義發(fā)展造成嚴重破壞。特朗普政府的政策轉(zhuǎn)變使得G20在某種程度上從大國合作的平臺淪為大國沖突的競技場，突出體現(xiàn)在美國與其他G20成員之間的分歧日益凸顯。

不過，盡管特朗普政府接連退出應對氣候變化《巴黎協(xié)定》和WHO，但其并沒有退出G20。特朗普本人參加了4次G20峰會，分別是2017年漢堡峰會、2018年布宜諾斯艾利斯峰會、2019年大阪峰會和2020年利雅得峰會。然而，特朗普參與G20峰會不僅沒有加強G20的合作，反而為G20峰會帶來了危機和阻力，甚至引發(fā)了巨大的不確定性，破壞了G20代表的大國多邊主義。例如，特朗普在G20漢堡峰會上因堅持退出《巴黎協(xié)定》而被其他G20成員孤立，導致在氣候變化這一議題上G20變成了“19+1”。又如特朗普政府在G20中不再支持世貿(mào)組織（WTO）在解決成員國間貿(mào)易爭端中的中心作用，并違背WTO原則，與主要貿(mào)易伙伴發(fā)起全面“貿(mào)易戰(zhàn)”。再者，特朗普參加G20布宜諾斯艾利斯峰會的主要目的也并非維護多邊主義，而是要滿足自身的利益訴求，包括其在峰會期間簽署《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》（USMCA），從而取代了運作24年的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFFA），這一行動釋放了挑戰(zhàn)以WTO為主體的全球貿(mào)易治理體系的負面信號。2019年12月，G20大阪峰會后，特朗普行使“一票否決”，使WTO爭端解決機制上訴機構(gòu)自1995年開始運作以來首次出現(xiàn)停擺。在G20利雅得峰會上，特朗普簡短露面還不忘大談“新冠疫苗美國第一”（Vaccinate America First），繼續(xù)吹噓所謂的“美國優(yōu)先”理念，明顯與G20的全球合作精神背道而馳。

2020年與2008年有著驚人的相似之處，都爆發(fā)了全球性危機，都正好遭遇到美國國內(nèi)重大的“政治周期”轉(zhuǎn)變。同時，美國國內(nèi)局勢的變化使美國與世界的關(guān)系發(fā)生了前所未有的改變?？紤]到美國在全球政治經(jīng)濟格局和全球治理體系中的獨特地位，美國內(nèi)政外交的轉(zhuǎn)變將繼續(xù)深刻影響未來全球性危機的國際應對。

《二十國集團領導人利雅得峰會宣言》強調(diào)，“當前，支持多邊貿(mào)易體制的重要性一如既往，各方將繼續(xù)努力確保公平競爭，以營造良好營商環(huán)境，承諾確保全球運輸路線和供應鏈保持開放、安全和可靠，繼續(xù)探索具體方式，在不妨礙保護公眾健康努力的情況下便利人員流動?！边@份宣言發(fā)出了G20重回“危機應對”的信號，即今后一段時期的G20發(fā)展進程將以“危機應對”為主要方向。

未來三年，意大利、印尼、印度將接連擔任G20輪值主席國。在地區(qū)層面，意大利與印尼將會帶動歐盟與東盟地區(qū)更多地參與G20進程。另外，印度將于2023年舉辦G20峰會，這意味著G20輪值主席國將再次由一個金磚國家擔任，有望繼續(xù)提升金磚國家在G20中的作用。值得注意的是，美國新政府極有可能重新重視G20的作用。原美國財長、現(xiàn)哈佛大學教授薩默斯（Larry Summers）已經(jīng)建議美國新政府與意大利政府充分協(xié)調(diào)，在2021年初召開緊急G20會議，以加強G20在應對新冠肺炎疫情危機上的作用。按照此前應對全球金融危機的經(jīng)驗，G20應該明確把2021年和2022年進程規(guī)定為“危機應對”時期。

“后疫情時代”G20危機應對的展望

亞洲金融危機過后的1999年，G20應運而生;2008年國際金融危機席卷全球之際，其峰會機制順勢而創(chuàng);而在2008年國際金融危機繼續(xù)發(fā)酵和后果集中凸顯的2009—2010年，G20峰會推進了制度化建設。G20發(fā)展的歷程表明，重大危機的發(fā)生、發(fā)酵和對危機的總結(jié)反思，都可能成為推動該組織制度建設和治理能力提升的歷史契機。從歷史與現(xiàn)實相貫通的視角看，走過了20余年歷程的G20，正在迎來實現(xiàn)其制度創(chuàng)新的又一重大歷史節(jié)點。

其一，新冠肺炎疫情全球大流行帶來的危機，客觀上為G20在全球治理中發(fā)揮更大作用創(chuàng)造了“天時”條件。百年未有之大變局遭遇百年未有之大流疫，必將給世界經(jīng)濟和政治帶來深遠影響，其中長期后果尚未顯現(xiàn)。這對已經(jīng)成長為“全球經(jīng)濟治理首要平臺”并試圖在更廣泛的全球性問題治理中發(fā)揮更大作用的G20而言，既是空前嚴峻的考驗，也是重大的歷史機遇。其二，如前文所述，未來三年G20輪值主席國將分別由作為G7和歐盟成員的意大利、作為東盟重要成員的印尼和作為新興大國重要代表的金磚國家印度擔任。這將在客觀上為G20協(xié)調(diào)成員國內(nèi)部關(guān)系、推進其制度創(chuàng)新提供“地利”條件。其三，美國國內(nèi)“政治周期”的變化，或?qū)⒃杏苿覩20改革增效的“人和”條件。相對于在“美國優(yōu)先”旗號下對G20機制造成嚴重破壞的特朗普政府，作為民主黨資深政治人物的拜登上臺執(zhí)政后，對大國多邊主義的態(tài)度有望轉(zhuǎn)向積極。試圖推動美國“再次領導世界”的拜登，很可能會把G20作為實施其全球戰(zhàn)略的重要依托。這雖然也可能會給新興國家推動全球治理體系改革帶來新挑戰(zhàn)，但無疑有助于G20在未來的全球治理中扮演更加重要的角色。

新冠肺炎疫情客觀上對全球人員往來和跨境貿(mào)易帶來嚴重沖擊，助長了人們對全球化的不滿情緒，讓反全球化力量獲得了新的勢能。但支撐全球化發(fā)展的新科技革命仍在加速推進，疫情過后可預期的經(jīng)濟復蘇和反彈，也將成為推動新一輪全球化的重要契機。因而，這場疫情危機并不會從根本上扭轉(zhuǎn)全球化繼續(xù)前行的大趨勢。與此同時，由于中國較早遏制住了疫情大規(guī)模蔓延并實現(xiàn)了經(jīng)濟的恢復與發(fā)展，中國在全球化進程和未來國際格局中的重要性將進一步凸顯，國際社會“東升西降”的態(tài)勢正在加速演進。

迄今為止的全球化主要是西方推動，其本質(zhì)上是以西方為中心的霸權(quán)式、不均衡的全球化。新冠肺炎疫情的發(fā)生加速了舊版本全球化的瓦解，推動著全球貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)模式的重構(gòu)以及新版本全球化的形成。全球化正在進入一個新階段，未來的全球化與過去的全球化將有很大不同。新興大國能否在未來的全球治理中有效發(fā)揮更大作用，將在很大程度上決定全球化轉(zhuǎn)型的成敗以及更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的新型經(jīng)濟全球化能否最終形成。

全球金融危機和新冠肺炎疫情大流行都是全球化進程中的全球性問題。應對全球性問題和全球性危機，需要更高水平的全球協(xié)同、全球合作和全球治理。當前，所有的G7國家和中國之外的金磚國家仍深受疫情困擾，這意味著在G20內(nèi)部的兩大基本力量中，中國更有條件在有效應對本國疫情的同時推進國際合作，在穩(wěn)定全球經(jīng)濟、推動構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體等諸多全球治理領域扮演更重要角色。這將使中國在推動G20進程中的作用進一步凸顯。

作為世界上最大的新興發(fā)展中國家，中國的積極參與是提升G20有效性的關(guān)鍵因素。新冠肺炎疫情客觀上為G20加強宏觀政策協(xié)調(diào)提供了新的議題空間和迫切需要，也為該組織基于全球金融領域并面向更廣泛全球治理領域發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。為應對新冠肺炎疫情召開的G20特別峰會已經(jīng)創(chuàng)造了全球公共危機應對的新模式。當前，G20不僅可以在全球公共衛(wèi)生治理上積累經(jīng)驗、構(gòu)建機制，而且可以在化危為機中著力構(gòu)建全球重大危機監(jiān)測、應對的系列長效機制。

在G20推動的大國協(xié)調(diào)進程中，中美關(guān)系仍然是最具根本性的影響因素。過去幾年特別是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，美國加劇對中國的全面打壓，對多邊主義框架下的大國協(xié)調(diào)造成嚴重沖擊。在美國國內(nèi)政治周期變遷的背景下，中美兩國能否構(gòu)建不沖突不對抗、相互尊重、合作共贏的新型大國關(guān)系，對于G20多邊合作進程具有決定性影響。對中國而言，在推動中美關(guān)系改善的同時，需要進一步推動金磚國家的內(nèi)部合作，著力破解一些障礙性因素。

面對新冠肺炎疫情以及包括氣候變化在內(nèi)的其他全球性危機，堅持發(fā)揮G20在多邊合作中的作用意義重大。在“后疫情時代”，包括中國在內(nèi)的有關(guān)各方推動G20改革和制度創(chuàng)新，應牢記G20“危機應對”的最初使命，并將“危機應對”作為“長效治理”目標的核心內(nèi)容，積極抓住危機中孕育的歷史機遇，推動國際社會共同克服危機，推進世界實現(xiàn)可持續(xù)的和平與發(fā)展。

（責任編輯：蘇童）