特朗普政府經(jīng)濟政策回顧及其制度影響

宋國友　張渝國

【內(nèi)容提要】特朗普政府經(jīng)濟政策對美國經(jīng)濟及世界經(jīng)濟產(chǎn)生了重大影響。特朗普政府國內(nèi)經(jīng)濟政策重點包括大規(guī)模減稅、去監(jiān)管、推動制造業(yè)回流、發(fā)展傳統(tǒng)能源和影響貨幣發(fā)行。國際經(jīng)濟政策重點則體現(xiàn)為實施貿(mào)易保護主義、推行弱勢美元、施壓國際多邊經(jīng)濟組織以及濫用經(jīng)濟制裁措施等。特朗普所制定的國內(nèi)外經(jīng)濟政策，嚴(yán)重破壞了自由市場的分工和資源配置原則，導(dǎo)致國家間經(jīng)濟競爭陷入安全化陷阱，動搖了冷戰(zhàn)后形成的全球經(jīng)濟多邊治理機制。雖然特朗普競選連任失敗，但其部分經(jīng)濟政策將作為政策遺產(chǎn)有所存留，并對美國新政府經(jīng)濟政策制定構(gòu)成制約。

【關(guān)鍵詞】特朗普政府;美國經(jīng)濟政策;制度影響

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsi.2020.12.006

2020年11月23日，美國總務(wù)管理局通知拜登團隊正式開始政府過渡進程，特朗普隨后在推特指示其團隊配合權(quán)力交接，變相承認(rèn)競選連任失敗?？v觀特朗普4年任期，由于其任內(nèi)對經(jīng)濟政策調(diào)整力度大、顛覆性強，其經(jīng)濟政策對美國經(jīng)濟體系造成的影響不容小覷。即使民主黨新政府上臺后，短期內(nèi)也難以完全顛覆特朗普的經(jīng)濟政策，將不得不在其所設(shè)定的部分經(jīng)濟軌道上局部修復(fù)或者調(diào)整。

特朗普政府的國內(nèi)經(jīng)濟政策

特朗普政府的國內(nèi)經(jīng)濟政策以“去監(jiān)管”為抓手，以大規(guī)模減稅為重點，以推動實體經(jīng)濟復(fù)蘇為核心，采取有利于制造業(yè)回流的政策設(shè)計，意在提升美國的經(jīng)濟增長活力和競爭能力，刺激經(jīng)濟發(fā)展。

第一，“去監(jiān)管”政策。特朗普是商人出身，對政府監(jiān)管深惡痛絕。就美國政府監(jiān)管政策的絕對數(shù)量而言，從小布什時期到奧巴馬時期，美國聯(lián)邦政府年均大約增加53個具有重要經(jīng)濟意義的規(guī)章。特朗普入主白宮后，大力推行“去監(jiān)管”政策。2017年1月，特朗普頒布第13711號行政令，要求聯(lián)邦行政部門“每實施一項新的規(guī)章，至少消除兩個先前的規(guī)章”。據(jù)統(tǒng)計，在2017財年，美聯(lián)邦政府部門實施了3項規(guī)章，消除了13項先前的規(guī)章;在2018財年，美聯(lián)邦政府頒布了14項規(guī)章，取消了57項先前的規(guī)章;在2019財年，美聯(lián)邦政府通過了35項規(guī)章，取消了61項先前的規(guī)章。特朗普政府的“去監(jiān)管”政策在醫(yī)療保健、企業(yè)雇傭、居民消費、金融監(jiān)管和營商環(huán)境等各個領(lǐng)域均有體現(xiàn)。特朗普政府評估認(rèn)為，這些“去監(jiān)管”政策每年將為美國創(chuàng)造約3100億美元的收益。

第二，推動大規(guī)模減稅。特朗普認(rèn)為，原先的稅法復(fù)雜、煩瑣且稅負(fù)繁重，難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。國會預(yù)算辦公室（OMB）的一項分析表明，在原有的稅收安排下，70%以上的公司稅負(fù)實際上落到了美國工人的身上。橫向來看，在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的38個成員國中，美國的法定企業(yè)所得稅稅率最高，這在很大程度上制約了美國經(jīng)濟競爭力。因此，特朗普希望通過減稅增加美國經(jīng)濟活力。2017年年底，特朗普大力主張的《2017年減稅與就業(yè)法》獲得通過，該法案的主要內(nèi)容包括以下幾個方面：一是降低公司稅率，提升美國企業(yè)競爭力。法案規(guī)定美國公司所得稅稅率從原先最高約35%降至21%，該稅率低于經(jīng)合組織國家的平均稅率（25%）。二是允許抵扣投資成本，促進社會投資。法案允許企業(yè)100%扣除未來五年的短期投資費用，且不限定投資領(lǐng)域。三是按照屬地原則對美國企業(yè)的海外利潤以10%的優(yōu)惠稅率實行一次性征收，并將企業(yè)獲利回流美國的現(xiàn)金等價物的稅率設(shè)定為12%，同時將非流動性投資的稅率設(shè)置為5%。

第三，推動制造業(yè)回流。特朗普政府高度重視制造業(yè)在美國經(jīng)濟體系中的地位，采取各種措施幫助制造業(yè)回流并選定部分制造業(yè)作為重點政策方向。同時，特朗普政府還瞄準(zhǔn)先進制造業(yè)和新興制造業(yè)，推出政策倡議，以實現(xiàn)更為精準(zhǔn)的政策扶持，幫助美國在特定制造業(yè)領(lǐng)域取得全球發(fā)展優(yōu)勢。例如，針對人工智能（AI）領(lǐng)域，特朗普政府專門頒布《人工智能倡議》的行政命令，對美國人工智能發(fā)展進行規(guī)劃。《倡議》包括支持基礎(chǔ)研究，幫助研究人員獲得對聯(lián)邦數(shù)據(jù)的訪問權(quán)限和計算資源等;鼓勵A(yù)I的創(chuàng)新應(yīng)用，改善成果;指導(dǎo)聯(lián)邦機構(gòu)加強AI技能培訓(xùn)，推動科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）教育，使美國人為未來的工作變化做好準(zhǔn)備;指導(dǎo)監(jiān)管機構(gòu)為技術(shù)和工業(yè)部門的AI開發(fā)和使用制定準(zhǔn)則;呼吁國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）制定適用于AI系統(tǒng)的技術(shù)與安全標(biāo)準(zhǔn);通過創(chuàng)建能夠支持美國AI研究并確保關(guān)鍵AI技術(shù)發(fā)展的國際環(huán)境，維護美國在AI領(lǐng)域的優(yōu)勢。本質(zhì)上，這類倡議類似于諸多國家實施的產(chǎn)業(yè)政策，通過規(guī)劃先導(dǎo)、政策前置和資源投入，推動特朗普政府所認(rèn)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第四，以發(fā)展傳統(tǒng)能源為重點的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。特朗普政府認(rèn)為，美國傳統(tǒng)石化能源儲量豐富，并擁有先進技術(shù)和價格優(yōu)勢，而低價格的能源有助于降低企業(yè)運營成本。2017年6月，特朗普正式宣布退出有190多個國家參與的氣候變化《巴黎協(xié)定》。特朗普認(rèn)為，該協(xié)定影響了美國具有優(yōu)勢的煤炭、石油等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，減少了就業(yè)機會，將導(dǎo)致美國損失3萬億美元的國內(nèi)生產(chǎn)總值，增加美國的成本支出。退出之后，美國可以不用承擔(dān)相應(yīng)的減排義務(wù)，企業(yè)的負(fù)擔(dān)將會減輕，這有利于促進傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。特朗普政府的國內(nèi)政策也是基于這一邏輯。2017年10月，特朗普政府改變奧巴馬政府限制傳統(tǒng)能源、大力發(fā)展新能源行業(yè)的政策取向，特意廢除了奧巴馬政府的《清潔能源計劃》（Clean Power Plan），允許新墨西哥灣等部分限采區(qū)域進行能源開發(fā)，為石油和煤炭等傳統(tǒng)能源生產(chǎn)開綠燈。受益于能源政策調(diào)整，美國傳統(tǒng)石化能源產(chǎn)能大幅增長，有力地降低了美國國內(nèi)能源價格，進而降低美國制造業(yè)的生產(chǎn)成本。

第五，特朗普直接挑戰(zhàn)美聯(lián)儲的獨立貨幣制定權(quán)力，施壓美聯(lián)儲降低基準(zhǔn)利率。特朗普認(rèn)為，低利率政策有助于企業(yè)降低投資成本，增加投資信心，提升經(jīng)濟活力。特朗普影響貨幣政策的具體路徑包括兩個方面：一是通過對美聯(lián)儲貨幣政策的預(yù)期影響間接影響貨幣政策。特朗普多次通過推特公開喊話要求美聯(lián)儲降低利率便產(chǎn)生了較為明顯的影響。美國國家經(jīng)濟研究局（NBER）的一篇論文指出，即使特朗普的推特沒有直接影響美聯(lián)儲的決定，他的政治壓力仍然可以通過改變市場對美聯(lián)儲的預(yù)期來間接影響貨幣政策。而美國學(xué)者的定量分析表明，特朗普涉及貨幣政策的推文把美國聯(lián)邦基金利率總體拉低了10個基點?？紤]到美聯(lián)儲通常一次性降息25個基點，這種影響其實相當(dāng)大。二是通過其他宏觀經(jīng)濟政策影響貨幣政策。高盛公司的一份研究表明，特朗普關(guān)于貿(mào)易政策的推文，對美聯(lián)儲政策的市場預(yù)期產(chǎn)生了更大的影響。據(jù)估計，特朗普威脅將中美貿(mào)易戰(zhàn)不斷升級的推文，累計使聯(lián)邦基金期貨的隱含收益率降低了約60個基點。

特朗普政府的國際經(jīng)濟政策

特朗普政府的國際經(jīng)濟政策也服務(wù)于其“美國優(yōu)先”的執(zhí)政理念。特朗普政府采取保護主義和單邊主義政策，減少國際公共產(chǎn)品供給，推卸全球治理責(zé)任，打擊戰(zhàn)略競爭對手，片面維護本國經(jīng)濟安全，給美國與世界經(jīng)濟關(guān)系帶來巨大擾動。

第一，貿(mào)易保護主義政策。特朗普政府的貿(mào)易政策具有鮮明的保護主義傾向。一方面，特朗普政府不承認(rèn)前任歷屆政府簽訂的自貿(mào)協(xié)定，通過單邊退群的方式，以退為進，大力推進雙邊和多邊自貿(mào)協(xié)定的再談判，希望借助自貿(mào)協(xié)定的再談判來維護美國經(jīng)濟利益。其中最為典型的是，特朗普政府推翻克林頓時期就已簽署且運行良好的“北美自由貿(mào)易協(xié)定”，執(zhí)意推動“美墨加自貿(mào)協(xié)定”（USMCA），把有利于美國汽車業(yè)和其他制造業(yè)的條款加入其中，擴大美國產(chǎn)品對這些國家的出口。另一方面，特朗普政府通過單方面加征關(guān)稅或威脅加征關(guān)稅等方式，迫使其他經(jīng)濟體進行相應(yīng)政策調(diào)整，以實現(xiàn)降低其他國家輸美產(chǎn)品價格優(yōu)勢、限制其他國家產(chǎn)品進入美國市場、擴大美國商品對外出口市場等目的。在這方面最為突出的例子是，特朗普政府對中國發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)，對超過3500億美元的中國輸美產(chǎn)品加征25%的額外關(guān)稅。

第二，“弱勢美元”政策。特朗普認(rèn)為，“弱勢美元”更有利于美國制造業(yè)產(chǎn)品的出口，減少對外貿(mào)易逆差。特朗普公開宣稱，他不希望看到強勢的美元。2017年1月，特朗普就任美國總統(tǒng)時，美元指數(shù)高達(dá)103，在其就任總統(tǒng)一年之后，美元指數(shù)跌至88左右，下降幅度超過10%，是2003年以來跌幅最大的一年。美元匯率政策不僅體現(xiàn)在綜合性的美元指數(shù)上，更體現(xiàn)在國別性的匯率差異上。特朗普利用國內(nèi)法不斷敲打其他經(jīng)濟體，希望其他經(jīng)濟體貨幣升值。例如，在中美貿(mào)易戰(zhàn)升級的背景下，美財政部根據(jù)特朗普的要求，一度以新聞稿的方式宣布中國為“匯率操縱國”，而此前美國財政部每半年公布的匯率報告一再聲稱，中國不符合美國法律所規(guī)定的確定貨幣操縱國的條件。

第三，修改多邊規(guī)則，試圖推動世界經(jīng)濟機制按照美國意愿運轉(zhuǎn)。特朗普政府認(rèn)為，現(xiàn)有多邊貿(mào)易體系下的全球分工變化導(dǎo)致美國經(jīng)濟失去競爭力，造成美國在現(xiàn)有體系中所獲得的相對收益越來越小，而后融入這個體系的國家（如中國）的相對收益反而很大。特朗普政府因此試圖通過改變規(guī)則來塑造有利于本國制造業(yè)發(fā)展的國際規(guī)則環(huán)境。在各種國際規(guī)則中，特朗普尤其對世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則不滿，指責(zé)WTO“對美國不公平”“讓美國吃了大虧”。在2019年3月1日發(fā)布的《2019貿(mào)易政策議程及2018年度報告》中，美國貿(mào)易代表辦公室主張對WTO改革的建議如下：一是WTO必須解決非市場經(jīng)濟的挑戰(zhàn)。二是WTO爭端解決必須充分尊重成員的主權(quán)政策選擇。美國認(rèn)為，WTO的爭端解決機制尤其是上訴機構(gòu)層面的爭端解決機制，已經(jīng)偏離了最初的諒解，大大削弱了現(xiàn)行制度的可持續(xù)性，因此一直敦促爭端解決機制遵從這些原始諒解。三是WTO成員必須遵從通知義務(wù)。四是必須改革WTO對發(fā)展中國家的待遇，以反映當(dāng)前的全球貿(mào)易現(xiàn)狀。這四條建議針對新興制造業(yè)大國的意圖非常明顯。

第四，以打擊對手為目標(biāo)的各種經(jīng)濟制裁政策。特朗普政府對外經(jīng)濟政策的一個顯著特征是大量使用經(jīng)濟制裁措施。與奧巴馬政府相比，特朗普政府的對外經(jīng)濟制裁措施有三大特點：一是針對國家極為廣泛。幾乎所有被特朗普政府認(rèn)為是對手或敵人的國家都被美國實施了經(jīng)濟制裁，其次數(shù)之多創(chuàng)下了美國總統(tǒng)單個任期內(nèi)實施制裁的歷史記錄。二是大量使用二級制裁（Secondary Sanctions）。一級制裁旨在限制美國的企業(yè)或個人與被制裁對象開展經(jīng)濟貿(mào)易往來，而二級制裁將適用范圍擴大，限制美國之外的第三方公司或個人與被制裁對象進行金融和貿(mào)易往來，并對違反規(guī)定的第三國公司或個人實施制裁。三是多種政策并用。特朗普政府不僅通過傳統(tǒng)的財政部海外資產(chǎn)控制辦公室，而且越來越多地通過商務(wù)部工業(yè)和安全局進行對外制裁。特朗普政府還將出口管制納入對外制裁政策，特別是針對中國，將上百個中國實體企業(yè)和個人列入出口管制清單，限制他們的正常市場行為。

特朗普政府經(jīng)濟政策的制度性影響

特朗普政府的內(nèi)外經(jīng)濟政策，不僅深刻地塑造了美國國內(nèi)經(jīng)濟運行的軌道，給美國經(jīng)濟制度注入了消極的“特朗普主義”，還影響了國際經(jīng)濟運轉(zhuǎn)，給全球經(jīng)濟治理造成負(fù)面的制度沖擊。

一是嚴(yán)重破壞了美國內(nèi)外自由市場的分工和資源配置原則，使得市場作用遭受制度性損害。在如何看待市場方面，特朗普政府經(jīng)濟政策有鮮明的兩面性。一方面，特朗普政府看起來確實把“去監(jiān)管”作為其經(jīng)濟政策的重要理念，并且取得了一定成效。這似乎是自由市場理念的體現(xiàn)，但嚴(yán)格來說，這種“去監(jiān)管”更多是特朗普從商人反對監(jiān)管的本能出發(fā)，并不能真正表明其對市場的尊重。另一方面，比所謂“去監(jiān)管”本能更為嚴(yán)重的，是其政府對市場進行系統(tǒng)性的干預(yù)。以特朗普極為看重的制造業(yè)回流為例，特朗普政府無視全球市場分工和要素稟賦差異，強行推動制造業(yè)回流，并不惜發(fā)動對華貿(mào)易戰(zhàn)，讓跨國公司無所適從，擾動了資本、資源等要素的正常流動，增加了企業(yè)運營成本。而特朗普重視制造業(yè)回流，又有著反市場的深層政治考慮。因為其支持者廣泛分布于鐵銹地帶，為獲得競選連任，特朗普需要從政治邏輯而非經(jīng)濟邏輯考慮經(jīng)濟政策的影響。再比如，在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)上，特朗普政府用差別性政策的“有形之手”扶植或者打壓不同行業(yè)，而非用市場這一“無形之手”壯大或者淘汰不同行業(yè)。其中最為典型的是能源行業(yè)。特朗普政府重視、支持煤炭、石油等傳統(tǒng)能源行業(yè)，為這一行業(yè)發(fā)展提供政府預(yù)算，減少政策管制;但對于新能源行業(yè)，特朗普政府卻明顯壓制，不但推翻奧巴馬時期的新能源政策，還削減相關(guān)預(yù)算。特朗普政府廣泛介入市場運行，給市場預(yù)期帶來高度的不確定性，擾亂了本應(yīng)由市場發(fā)出的價格信號，損害了市場運行的重要基礎(chǔ)，不利于美國產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

二是過分強調(diào)本國經(jīng)濟安全，導(dǎo)致國家間經(jīng)濟競爭陷入安全化陷阱，甚至導(dǎo)致主要經(jīng)濟體面臨經(jīng)濟安全的制度性困境。雖然冷戰(zhàn)后美國歷任總統(tǒng)或多或少都強調(diào)美國經(jīng)濟安全，但是特朗普政府在維護所謂美國“經(jīng)濟安全”方面可謂登峰造極，是否有助于美國的“經(jīng)濟安全”成為特朗普政府制定經(jīng)濟政策的重要評價標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟安全理由之下，美國對其他國家加征懲罰性關(guān)稅，限制競爭國家對美直接投資，打壓其他國家的科技創(chuàng)新，濫用長臂管轄制裁其他國家和企業(yè)。然而，這些追求經(jīng)濟安全的政策并未實現(xiàn)維護和鞏固美國的經(jīng)濟競爭力，反而弱化了美國的全球經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)力，事實上損害了美國的經(jīng)濟安全。美國從經(jīng)濟開放到經(jīng)濟安全的政策轉(zhuǎn)向，引發(fā)了其他國家的廣泛擔(dān)憂，也產(chǎn)生了嚴(yán)重的連鎖反應(yīng)。美國為了確保自身經(jīng)濟安全的各種措施，帶來巨大的負(fù)外部性，客觀上損害了其他國家的經(jīng)濟安全。為抵御美國維護本國經(jīng)濟安全所施加的傷害，其他國家也制定旨在有效抵御美國經(jīng)濟政策沖擊的經(jīng)濟政策。在各國保護性經(jīng)濟政策普遍升級的背景下，除了耗費更多的經(jīng)濟成本之外，美國并不能單獨提升其經(jīng)濟安全。美國過分強調(diào)經(jīng)濟安全，既給其他國家?guī)響?zhàn)略壓力，也形成不良示范效應(yīng)，惡化了國家間良好的經(jīng)濟關(guān)系，破壞了在市場條件下本應(yīng)具備的經(jīng)濟信任及合作關(guān)系，“泛安全化”不得不成為各大國制定經(jīng)濟政策的考慮因素。

三是阻礙了全球化進程，動搖了冷戰(zhàn)后形成的全球經(jīng)濟多邊治理機制，全球經(jīng)濟機制正常運作面臨巨大的制度性困難。毫無疑問，特朗普政府經(jīng)濟政策與全球化背道而馳，成為全球化進程中的一股逆流，國際貿(mào)易和投資活動都因此大為受限，阻礙了全球化的深入發(fā)展。不僅如此，特朗普政府經(jīng)濟政策所展現(xiàn)出來的濃厚“反建制”特征也嚴(yán)重摧毀了國際經(jīng)濟機制，削弱了各國際經(jīng)濟組織的制度能力。特朗普公開抨擊各主要國際經(jīng)濟組織，威脅減少給各主要國際經(jīng)濟機制的投入。由于受到特朗普政府的刻意干擾，各國際經(jīng)濟組織的治理作用急劇下降。最為惡劣的是，特朗普政府還阻撓WTO上訴機構(gòu)法官任命，使得WTO最重要的貿(mào)易仲裁功能陷于癱瘓，導(dǎo)致WTO無法行使其關(guān)鍵權(quán)力。面對疫情帶來的全球經(jīng)濟衰退，各國本應(yīng)利用二十國集團這一多邊治理平臺，加強宏觀經(jīng)濟政策協(xié)同，但由于美國政府對全球多邊經(jīng)濟治理缺乏興趣，二十國集團遭遇機制失能，無法如之前那樣在全球經(jīng)濟治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用。

結(jié)語

特朗普4年任期即將結(jié)束，此時可以對特朗普政府經(jīng)濟政策進行大致評估?，F(xiàn)在看來，由于時間有限，特朗普政府經(jīng)濟政策除了給美國、他國以及世界經(jīng)濟帶來混亂之外，尚不能根本塑造美國經(jīng)濟走向，也未能真正達(dá)到其所希望的效果。美國新政府上臺后，將會對特朗普政府的經(jīng)濟政策進行大幅調(diào)整。例如，國內(nèi)經(jīng)濟政策將更為突出政府作用，稅收政策也會從減稅轉(zhuǎn)向增稅，產(chǎn)業(yè)政策則會從扶持傳統(tǒng)能源轉(zhuǎn)向促進新能源發(fā)展。國際經(jīng)濟政策將從單邊主義回到多邊主義，從過度追求利益回到重視追求領(lǐng)導(dǎo)地位。但需要承認(rèn)的是，特朗普政府的經(jīng)濟政策不僅迎合了美國保護主義的基本訴求，也通過數(shù)年的政策推行強化了這一政策所代表的政治力量。美國新政府執(zhí)政之后，面對美國國內(nèi)日益加劇的政治極化和政黨對抗，難以在短期內(nèi)就經(jīng)濟政策進行根本調(diào)整。在這個意義上講，特朗普政府部分經(jīng)濟政策遺產(chǎn)還將有所存留，繼續(xù)發(fā)揮制度性影響進而對美國新政府經(jīng)濟政策制定構(gòu)成制約。

（責(zé)任編輯：甘沖）