二十國集團的功能拓展、議題設(shè)置與中國角色

劉宏松

【內(nèi)容提要】自2008年全球金融危機以來，二十國集團（G20）正從臨時性危機解決機制向長效治理機制轉(zhuǎn)型，其功能也向長效治理機制拓展。功能領(lǐng)域和議題范圍的擴大使G20在全球治理體系中的中心地位得到強化，但其面臨的合法性挑戰(zhàn)也日漸突出，為此G20加強了與非成員國、國際組織和各種社會團體的接觸和互動。盡管G20峰會輪值主席國享有議題設(shè)置的優(yōu)先權(quán)，但主席國需兼顧其他成員的議題偏好以及“三駕馬車”機制，這使其他成員偏好的議題也能被納入G20議程。作為G20機制的重要成員，中國在議題設(shè)置、機制建設(shè)和全球治理體系改革等方面扮演了引領(lǐng)者角色，積極推動各國達成政策共識并落實各項峰會成果。

【關(guān)鍵詞】G20;功能拓展;議題設(shè)置;中國角色;全球治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsi.2020.12.001

2008年全球金融危機爆發(fā)后，G20從財長和央行行長會議機制升級為峰會機制，并迅速取代七國集團（G7）成為“國際經(jīng)濟合作的首要論壇”，為應(yīng)對全球金融危機作出了突出貢獻。作為一種旨在促進具有系統(tǒng)重要性經(jīng)濟體之間政策協(xié)商的協(xié)調(diào)機制，G20在后金融危機時代實現(xiàn)了功能拓展，議題范圍逐步擴大。為應(yīng)對隨功能拓展而來的合法性挑戰(zhàn)，G20加強了與非成員國、國際組織和各種社會團體的接觸和互動。G20峰會輪值主席國享有議題設(shè)置的優(yōu)先權(quán)，但除了推進本國關(guān)注的優(yōu)先事項外，峰會輪值主席國還會根據(jù)各國面臨的全球性挑戰(zhàn)設(shè)置峰會議題。在G20進程中，中國在議題設(shè)置、機制建設(shè)和全球治理體系改革等方面發(fā)揮了引領(lǐng)性作用。

G20的功能拓展

G20是具有系統(tǒng)重要性的發(fā)達國家和發(fā)展中國家共同參與的多邊對話機制，具有高度權(quán)威性和較強代表性，并且成員較少、容易達成危機決策共識。因此，G20成為各國在危機時期組織集體行動的核心機制。2008年全球金融危機爆發(fā)后，G20機制的上述特征使成員國在宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)、國際金融市場監(jiān)管、國際金融機構(gòu)改革等議題上達成了諸多共識，為應(yīng)對金融危機的集體行動注入了政治動力。這些政策共識的落實在很大程度上得益于G20與相關(guān)領(lǐng)域國際組織的合作。相關(guān)領(lǐng)域國際組織制定的具體執(zhí)行方案具有約束力，為落實應(yīng)對金融危機的峰會成果提供了機制保障。例如，G20成員達成政策共識后，國際貨幣基金組織負責(zé)開展宏觀經(jīng)濟政策相互評估，并落實份額和治理改革一攬子方案;金融穩(wěn)定理事會負責(zé)推進G20決定的金融監(jiān)管領(lǐng)域各項重要舉措;世界貿(mào)易組織負責(zé)監(jiān)督落實G20成員反對貿(mào)易保護主義的政策行動。

金融危機緩解后，G20從臨時性危機解決機制向長效治理機制轉(zhuǎn)型，其功能也向長效治理機制拓展，但G20發(fā)揮作用的路徑?jīng)]有改變，仍借助特定議題領(lǐng)域的國際組織將政策共識轉(zhuǎn)化為治理行動。在國際發(fā)展、跨國反避稅合作、糧食安全、能源安全等議題上，G20與世界銀行、國際勞工組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、國際能源機構(gòu)、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際組織開展合作，推進相關(guān)議題領(lǐng)域的全球治理。為加強與其他國際組織的協(xié)調(diào)，G20要求相關(guān)國際組織提供分析意見，支持其政策共識的落實。G20與這些國際組織形成了互有需要的“引領(lǐng)—服從”關(guān)系（Leader-Follower），以及相輔相成的“共生”關(guān)系。這一關(guān)系既表現(xiàn)在前者引領(lǐng)和決策、后者跟進和落實，彰顯G20在全球經(jīng)濟治理中的領(lǐng)導(dǎo)力;也表現(xiàn)在后者依托前者，加強全球經(jīng)濟治理機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合，同時通過G20平臺擴大自身合法性和影響力。在應(yīng)對新冠肺炎疫情過程中，G20也采取了這一合作治理模式。G20領(lǐng)導(dǎo)人認識到與世界衛(wèi)生組織、世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織在疫情防控、全球價值鏈風(fēng)險管理、抗疫援助等方面開展密切合作的迫切需求。2020年3月，G20領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對新冠肺炎特別峰會聲明指出，“二十國集團致力于同世界衛(wèi)生組織、國際貨幣基金組織、世界銀行集團、聯(lián)合國以及其他國際組織一道，在各自職責(zé)范圍內(nèi)采取一切必要行動以戰(zhàn)勝疫情。”

隨著功能的拓展，G20不再專注于經(jīng)濟和金融議題，其議程已經(jīng)超出金融穩(wěn)定、經(jīng)濟增長等核心經(jīng)濟問題，逐步擴展至氣候變化、可持續(xù)發(fā)展、婦女權(quán)利、數(shù)字化以及未來的工作形式等議題。隨著議題范圍的擴大，G20建立了一系列工作組、研究小組、特別工作組，這進一步促進了議題范圍的擴大和議程的細化。功能拓展和議題范圍的擴大使得G20在全球治理體系中的中心地位得到強化。與之相應(yīng)，G20決策在諸多議題領(lǐng)域?qū)Ψ浅蓡T國以及全球公眾產(chǎn)生了實際影響。但作為受影響方的非成員國和代表不同群體利益的社會團體并未參與G20的決策過程，使G20機制的合法性受到質(zhì)疑。一些批評者認為，G20作為經(jīng)濟強國自選的俱樂部，排除了大部分國家，缺乏非G20成員和公民社會的廣泛支持，因而不能充當(dāng)“國際經(jīng)濟合作的首要論壇”;“G20以效率和有效性的名義犧牲了成員資格的包容性”。還有一些批評者指出，既然G20議程已擴展至包括氣候變化、恐怖主義、糧食安全和全球衛(wèi)生在內(nèi)的非經(jīng)濟議題，這就要求它在對全球公眾所產(chǎn)生的影響和后果方面加強問責(zé)制、提高透明度。G20與公眾之間接觸和互動不足已引發(fā)抗議活動，如2017年7月針對G20漢堡峰會的抗議活動。

為應(yīng)對合法性挑戰(zhàn)，G20針對非成員國、全球性國際組織、區(qū)域性國際組織以及國內(nèi)利益相關(guān)者采取了多層次拓展策略（Outreach Strategy）。G20吸納了其他國際行為體來提高自身的合法性，不再像金融危機初期那樣強調(diào)集團的排他性。G20成員也意識到G20的合法性與成員資格的包容性密不可分，因此G20輪值主席國邀請非G20成員參會已成為一種傳統(tǒng)。西班牙是經(jīng)常受邀出席G20峰會的非成員國家，區(qū)域代表國家也經(jīng)常受邀出席。從區(qū)域上看，非洲是最缺乏代表性的區(qū)域，只有南非是G20成員。不僅非洲最大的經(jīng)濟體尼日利亞沒有席位，就連非洲聯(lián)盟這一區(qū)域性國際組織也只是一個“?？汀?。邀請非G20成員參會為成員國和這些國家進行討論和協(xié)商提供了渠道。雖然峰會的受邀方由輪值主席國決定，但也有一些慣例，即邀請區(qū)域性國際組織的主席國與會，如東盟的輪值主席國、非洲聯(lián)盟和非洲發(fā)展新伙伴計劃的輪值主席國。其他受邀方則由輪值主席國自行決定。例如，在2017年漢堡峰會上，德國邀請了挪威、荷蘭和新加坡;在2018年布宜諾斯艾利斯峰會上，阿根廷邀請了智利、荷蘭和2018年加勒比共同體輪值主席國牙買加。

此外，G20還不斷深化與跨國行為體的接觸，并與各類跨國行為體協(xié)商。G20的利益相關(guān)者不斷增加，已涵蓋代表不同社會群體利益的工商業(yè)、公民社會組織、工會和智庫等“參與團體”（Engagement Group）。G20與這些“參與團體”開展了一系列外圍對話活動，其合法性通過這一更具包容性的實踐模式得到提高。通過外圍對話活動，B20（工商業(yè)）、C20（公民社會）、L20（勞工）、W20（婦女）、Y20（青年）、T20（智庫）和S20（科學(xué)）等團體積極游說G20成員、討論G20決策并提供分析意見。由此，這些“參與團體”的部分訴求進入了G20議程，其中C20對2010年“首爾發(fā)展共識”產(chǎn)生了重要影響。在2015年的G20安塔利亞峰會上，各“參與團體”也在應(yīng)對國際難民危機問題上發(fā)揮了作用。同時，G20領(lǐng)導(dǎo)人對B20和C20在G20反腐問題上的貢獻、B20和L20關(guān)于對就業(yè)、“體面工作”和經(jīng)濟增長的分析、B20和W20與G20在提升女性就業(yè)率這一議題上的合作表達了支持和肯定。

G20的議題設(shè)置

G20議題主要由峰會輪值主席國設(shè)置。例如，2016年G20杭州峰會上，中國設(shè)計了體現(xiàn)發(fā)展中大國獨特貢獻的主題和具體議題，從“增長”和“發(fā)展”兩個方面塑造全球經(jīng)濟治理議程。2019年G20大阪峰會主要關(guān)注時任輪值主席國日本的優(yōu)先事項，即建設(shè)高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施、增強財政可持續(xù)性、強化人力資本投資以實現(xiàn)以人為本的發(fā)展、應(yīng)對人口老齡化等。然而，G20峰會輪值主席國不能只推進本國的議程，還要兼顧他國的優(yōu)先事項和關(guān)切。由于防范貿(mào)易保護主義、應(yīng)對氣候變化、促進經(jīng)濟增長等議題是各國的關(guān)切，因此即使這些議題不屬于峰會輪值主席國的優(yōu)先事項，也會被納入G20議程。在以視頻形式召開的2020年G20利雅得峰會上，輪值主席國沙特阿拉伯就綜合考慮了新冠肺炎疫情下各國的關(guān)切，將峰會重點確定為保護生命、恢復(fù)經(jīng)濟增長、應(yīng)對新冠肺炎疫情帶來的挑戰(zhàn)、為更好的未來奠定基礎(chǔ)等。圍繞這一重點目標，沙特設(shè)置了三個主題：賦權(quán)公民，為所有人特別是婦女和青年提供良好生活工作環(huán)境;保護地球，在糧食和水安全、氣候、能源、環(huán)保方面加強國際合作;開拓新視野，共享創(chuàng)新和技術(shù)進步。

從G20峰會的籌備過程看，G20議題的設(shè)置權(quán)也并非由峰會輪值主席國獨享。在G20峰會籌備過程中，上屆輪值主席國、本屆輪值主席國和下屆輪值主席國共同參與的“三駕馬車”機制使G20議題具有較強的連續(xù)性。上屆輪值主席國和下屆輪值主席國可以通過“三駕馬車”機制傳遞本國的議題偏好，從而在未主辦峰會期間引導(dǎo)G20峰會的議題設(shè)置。這一機制使上屆輪值主席國設(shè)置的議題得以產(chǎn)生后續(xù)效應(yīng)。2017年G20漢堡峰會輪值主席國德國將“打造應(yīng)變力、提升可持續(xù)性和承擔(dān)責(zé)任”確定為漢堡峰會的三大優(yōu)先議題。這三大優(yōu)先議題涵蓋了增強世界經(jīng)濟活力、強化國際金融架構(gòu)、深化貿(mào)易和投資領(lǐng)域的合作、應(yīng)對氣候變化和推進可持續(xù)能源供應(yīng)、推動落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程、打擊恐怖主義融資和洗錢、反腐敗等合作事項。這與中國在2016年G20杭州峰會上提出的“構(gòu)建創(chuàng)新、活力、聯(lián)動、包容的世界經(jīng)濟”主題契合度較高。各國在G20杭州峰會上重點討論的“增長”和“發(fā)展”兩大關(guān)鍵議題均被列入G20漢堡峰會議程。這表明中國在G20杭州峰會上設(shè)置的議題產(chǎn)生了良好的后續(xù)效應(yīng)。

綜上，盡管G20峰會輪值主席國在設(shè)計議題方案上享有優(yōu)先權(quán)，但其需兼顧其他成員的議題偏好以及“三駕馬車”機制，這使其他成員偏好的議題也可納入G20議程。由此，新興大國和發(fā)展中國家偏好的國際金融機構(gòu)改革、國際貨幣體系改革、消除貧困與發(fā)展援助、多邊貿(mào)易體制建設(shè)等議題在G20發(fā)達國家成員主辦的峰會上也進入了會議議程。G20議題設(shè)置的這一特點是G20議題范圍不斷擴展的重要原因。由于各國偏好不同的議題，G20很難縮小議題范圍，否則會忽視部分成員的需求，其合法性也會因此而降低。

G20機制中的中國角色

中國在G20機制中扮演了議題設(shè)置、機制建設(shè)和全球治理體系改革的引領(lǐng)者角色，積極推動各國達成政策共識并落實各項峰會成果。中國在議題設(shè)置方面的積極作為在主辦G20杭州峰會之前就已顯現(xiàn)。中國借助全球金融危機爆發(fā)后英、美兩國對金融監(jiān)管的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變的契機，在國際金融監(jiān)管改革議題上成功塑造了G20議程，將加強國際金融監(jiān)管的政策倡議引入了G20政策共識。在國際金融機構(gòu)改革議題上，中國借助美國等西方發(fā)達國家對增加國際貨幣基金組織金融資源有緊迫需要的契機，將國際貨幣基金組織份額改革以及提升發(fā)展中國家在國際金融機構(gòu)中代表性和發(fā)言權(quán)的政策倡議引入了G20政策共識。在國際金融監(jiān)管改革議題和國際金融機構(gòu)改革議題上，中國成功塑造了G20議程，使中國倡議和中國方案在G20政策共識確定的全球經(jīng)濟治理指導(dǎo)原則中得到了體現(xiàn)。

在2016年G20杭州峰會上，中國聚焦于“增長”和“發(fā)展”兩大關(guān)鍵議題，提出了改革增長、創(chuàng)新增長和開放增長等中國方案，并倡議G20成員制定落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程的國別方案，匯總形成G20整體行動計劃。2020年G20利雅得峰會上，習(xí)近平主席積極倡導(dǎo)G20成員就構(gòu)筑全球抗疫防火墻、暢通世界經(jīng)濟運行脈絡(luò)、發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟的推動作用、實現(xiàn)更加包容的發(fā)展等議題展開討論、制定行動方案。在這些關(guān)鍵議題上，中國提出了支持世界衛(wèi)生組織公平有效分配疫苗，建立基于核酸檢測結(jié)果、以國際通行二維碼為形式的健康碼國際互認機制，加強數(shù)據(jù)安全合作和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，延長緩債倡議期限，推動數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展政策倡議，為全球協(xié)作抗疫提供了中國方案。

在機制建設(shè)方面，中國積極推動G20專業(yè)部長會議機制化和G20代表性提升。在主辦G20杭州峰會期間，鑒于世界經(jīng)濟中出現(xiàn)的貿(mào)易保護主義抬頭和投資持續(xù)放緩的勢頭，中國提出了定期召開貿(mào)易部長會議和建立貿(mào)易投資工作組的倡議。這一倡議得到了其他G20成員的積極響應(yīng)。2016年首次召開了G20貿(mào)易部長會議，發(fā)布了首份G20貿(mào)易部長聲明，成立了G20貿(mào)易投資工作組，確定了工作組每年召開3—4次會議的固定機制。這使G20在貿(mào)易和投資領(lǐng)域的治理工作得到有力支撐，將G20在貿(mào)易和投資領(lǐng)域的執(zhí)行力提升到更高水平。G20杭州峰會后，G20貿(mào)易部長會議與財長和央行行長會議兩大固定機制在貿(mào)易、投資、財政、金融等重要議題領(lǐng)域形成了協(xié)同效應(yīng)，通過定期討論和評估促進G20峰會成果的落實。

在主辦G20杭州峰會期間，中國邀請了東盟輪值主席國老撾、77國集團輪值主席國泰國、非盟輪值主席國乍得、非洲發(fā)展新伙伴計劃輪值主席國塞內(nèi)加爾及哈薩克斯坦、埃及兩個有代表性的發(fā)展中大國出席杭州峰會，使得受邀方在組成上更具代表性。主要發(fā)展中國家集團輪值主席國參與G20峰會，使G20決策更多地體現(xiàn)發(fā)展中國家的利益訴求，進而使G20峰會上達成的各項協(xié)議得到發(fā)展中國家的更大支持。這有助于G20框架下的全球治理變得更加有效和包容，從而為G20向長效治理機制轉(zhuǎn)型奠定更加穩(wěn)固的全球共識基礎(chǔ)。

為推動全球治理體系改革和完善，中國在歷屆G20峰會上主張建立公平、公正、包容、有序的國際金融新秩序，力促布雷頓森林體系改革。在新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延、全球公共衛(wèi)生體系和經(jīng)濟社會發(fā)展遭受巨大沖擊、單邊主義和貿(mào)易保護主義不斷上升的大背景下，中國在2020年G20利雅得峰會上強調(diào)加強以聯(lián)合國為核心的國際體系，支持聯(lián)合國更有效地凝聚全球共識、動員全球資源、協(xié)調(diào)全球行動，為世界和平與發(fā)展發(fā)揮更大作用;堅定維護以規(guī)則為基礎(chǔ)的透明、非歧視、開放、包容的多邊貿(mào)易體制，支持世界貿(mào)易組織改革，增強其有效性和權(quán)威性，促進自由貿(mào)易，反對單邊主義和保護主義。同時，中國積極倡導(dǎo)加強世界衛(wèi)生組織作用，推進全球疾病大流行防范應(yīng)對，扎牢維護人類健康安全的籬笆，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。在新冠肺炎疫情帶來的全球性挑戰(zhàn)使全球治理赤字進一步凸顯之際，中國在G20利雅得峰會上再次發(fā)出堅定不移地做“世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者”的強音，與各方共同促進全球治理體系不斷完善。

（責(zé)任編輯：蘇童）