西部民族地區(qū)法制政府建設(shè)的基層實(shí)踐

陳卯軒 管艷萍

[摘要]以法制政府建設(shè)為中心的基層社會(huì)治理法治化轉(zhuǎn)型是民族區(qū)域社會(huì)治理的新常態(tài)，將極大推動(dòng)西部民族地區(qū)基層社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。川主寺鎮(zhèn)的“法治示范鎮(zhèn)”建設(shè)工程實(shí)踐包括以書紀(jì)掛帥的組織體系建設(shè)、以會(huì)前學(xué)法和法制宣傳為中心的法治思想建設(shè)、以依法行政和“權(quán)力清單”為主要內(nèi)容的法治政府規(guī)范建設(shè)、以平安社區(qū)和“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”為基礎(chǔ)的和諧社會(huì)建設(shè)。川主寺鎮(zhèn)法治國家建設(shè)生動(dòng)的基層案例，為了解民族地區(qū)基層法制政府建設(shè)工程及社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提供了客觀依據(jù)，也奠定了這一實(shí)踐解讀的理論框架。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū);法治政府;川主寺鎮(zhèn);基層實(shí)踐;示范工程

中圖分類號(hào)：C95-05文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-9391（2020）04-0032-11

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“西部民族地區(qū)鄉(xiāng)土司法研究（15BFX015）”的階段性成果。

作者簡介：陳卯軒（1963-），男，漢族，四川南充人，西南民族大學(xué)法學(xué)院教授、博士，研究方向：法理學(xué)、法史學(xué);管艷萍（1981-），女，漢族，山西運(yùn)城人，西南民族大學(xué)法學(xué)院講師、碩士，研究方向：法學(xué)理論。四川成都 610041法制政府建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程，基層法制政府建設(shè)的推進(jìn)狀況，代表和象征著這一工程的建設(shè)進(jìn)度與品質(zhì)。本文以西部民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)實(shí)踐為例，梳理西部民族地區(qū)基層法制政府建設(shè)的理論原理、主要制度及具體措施，呈現(xiàn)國家權(quán)力影響力末端國家政權(quán)對基層鄉(xiāng)土社會(huì)的控制和支配方式，展示公權(quán)力對民族地區(qū)鄉(xiāng)土社會(huì)民眾日常生活介入與塑造的能力及實(shí)際影響。

一、民族地區(qū)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型與法制政府建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。法治國家戰(zhàn)略選擇是中國共產(chǎn)黨人在帶領(lǐng)中國人民進(jìn)行社會(huì)主義革命和建設(shè)的過程中，不斷積累和改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)革命和治國理政能力及方法，深思熟慮作出的戰(zhàn)略決定。這一偉大戰(zhàn)略決策，不僅是中國數(shù)千年人治政治模式發(fā)展史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，意味著中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民革命和建設(shè)的治國理念和領(lǐng)導(dǎo)方式的重大轉(zhuǎn)變，也使源于現(xiàn)代性文化的法治主義版圖因社會(huì)主義法治建設(shè)而迅速擴(kuò)張，它將深刻影響和塑造中國乃至世界的當(dāng)代和未來政治文明。

中國的現(xiàn)代性法治建設(shè)有其獨(dú)特的背景和路線，不愿也不可能復(fù)制西方的現(xiàn)代化之路。這是現(xiàn)代性文化本身的局限性和中國國情決定的。現(xiàn)代性文化將理性看成是“人類精神的惟一支柱”[1]，堅(jiān)信對象世界的客觀性、人類認(rèn)知的真理性、社會(huì)制度的正義性以及人類歷史的連續(xù)性以及世界的整體性，這是工業(yè)文化奇跡的真正基礎(chǔ)。但沉溺于這種對統(tǒng)一、整體的迷信，對客觀、真理、正義的追求并不足以幫助人類在一個(gè)充滿偶然的復(fù)雜世界里創(chuàng)造豐富的生活。正是看到現(xiàn)代性文化對多樣性實(shí)踐的扼殺危機(jī)，有學(xué)者因此號(hào)召中國“第二次思想解放”[2]，從對西方和對美國的迷信中解放出來。鄉(xiāng)土中國一直伴隨著中國的現(xiàn)代化進(jìn)程，尤其是西部民族地區(qū)，這種狀態(tài)會(huì)長期存在下去，這也是現(xiàn)代性文化拓展中國疆土面臨的挑戰(zhàn)之一。鄉(xiāng)土中國的存在，決定了在制度文明領(lǐng)域，對鄉(xiāng)土中國尤其對西部民族地區(qū)的治理要有適應(yīng)其發(fā)展水平的思路、措施與具體方法，以保證國家對鄉(xiāng)土中國治理的控制以及治理的質(zhì)量。中國傳統(tǒng)社會(huì)，國家權(quán)力一般不在管理層面直接延伸到鄉(xiāng)土社會(huì)的生活，大多只下沉到縣一層次，縣以下基層社會(huì)的權(quán)力真空是由傳統(tǒng)和習(xí)慣性權(quán)力填充的，鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序維持更多的依賴習(xí)俗和道義而非國家權(quán)力的控制支配。中國革命結(jié)束了這種狀態(tài)，在現(xiàn)代性文化的影響下，國家權(quán)力直接向基層社會(huì)延伸，每個(gè)人都被直接成為國家所管理的資源，生下來就直接站在國家面前，鄉(xiāng)土社會(huì)的治理進(jìn)入科層管理的現(xiàn)代社會(huì)，這保證了國家對社會(huì)的控制和動(dòng)員效率?，F(xiàn)代性的社會(huì)動(dòng)員方式使億萬人的生活納入了一個(gè)統(tǒng)一國家現(xiàn)代化事業(yè)的軌道。國家主人的自豪感、集體主義的歸宿動(dòng)力吸引了億萬農(nóng)民為社會(huì)主義事業(yè)的巨大犧牲，這是現(xiàn)代性鄉(xiāng)土社會(huì)治理維系的基礎(chǔ)。革命取代了傳統(tǒng)社會(huì)建立在地方習(xí)慣法和道義權(quán)威之上的治理模式，而現(xiàn)代性的科層化管理方式對集體經(jīng)濟(jì)和公有制有強(qiáng)烈的依賴，但這一過程隨著改革開放后土地承包、工業(yè)化、城市化、信息時(shí)代的到來和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的崛起而不可持續(xù)，建立在革命意識(shí)形態(tài)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之上的鄉(xiāng)土社會(huì)治理面臨新的挑戰(zhàn)。

很顯然，能適應(yīng)當(dāng)下中國鄉(xiāng)土社會(huì)治理需要的治理模式必須具備這樣的要素：首先，這種治理需明確國家與民間社會(huì)的權(quán)力配置，由于清代之前的鄉(xiāng)土社會(huì)的治理前提已不存在，國家權(quán)力不應(yīng)也不能退出鄉(xiāng)村，尤其要強(qiáng)化在民族地區(qū)日常生活中的積極存在，需要的是改善、維持和延續(xù)中國改革開放前三十年國家權(quán)力對鄉(xiāng)土社會(huì)包括民族地區(qū)鄉(xiāng)土社會(huì)控制支配的傳統(tǒng);第二，這種治理要平衡現(xiàn)代性西方文明與中國本土治理資源，體現(xiàn)現(xiàn)代性文化的民主法治精神和治理技術(shù)，以現(xiàn)代的方式實(shí)現(xiàn)對人權(quán)的尊重保護(hù)，同時(shí)尊重中國社會(huì)數(shù)千年積累的權(quán)力運(yùn)行理念與技術(shù)，尊重鄉(xiāng)土社會(huì)的歷史記憶，推動(dòng)其融入現(xiàn)代生活，維持鄉(xiāng)土中國的古樸與社會(huì)和諧，在民族地區(qū)還要尊重民族的傳統(tǒng)和文化;第三，這種治理的推進(jìn)需協(xié)調(diào)體制內(nèi)與民間的力量、行政控制與道德感召、專業(yè)技術(shù)與社會(huì)自覺，依靠、信任鄉(xiāng)土社會(huì)，爭取鄉(xiāng)土社會(huì)的認(rèn)同，以降低施政成本，提升治理質(zhì)量，在民族地區(qū)贏得少數(shù)民族群眾的真心擁護(hù)。總之，在新的時(shí)代實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)土中國的有效治理，必須協(xié)調(diào)好國家權(quán)力與民間秩序、現(xiàn)代價(jià)值與傳統(tǒng)生活、外部推動(dòng)與文化自覺的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與社會(huì)、現(xiàn)代性文化與東方治理文明以及傳統(tǒng)生活與現(xiàn)實(shí)環(huán)境、專業(yè)管理與民間自治的平衡。顯然，只有社會(huì)治理法治化轉(zhuǎn)型才能適應(yīng)當(dāng)下中國鄉(xiāng)土社會(huì)治理需要，而中國法治國家戰(zhàn)略也將重塑民族地區(qū)的鄉(xiāng)土社會(huì)治理。

當(dāng)代中國的法治政府建設(shè)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，它將行政權(quán)、行政機(jī)關(guān)與行政行為等行政要素納入法治軌道，意在提升行政效率，實(shí)現(xiàn)行政體系法治化轉(zhuǎn)型升級(jí)。從2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》到黨的十八大、十九大報(bào)告，法治政府建設(shè)戰(zhàn)略布局堅(jiān)定清晰。法治政府建設(shè)決策受到了理論界和學(xué)術(shù)屆的高度重視和熱烈響應(yīng)，相關(guān)研究成果豐富。學(xué)者們?nèi)骊U釋了法治政府的特征，宣示法治政府就是合法、有限、規(guī)范、守法、責(zé)任政府，同時(shí)還討論了法治政府建設(shè)的路徑、步驟、資源，法治隊(duì)伍、法治文化建設(shè)等，這些研究在價(jià)值合法性及操作可行性層面建立起法治政府建設(shè)正當(dāng)性強(qiáng)大論述。同時(shí)，還有學(xué)者側(cè)重梳理行政決策制度規(guī)范、行政裁量量化、法治考核納入政績考核等法治政府建設(shè)具體措施，反映法治政府建設(shè)工程實(shí)施以來，各級(jí)政府依法履行職能及依法決策機(jī)制不斷健全、行政執(zhí)法體制改革繼續(xù)深化、行政權(quán)力的制約和監(jiān)督進(jìn)一步加強(qiáng)、政府工作人員法治思維和依法行政能力明顯提高等實(shí)際成效，從實(shí)踐有效性及歷史必然性層面深化對法治政府建設(shè)正當(dāng)性的支持。民族地區(qū)的法治政府建設(shè)，也得到了一定理論關(guān)注。相關(guān)研究對民族地區(qū)建設(shè)法治政府的性質(zhì)、目標(biāo)、措施等作了探討，指出民族地區(qū)法治政府建設(shè)是轉(zhuǎn)型時(shí)期民族地區(qū)深化社會(huì)管理創(chuàng)新的必然選擇，可增強(qiáng)民族地區(qū)行政機(jī)關(guān)依法行政能力，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提升行政決策科學(xué)化法治化水平，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族有效參與國家現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程并公平分享發(fā)展成果。本文認(rèn)為，行政機(jī)構(gòu)依法設(shè)立、行政權(quán)力依法取得、行政程序依法確定、行政行為依法作出、行政責(zé)任依法承擔(dān)等，是法治政府的形式道德，也是法治政府基本建成的標(biāo)志;職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)實(shí)踐明、公開公正、廉潔高效、守法誠信等，是法治政府的實(shí)質(zhì)道德，也是中國的法治政府建設(shè)長期發(fā)展的方向與目標(biāo)。法治政府建設(shè)是新時(shí)代中國社會(huì)主義政治文明事業(yè)發(fā)展長期的國家戰(zhàn)略，2020年基本建成法治政府只是這一戰(zhàn)略的一個(gè)發(fā)展階段，之后它還會(huì)隨著新時(shí)代社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)不斷發(fā)展。

已經(jīng)開啟的以法制政府建設(shè)為中心基層社會(huì)治理法治化轉(zhuǎn)型是民族區(qū)域社會(huì)治理的新常態(tài)，將極大推動(dòng)西部民族地區(qū)基層社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在當(dāng)下民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化過程中，基層法治政府建設(shè)正有序展開，從觀念到制度重塑著民族地區(qū)基層的行政、司法以及基層法治生態(tài)。這些實(shí)踐活動(dòng)的成功，有助于提升民族地區(qū)法治政府建設(shè)實(shí)效，構(gòu)建新時(shí)代基層法治生態(tài)，改進(jìn)社會(huì)治理質(zhì)量。本文以四川松潘縣川主寺鎮(zhèn)“法治示范鎮(zhèn)”實(shí)踐為例，梳理呈現(xiàn)西部民族地區(qū)基層法制政府建設(shè)工程以書紀(jì)掛帥的組織體系建設(shè)、以會(huì)前學(xué)法和法制宣傳為中心的法治思想建設(shè)、以“權(quán)力清單”和依法行政為主要內(nèi)容的法治政府規(guī)范建設(shè)、以平安社區(qū)和“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”為基礎(chǔ)的和諧社會(huì)建設(shè)等實(shí)踐活動(dòng)，以生動(dòng)的基層案例展示西部民族地區(qū)法治政府建設(shè)的局部面象，為了解民族地區(qū)基層法制政府建設(shè)工程及社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提供客觀依據(jù)，也奠定這一實(shí)踐解讀的理論框架。

二、川主寺鎮(zhèn)的“法治示范鎮(zhèn)”工程

四川松潘位處青藏高原邊緣，縣城所在地歷史上是中原王朝統(tǒng)治西部民族地區(qū)的戰(zhàn)略重鎮(zhèn)。因地處交通要道區(qū)位優(yōu)勢，僅有8萬左右人口的松潘近年在商貿(mào)、旅游業(yè)帶動(dòng)下發(fā)展較快，社會(huì)治理轉(zhuǎn)型順暢。近年來，在依法治國建設(shè)法治國家背景中，基層政權(quán)機(jī)關(guān)大多提出了“依法治縣”、建設(shè)“法治松潘”口號(hào)，形成熱鬧的法治國家建設(shè)景象。而這種熱鬧背后，有系統(tǒng)論述、制度與操作支撐，“法治松潘”建設(shè)就是一場嚴(yán)肅的以法制政府建設(shè)為中心的社會(huì)治理法治化轉(zhuǎn)型政治實(shí)踐。為推進(jìn)“法治松潘縣”建設(shè)，松潘縣黨政機(jī)關(guān)作了全面布置，其總體格局是圍繞州委依法治州重大決策部署，落實(shí)省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)會(huì)議精神，推進(jìn)依法執(zhí)政、依法行政、公正司法、社會(huì)法治等各項(xiàng)工作落地落實(shí)，為建設(shè)“高原生態(tài)家園國際旅游勝地”打下堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。在“法治松潘”建設(shè)中，松潘縣堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)依法治縣工作，把這一工作列為縣委重點(diǎn)工作之一，調(diào)整充實(shí)依法治縣領(lǐng)導(dǎo)小組，召開依法治縣工作推進(jìn)會(huì)，聽取各單位工作匯報(bào)，確保黨委對依法治縣各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，制定《松潘縣依法執(zhí)政實(shí)施方案》，明確黨委、人大、政府、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)等責(zé)任主體;下發(fā)松潘縣《關(guān)于開展法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建活動(dòng)的實(shí)施意見》，將依法治縣延伸到政權(quán)基層。

川主寺鎮(zhèn)位于松潘縣城北部，距縣城17公里，距省府351公里，是藏、羌、回、漢多民族聚居地。全鎮(zhèn)總?cè)丝?315人，農(nóng)業(yè)人口5209人，城鎮(zhèn)人口1246人，屬于高原溫帶氣候，全鎮(zhèn)林業(yè)面積10.4萬畝、草場面積30.2萬畝、退牧還草面積6427畝、耕地7283畝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以種植業(yè)為主、畜牧業(yè)為輔，主要種植青稞、胡豆等農(nóng)作物，有大牲畜12356頭。川主寺鎮(zhèn)的“法治示范鎮(zhèn)”工程是“法治松潘”建設(shè)的一部分。根據(jù)《松潘縣關(guān)于開展法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建活動(dòng)的實(shí)施意見》文件和相關(guān)會(huì)議精神，川主寺鎮(zhèn)黨委政府將“法治示范鎮(zhèn)”創(chuàng)建工作作為“一把手工程”納入重要議事日程。川主寺鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到，“法治示范鎮(zhèn)”工程的成功，需要健全書紀(jì)掛帥的法治建設(shè)組織體系建設(shè)、推進(jìn)以會(huì)前學(xué)法和法制宣傳為中心的法治思想建治、完善依法行政和“權(quán)力清單”的法治政府規(guī)范建設(shè)、推動(dòng)以平安社區(qū)和“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”為基礎(chǔ)的和諧社會(huì)建設(shè)。

三、川主寺鎮(zhèn)“法治示范鎮(zhèn)”工程的組織建設(shè)

在“法治示范鎮(zhèn)”工程組織建設(shè)層面，成立了鎮(zhèn)黨委書記任組長，主要領(lǐng)導(dǎo)任副組長，組織、紀(jì)檢、宣傳干事為成員的創(chuàng)建“法治示范”活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)爭創(chuàng)活動(dòng)的組織、協(xié)調(diào)工作，以確保創(chuàng)建活動(dòng)的有序開展。

川主寺鎮(zhèn)明確了“法治示范鎮(zhèn)”創(chuàng)建工作中黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位和責(zé)任。鎮(zhèn)黨委多次召開創(chuàng)建單位聯(lián)席會(huì)議，對創(chuàng)建工作進(jìn)行全面動(dòng)員和具體部署，并在年度黨建工作責(zé)任書中將任務(wù)、責(zé)任全部明確，使基層創(chuàng)建工作有明確的工作標(biāo)準(zhǔn)和參照依據(jù)。建立了創(chuàng)建單位定期匯報(bào)制度和黨建督查督辦制度，在對各創(chuàng)建單位進(jìn)行具體指導(dǎo)和幫助的基礎(chǔ)上，黨委每季度召開一次創(chuàng)建單位聯(lián)席會(huì)議，對上季度的“三聯(lián)創(chuàng)”工作情況進(jìn)行總結(jié)，對本季度工作作出安排，并要求每項(xiàng)工作要責(zé)任到人。對沒有正當(dāng)理由完不成工作的，提出批評，并限期整改。同時(shí)，在“法治示范鎮(zhèn)”工程的組織建設(shè)方面，川主寺鎮(zhèn)把法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)列入機(jī)關(guān)工作目標(biāo)責(zé)任和干部任期目標(biāo)范圍，定期督促落實(shí)，在全鎮(zhèn)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)，各部門齊抓共管，全鎮(zhèn)共同參與的工作布局。為延伸“法治示范鎮(zhèn)”工程的組織體系，川主寺鎮(zhèn)還開展民主法治示范村創(chuàng)建工作，專門成立了分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，司法所、派出所、社會(huì)事務(wù)辦和綜治辦為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)工作小組，并下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在司法所，負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)的民主法治示范村創(chuàng)建日常工作。結(jié)合實(shí)際制定了民主法治示范村創(chuàng)建實(shí)施方案，明確指導(dǎo)思想、重要意義、標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容和實(shí)施步驟等，并以文件的形式下發(fā)到各村委會(huì)，要求各村委會(huì)按照文件精神的要求，結(jié)合各村委會(huì)制定實(shí)施方案。各村也成立了以村黨總支書記為組長，村委會(huì)主任為副組長的村民主法治示范村領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了一級(jí)抓一級(jí)層層抓落實(shí)的工作格局。此外，還通過創(chuàng)建“法治單位”“法治街道”“民主法治示范村（社區(qū)）”“誠信守法企業(yè)”“依法治校示范校”等法治創(chuàng)建活動(dòng)，將轄區(qū)機(jī)層單位納入“法治示范鎮(zhèn)”工程組織結(jié)構(gòu)中。這些組織措施，為川主寺鎮(zhèn)“法治示范鎮(zhèn)”工程創(chuàng)建活動(dòng)有的放矢、有序開展、取得實(shí)效奠定了基礎(chǔ)。

四、川主寺鎮(zhèn)“法治示范鎮(zhèn)”工程的法治思想建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)決議指出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容”。川主寺鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)思想意識(shí)對“法治示范鎮(zhèn)”創(chuàng)建工作起到關(guān)鍵作用，因此反復(fù)在鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)各類會(huì)議及文件中強(qiáng)調(diào)這一創(chuàng)建工作的意義：

促進(jìn)黨委政府及部門提高依法執(zhí)政能力，全面推進(jìn)依法行政，深化基層依法治理，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)公正司法，促進(jìn)基層民主法治建設(shè)，提高公民法律素質(zhì)和社會(huì)法治化管理水平的，推動(dòng)我鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

為切實(shí)提升基層干部法治思維和依法辦事能力，營造“法治示范鎮(zhèn)”氛圍，鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)按縣黨委政府要求，規(guī)定每年鎮(zhèn)黨委中心組集中學(xué)法4次，黨政班子年終述法與述廉一并進(jìn)行，機(jī)關(guān)干部學(xué)法年內(nèi)40小時(shí)以上。川主寺鎮(zhèn)還制定和實(shí)行了會(huì)前學(xué)法和專題學(xué)法制度。川主寺鎮(zhèn)政府的會(huì)前學(xué)法計(jì)劃文件中，明確了會(huì)前學(xué)法意義為培育“全鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)和法律素養(yǎng)，提高政府依法決策、依法行政、依法管理、運(yùn)用法律手段解決各種矛盾和問題能力和水平”。規(guī)定了學(xué)習(xí)形式以會(huì)前學(xué)法方式為主。每次召開鎮(zhèn)政府會(huì)議時(shí)，均開展會(huì)前學(xué)法，由鎮(zhèn)政府班子成員進(jìn)行講解和領(lǐng)學(xué)。必要時(shí)，進(jìn)行專題學(xué)法，根據(jù)工作需要邀請相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)行專題學(xué)習(xí)輔導(dǎo)。參加學(xué)習(xí)人員包括鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員及全鎮(zhèn)干部職工、相關(guān)的部門主要負(fù)責(zé)人及其他需要列席的人員。會(huì)前學(xué)法時(shí)間在鎮(zhèn)政府會(huì)前正式議題開始前，各主講人員的領(lǐng)學(xué)時(shí)間為 15分鐘。計(jì)劃還對領(lǐng)學(xué)人、領(lǐng)導(dǎo)干部及主講人在會(huì)前學(xué)法中的任務(wù)作了規(guī)定：

領(lǐng)學(xué)人主要從該部法律的出臺(tái)背景、立法宗旨、重要意義、法律基本內(nèi)容等理論方面進(jìn)行講解;鎮(zhèn)政府班子成員結(jié)合工作實(shí)際，主要從該部法律在執(zhí)行過程中的具體要求、存在的困難和問題以及應(yīng)對措施等實(shí)踐方面進(jìn)行講解。各主講人員根據(jù)領(lǐng)學(xué)內(nèi)容提前做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，講解工作要突出重點(diǎn)、形象生動(dòng)，確保學(xué)法質(zhì)量。

川主寺鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)也清楚意識(shí)到，中國共產(chǎn)黨歷史上，黨的每一項(xiàng)事業(yè)的成功，都必須進(jìn)行廣泛社會(huì)動(dòng)員，尤其依靠人民群眾的支持，“法治示范鎮(zhèn)”工程需要全社會(huì)參與，特別是使這一服務(wù)民眾工程獲得盡可能的民眾支持。正如四中全會(huì)決議指出，“法律的權(quán)威源自人民內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者”。為此，法制宣傳就成為這一工程思想建設(shè)的重要內(nèi)容。

為深入推進(jìn)普法宣傳，川主寺鎮(zhèn)成立了普法宣傳工作領(lǐng)導(dǎo)小組研究部署推進(jìn)普法宣傳工作。制定了《川主寺鎮(zhèn)普法宣傳工作計(jì)劃》和《川主寺鎮(zhèn)普法宣傳活動(dòng)方案》，將創(chuàng)建工作納入綜合考核目標(biāo)。形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施，各部門齊抓共管、全鎮(zhèn)參與的普法工作機(jī)制。

普法的內(nèi)容看，首先是開展以憲法為核心的法制宣傳教育。通過對《憲法》修正案和加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)綱領(lǐng)性文件的解讀和宣傳，繼續(xù)深入學(xué)習(xí)宣傳鄧小平民主法制理論和依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法制國家的基本方略，增強(qiáng)村社干部、單位部門工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部和國家公職人員的法制意識(shí)。其次是行政法律法規(guī)的宣傳教育。宣傳《公務(wù)員法》、《公務(wù)員依法行政讀本》，宣傳《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政監(jiān)察法》《行政許可法》等行政法律法規(guī)，加強(qiáng)機(jī)關(guān)工作人員及社會(huì)公眾對依法行政的了解，也便于群眾對行政機(jī)關(guān)、行政行為及公務(wù)員的監(jiān)督。同時(shí)，川主寺鎮(zhèn)的法制宣傳工作還突出與穩(wěn)定發(fā)展密切相關(guān)的法律法規(guī)的宣傳。

在法制宣傳工作中，川主寺鎮(zhèn)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，開展“學(xué)法律、講權(quán)利、講義務(wù)、講責(zé)任”為主要內(nèi)容的法制主題教育“六進(jìn)一日”活動(dòng)②。為使法制宣傳適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步的趨勢，川主寺鎮(zhèn)堅(jiān)持把日常教育與集中教育、普遍教育與特色教育、陣地教育與社會(huì)教育、法制教育與工作實(shí)踐有機(jī)結(jié)合起來，根據(jù)不同對象、不同階段以及不同情況，因地制宜、因人制宜、因時(shí)制宜、因事制宜，努力增強(qiáng)普法宣傳的針對性，不斷創(chuàng)新法制宣傳載體、創(chuàng)新形式、創(chuàng)新手段，努力使普法依法治理工作更好地體現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)，滿足人民群眾的法律需求。川主寺鎮(zhèn)建立了普法講師團(tuán)，每個(gè)村居培育了4名學(xué)法用法示范家庭，每個(gè)村民小組培訓(xùn)了了5名法律明白人，建立了“一幫四”對接幫扶學(xué)法制度。按照“六五”普法規(guī)劃的要求，加大投入，增加公共場所法制宣傳教育設(shè)施，加強(qiáng)各類法制宣傳陣地建設(shè)，逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)的法制宣傳陣地網(wǎng)絡(luò)，為群眾提供方便的學(xué)法場所和快捷的公益性法律信息服務(wù)。在國道沿線、主干道、農(nóng)貿(mào)市場建立了固定宣傳欄和法制宣傳一條路、一面墻，按季度更新內(nèi)容。在村圖書室、村民小組家中均配備了法律圖書100本以上，健全了借閱制度，方便村民學(xué)習(xí)。采取發(fā)放普法宣傳單、張貼普法宣傳標(biāo)語、掛橫幅、駐村干部上門宣傳等多種形式，利用標(biāo)語、宣傳資料、黑板報(bào)、展板、廣播等媒介，開展普法宣傳活動(dòng)。在法制宣傳方式上，川主寺鎮(zhèn)堅(jiān)持“三貼近”原則，結(jié)合人民群眾身邊的涉法事件，采取群眾看得懂、聽得懂、記得住的表現(xiàn)形式，大力開展各種公益性的法制宣傳教育活動(dòng)，努力增強(qiáng)法制宣傳教育的滲透力。利用農(nóng)村文藝隊(duì)演出、講案學(xué)法等群眾喜聞樂見的形式，宣傳憲法和與人們生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)，使廣大人民群眾看得懂、聽得進(jìn)、記得住，進(jìn)一步增強(qiáng)普法工作的感染力和影響力，營造濃厚的法治氛圍。近五年，川主寺鎮(zhèn)共出動(dòng)宣傳車200 余次，懸掛橫幅3000 余條，張貼標(biāo)語1400余張，舉辦“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)80 余次，開辟法制宣傳欄4000余期，舉辦法律知識(shí)競賽12次，設(shè)立法律咨詢點(diǎn)50余次，解答法律咨詢6000 余人，舉辦法制文藝匯演5余場，散發(fā)各類法制宣傳單3萬張，受教育群眾達(dá)3000人次。

五、川主寺鎮(zhèn)“法治示范鎮(zhèn)”工程的依法行政規(guī)范建設(shè)

十八屆四中全會(huì)決議要求健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。川主寺鎮(zhèn)“法治示范鎮(zhèn)”工程創(chuàng)建活動(dòng)，其制度建設(shè)的重點(diǎn)是依法行政的法治政府制度建設(shè)。川主寺鎮(zhèn)出臺(tái)了《川主寺鎮(zhèn)加快法治政府建設(shè)工作實(shí)施方案》，決心逐步把各項(xiàng)事業(yè)納入法制化、規(guī)范化軌道，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)，促進(jìn)全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

為推進(jìn)法治政府建設(shè)，川主寺鎮(zhèn)成立了行政執(zhí)法責(zé)任制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，按職責(zé)分工負(fù)責(zé)。在行政執(zhí)法責(zé)任制工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，以依法行政聯(lián)席會(huì)議制度為主要手段，加強(qiáng)對全鎮(zhèn)依法行政工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)與配合，提高執(zhí)法效率，增強(qiáng)執(zhí)法合力。鎮(zhèn)政府所轄各站、所、辦也按要求建立和完善內(nèi)部行政執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制，充分發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)對依法行政工作的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。鎮(zhèn)政府要求所屬各單位充分認(rèn)識(shí)全面推進(jìn)依法行政的必要性和緊迫性，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、負(fù)總責(zé)，認(rèn)真做好綜合協(xié)調(diào)和組織領(lǐng)導(dǎo)工作，其他領(lǐng)導(dǎo)要根據(jù)分工具體抓，努力形成強(qiáng)大合力。通過推動(dòng)依法行政活動(dòng)，積極養(yǎng)成行政機(jī)關(guān)及行政人員依法行政的思維習(xí)慣，自覺運(yùn)用法律手段解決行政執(zhí)法管理中遇到的問題，全面提高依法辦事、科學(xué)管理的能力和水平。為使依法行政法治政府建設(shè)獲得更多智識(shí)支持，川主寺鎮(zhèn)人民政府法律聘請了專職律師，建立了政府法顧問制度，明確了法律顧問職責(zé)。

川主寺鎮(zhèn)推進(jìn)依法行政，加快法治政府工程建設(shè)中，建立起一系列工作制度規(guī)范。

一是依法決策制。川主寺鎮(zhèn)堅(jiān)持依法科學(xué)決策，建立了決策專家論證、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估制度和重大決策評估機(jī)制，對于決策的議事范圍、執(zhí)行和反饋進(jìn)行規(guī)范量化，廣泛征求意見，反復(fù)論證，形成一套科學(xué)完整的民主決策體系。對涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策事項(xiàng)，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征詢意見，進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào);對與群眾利益密切相關(guān)的重大決策事項(xiàng)，要實(shí)行公示、聽證等制度，充分聽取群眾意見，擴(kuò)大人民群眾的參與度。實(shí)行決策公開制度，除依法應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)外，決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開，公眾有權(quán)查閱。同時(shí)，按照“誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制，實(shí)現(xiàn)決策行為的權(quán)、責(zé)統(tǒng)一。

川主寺鎮(zhèn)設(shè)立了社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，形成鎮(zhèn)黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜治辦具體協(xié)調(diào)，各部門共同參與，以派出所為骨干，群防群治力量為依托，村與企業(yè)的防范工作為基礎(chǔ)，案件多發(fā)的人群、區(qū)域、行業(yè)、時(shí)段為重點(diǎn)，警防網(wǎng)、人防網(wǎng)、技防網(wǎng)緊密相結(jié)合，全方位、立體化的治安防控體系。川主寺鎮(zhèn)要求領(lǐng)導(dǎo)同志充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的重要性和緊迫性，居安思危、未雨綢繆，切實(shí)承擔(dān)起“保一方平安”的責(zé)任;鎮(zhèn)綜治辦發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，當(dāng)好鎮(zhèn)黨委、政府的參謀助手;派出所作為治安防控工作的主力軍，把思想觀念、工作重點(diǎn)、警力配置、經(jīng)費(fèi)投入、考核獎(jiǎng)懲制度落實(shí)到預(yù)防為主上來，積極推進(jìn)警防網(wǎng)、民防網(wǎng)、技防網(wǎng)建設(shè)，最大限度的預(yù)防和減少違法犯罪案件;司法部門大力開展普法活動(dòng)，提高公民的法制意識(shí)，加強(qiáng)犯罪社區(qū)矯正和刑事解教人員安置幫教工作;各村把加強(qiáng)村防控組織建設(shè)，維護(hù)本村安全作為重中之重，切實(shí)抓好村級(jí)群防群治的組織建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)防控;其它各部門發(fā)揮各自職能作用，積極參與社區(qū)防控體系建設(shè)，樹立全局觀念，及時(shí)溝通信息，加強(qiáng)協(xié)作配合，形成社會(huì)治安防控工作合力，把社會(huì)治安防控體系的基礎(chǔ)夯實(shí)打牢。川主寺鎮(zhèn)將社會(huì)治安防控體系建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)納入各基層組織年終考核，對在社會(huì)治安防控體系建設(shè)中工作突出的村和單位，予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對推諉、不認(rèn)真履行職責(zé)，影響工作，發(fā)生治安問題的村堅(jiān)決實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任查究，實(shí)行社會(huì)治安治理一票否決。

川主寺鎮(zhèn)特別強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)綜治辦和派出所在社會(huì)治安防控體系建設(shè)中的特殊職責(zé)，要求其加強(qiáng)對社會(huì)治安形勢和治安防控工作的分析，監(jiān)測中充分利用科技手段，對一定時(shí)間和范圍的違法犯罪信息準(zhǔn)確分析，迅速評判，及時(shí)傳遞，掌握違法犯罪發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律，為打、防、控工作及時(shí)提供信息支撐。要求鎮(zhèn)綜治辦和派出所對重大治安情況及時(shí)上報(bào)，對突發(fā)的治安問題以適當(dāng)?shù)男问酵▓?bào)社會(huì)，進(jìn)一步擴(kuò)大群眾對社會(huì)治安狀況的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。規(guī)定鎮(zhèn)黨委、政府定期聽取社會(huì)治安工作匯報(bào)，全面掌握社會(huì)治安動(dòng)態(tài)，并通過開展“公眾安全感”調(diào)查的形式，了解人民群眾對社會(huì)治安的意見，適時(shí)做出決策部署。

川主寺鎮(zhèn)不斷加大人、財(cái)、物投入，有效整合防控資源，建立起社會(huì)治安防控體系網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。一是覆蓋全鎮(zhèn)的治安防控網(wǎng)絡(luò)，通過警防網(wǎng)、群防網(wǎng)建設(shè)，形成以派出所巡警為中心，以村巡邏隊(duì)為基礎(chǔ)，對重點(diǎn)地區(qū)社會(huì)面的巡控作為重點(diǎn)的巡邏制度，進(jìn)一步整合了巡邏力量，提高預(yù)防和打擊違法犯罪的能力。同時(shí)爭取警民結(jié)合，重點(diǎn)堵卡和游動(dòng)巡邏相結(jié)合，機(jī)動(dòng)車、自行車、步行巡控相結(jié)合等方式，形成點(diǎn)線面全天候防范控制網(wǎng)絡(luò)。巡邏布控白天重點(diǎn)為各村主要街道及集貿(mào)市場，夜間巡邏重點(diǎn)為易發(fā)案部位，治安狀況復(fù)雜區(qū)域。同時(shí)，加強(qiáng)治安防控預(yù)案建設(shè)。根據(jù)鎮(zhèn)村莊布局制定出切實(shí)可行的治安防控行動(dòng)預(yù)案，保障在打擊犯罪，處理突發(fā)案件時(shí)有章可循，提高防范綜合能力。遇到重大節(jié)日、突發(fā)案件時(shí)，根據(jù)不同地域，保證足夠的警力和聯(lián)防隊(duì)員在最短時(shí)間內(nèi)，按照責(zé)任劃分到崗到位，并迅速投入查控處置工作。二是突發(fā)事件的應(yīng)急處置網(wǎng)絡(luò)。依托公安派出所，完善各項(xiàng)治安措施，防止群體性事件發(fā)生。落實(shí)安全生產(chǎn)各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)對民用物品、易燃、易爆及其他危險(xiǎn)品的治安管理，防范重大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。妥善各種群體性事件，采取有力措施避免矛盾激化，防止引發(fā)重大治安問題。

矛盾糾紛排查化解工作有助于掌控基層社會(huì)矛盾產(chǎn)生源頭，是和諧社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。川主寺鎮(zhèn)認(rèn)真開展“矛盾糾紛排查化解工作”，排查化解關(guān)系群眾切身利益的矛盾糾紛，解決影響社會(huì)穩(wěn)定的各類矛盾糾紛和信訪突出問題。按照“屬地管理”和“排查得早、發(fā)現(xiàn)得早、控制得住、解決得好”的工作原則，掌握各種矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素。川主寺鎮(zhèn)成立了矛盾糾紛排查化解領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建起“縱向到底，橫向到邊”的鎮(zhèn)、村、組三級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，覆蓋全鎮(zhèn)各個(gè)角落，形成上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管，力爭做到“小事不出組、大事不出村、信訪不出鎮(zhèn)”，做到排查到位，化解到位，防控應(yīng)急到位，宣傳教育到位，建立起排查化解矛盾糾紛和信訪工作的長效機(jī)制，將矛盾糾紛化解在基層，消除在萌芽狀態(tài)。

川主寺鎮(zhèn)要求基層單位定期開展矛盾糾紛排查工作，對易發(fā)生糾紛的重點(diǎn)戶、重點(diǎn)人數(shù)底數(shù)清楚，對易激化糾紛的類型和主要環(huán)節(jié)清楚，對失足青少年、刑釋解教人員底數(shù)清楚，對矛盾集中、群眾反映強(qiáng)烈的社會(huì)難點(diǎn)、熱點(diǎn)糾紛和易發(fā)生的群體性糾紛清楚。排查過程中，要加強(qiáng)有針對性的思想教育，做好解疑釋惑、疏導(dǎo)情緒的工作，引導(dǎo)通過理性、合法的方式表達(dá)自己的利益訴求。川主寺鎮(zhèn)特別要求，對在排查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，能夠現(xiàn)場或當(dāng)天解決的問題，要立即妥善解決;對暫時(shí)不能解決的問題，要摸清實(shí)情，提出建議;對不符合政策規(guī)定的問題，要加強(qiáng)教育疏導(dǎo)，爭取群眾的理解;對無理取鬧、聚眾鬧事的，要嚴(yán)格依法處理;對特殊群體的挑頭人物，要嚴(yán)格落實(shí)穩(wěn)控措施。對排查出的重點(diǎn)高危人員，要逐人落實(shí)包抓責(zé)任人，隨時(shí)掌握其思想動(dòng)態(tài)和行為軌跡，做到監(jiān)控全天候、防患于未然;對情緒和行為偏執(zhí)人員要進(jìn)行思想疏導(dǎo)和心理干預(yù)，逐一落實(shí)監(jiān)控責(zé)任人，切實(shí)防范和消除其偏執(zhí)行為;對有極端行為傾向的要嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)控措施和依法教育管理，有違法行為的要嚴(yán)格依法處理，堅(jiān)決防止漏管失控、肇禍滋事。對排查出的疑難突出問題由鎮(zhèn)矛盾糾紛排查領(lǐng)導(dǎo)工作小組掛牌督辦，協(xié)調(diào)相關(guān)單位有效加以化解。川主寺鎮(zhèn)矛盾糾紛排查化解工作特別強(qiáng)調(diào)，對有可能出現(xiàn)上訪問題的社情動(dòng)態(tài)要認(rèn)真對待，尤其是進(jìn)京赴省到市上訪隱患、可能造成大規(guī)模群體性上訪或異常上訪事件、進(jìn)京赴省到市未息訪或滯留在外的老上訪戶、揚(yáng)言滋事或聯(lián)名反映問題的來信，通過橫向到邊，縱向到底的全方位排查，做到全面掌握并記錄，不留死角死面，詳細(xì)調(diào)查，及時(shí)處理，做到事事有落實(shí)，件件有回音，爭取處理結(jié)果讓上訪者滿意，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，切實(shí)預(yù)防大規(guī)模集體上訪和群體性事件的發(fā)生。

川主寺鎮(zhèn)建立了以人民調(diào)解為基礎(chǔ)和依托，人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制，以便及時(shí)有效解決基層普通糾紛。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化和利益格局的調(diào)整，民間糾紛在形式和規(guī)模等方面也發(fā)生了很大變化，呈現(xiàn)出原因復(fù)雜、主體多元、規(guī)模擴(kuò)大和化解難度大、易激化等特點(diǎn)。顯然，單一部門、方式、手段很難有效化解這些矛盾，而如果不能及時(shí)就地化解，一旦激化或聚合，容易釀成治安刑事案件，誘發(fā)信訪問題和群體性事件，直接影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。而建立“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解有機(jī)結(jié)合，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)，既有利于及時(shí)有效地化解社會(huì)矛盾糾紛，提高社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處效率，又可有效減少群眾訴累，節(jié)約司法成本。

川主寺鎮(zhèn)以鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)為工作平臺(tái)，在鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)立矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)處工作室，負(fù)責(zé)實(shí)施“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作。聯(lián)合調(diào)處工作室組織協(xié)調(diào)鎮(zhèn)綜治辦、司法所、派出所、法庭、信訪辦等職能部門及人民調(diào)解委員會(huì)共同參與社會(huì)矛盾糾紛聯(lián)防聯(lián)調(diào)。川主寺鎮(zhèn)規(guī)定了矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)處工作室職責(zé)：做好來信來電來訪接待中收集到的和矛盾糾紛當(dāng)事人反映的問題分流調(diào)處;組織好較大矛盾糾紛的調(diào)處工作;督辦有關(guān)職能部門承辦分流的案件;組織有關(guān)成員單位通報(bào)、研究案件;及時(shí)向黨委、政府和上級(jí)調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)報(bào)告工作情況;提出矛盾糾紛調(diào)處工作的獎(jiǎng)懲建議。川主寺鎮(zhèn)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作規(guī)定，人民法庭、公安派出所設(shè)立調(diào)解聯(lián)絡(luò)員工作室。人民法庭調(diào)解聯(lián)絡(luò)員工作室職責(zé)：做好簡單的可調(diào)案件的調(diào)處工作，協(xié)助法庭進(jìn)行訴前、訴中調(diào)解和訴后執(zhí)行和解。公安派出所調(diào)解聯(lián)絡(luò)員工作室職責(zé)：接受公安派出所委托，調(diào)解公安派出所和110報(bào)警服務(wù)臺(tái)受理的治安糾紛。川主寺鎮(zhèn)希望通過“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解既發(fā)揮各自獨(dú)特的作用，又有機(jī)銜接、緊密結(jié)合，運(yùn)行機(jī)制規(guī)范高效;調(diào)解人員運(yùn)用法律、政策的能力和調(diào)解技能明顯增強(qiáng)，調(diào)解質(zhì)量和調(diào)解成功率不斷提高;引導(dǎo)人民群眾把調(diào)解作為解決矛盾糾紛的主要選擇，努力實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解成功率、民事訴訟調(diào)解率、行政訴訟案件協(xié)調(diào)結(jié)案率提高;實(shí)現(xiàn)民轉(zhuǎn)刑案件、涉法涉訴信訪案件下降，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。

川主寺鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)在“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”活動(dòng)中，要堅(jiān)持依法調(diào)解與以情以理調(diào)解相結(jié)合的原則。調(diào)解矛盾糾紛，必須在國家法律法規(guī)、政策的框架內(nèi)，以事實(shí)為依據(jù)進(jìn)行調(diào)解。同時(shí)，在調(diào)解過程中，要教育當(dāng)事人用社會(huì)主義道德觀、榮辱觀規(guī)范自己的行為，引導(dǎo)當(dāng)事人遵循公序良俗，引導(dǎo)和啟發(fā)當(dāng)事人自覺達(dá)成和解。堅(jiān)持自愿調(diào)解與引導(dǎo)調(diào)解相結(jié)合的原則。在調(diào)解工作中一方面引導(dǎo)當(dāng)事人把調(diào)解作為解決矛盾糾紛的首要選擇，不以公共權(quán)力壓制當(dāng)事人接受調(diào)解;另一方面，充分尊重雙方當(dāng)事人的真實(shí)意愿，充分尊重雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解方式和調(diào)解結(jié)果。當(dāng)事人尋求公安機(jī)關(guān)幫助解決治安糾紛時(shí)，凡屬可調(diào)解范圍的，接警人員應(yīng)主動(dòng)建議并征得當(dāng)事人同意后，移交至駐所人民調(diào)解聯(lián)絡(luò)員工作室處理。對較大的矛盾糾紛實(shí)行公安派出所和人民調(diào)解組織聯(lián)合調(diào)處，相關(guān)單位參與。

川主寺鎮(zhèn)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作，強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解與行政調(diào)解有效聯(lián)動(dòng)。行政調(diào)解案件受理來源為：行政職能部門在排查或接待來電來信來訪案件及日常工作中掌握到的;公安派出所或人民法庭人民調(diào)解聯(lián)絡(luò)員通過政府法制辦移交的;鎮(zhèn)矛盾糾紛調(diào)處工作室交辦的。根據(jù)行政部門的職能和矛盾糾紛的性質(zhì)，先行歸口調(diào)處，對歸口辦理單位調(diào)解確有困難或分工不明確的矛盾糾紛，逐級(jí)交鎮(zhèn)矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)處工作室協(xié)調(diào)有關(guān)部門調(diào)處，根據(jù)矛盾糾紛的大小，明確不同的調(diào)處期限，對于難以達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入法律程序。

川主寺鎮(zhèn)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作中，規(guī)定了人民調(diào)解與司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。人民法院移至人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的案件主要有三種情形：一是對不符合起訴條件的案件，移至人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解;二是人民法院認(rèn)為可以調(diào)解的民事糾紛，征得當(dāng)事人同意后，暫緩立案，移至人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解，雙方達(dá)不成協(xié)議，由人民法院審查立案;三是民事案件進(jìn)入訴訟程序后，對有可能通過調(diào)解解決的，在征得當(dāng)事人同意后，移至人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解，經(jīng)調(diào)解，雙方達(dá)不成協(xié)議，由人民法院依法審理。

對行政調(diào)解與司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，川主寺鎮(zhèn)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”制度也作了規(guī)范。川主寺鎮(zhèn)規(guī)定各行政職能部門統(tǒng)一受理涉及本部門的矛盾糾紛。信訪部門可受理其他行政職能部門的糾紛。行政職能部門和信訪部門對于受理的一般矛盾糾紛，由其指令下屬部門按程序調(diào)處;經(jīng)調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的，引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入司法程序。若法院認(rèn)為案件可以調(diào)解，在立案前主動(dòng)征求當(dāng)事雙方同意，可以先行行政調(diào)解。對經(jīng)行政調(diào)解已達(dá)成協(xié)議的案件，請求法院依法執(zhí)行。對不服司法部門處理結(jié)果而引發(fā)的涉法涉訴上訪案件，各相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)主動(dòng)采取聯(lián)動(dòng)行動(dòng)，積極配合司法部門做好息訴罷訪工作，共同維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

川主寺鎮(zhèn)還依法加強(qiáng)特殊人群服務(wù)管理。加強(qiáng)孤兒、困難家庭兒童和流浪乞討未成年人的救助管理服務(wù)，強(qiáng)化未成年人的司法保護(hù)工作;健全易肇事肇禍等重癥精神病人排查、鑒定、救治、管理等長效機(jī)制，實(shí)行信息化管理;加強(qiáng)和創(chuàng)新刑滿釋放人員、社區(qū)矯正人員、吸毒人員、流浪人員等服務(wù)管理工作，采取落實(shí)就業(yè)培訓(xùn)、公益崗位和困難家庭低保等援助行動(dòng)。川主寺鎮(zhèn)大力開展重點(diǎn)領(lǐng)域依法治理。建立重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法檢查的常態(tài)化機(jī)制，建立行政執(zhí)法與刑事司法活動(dòng)銜接配合機(jī)制，持續(xù)開展安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量、食品藥品安全、勞動(dòng)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)治理和執(zhí)法檢查，依法規(guī)范鎮(zhèn)場經(jīng)濟(jì)秩序;在城鎮(zhèn)“兩改兩遷”工作中，依法規(guī)范房屋征遷工作程序和行為，依法保障被征地群體土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等合法權(quán)益;繼續(xù)推行非法承攬工程、擅自改變項(xiàng)目規(guī)劃、惡意欠薪、造成重大安全生產(chǎn)事故的企業(yè)及法定代表人“黑名單”制度。

川主寺鎮(zhèn)和諧社會(huì)制度建設(shè)的另一內(nèi)容是加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，動(dòng)員基層群眾參與和支持和諧社會(huì)建設(shè)。根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》《民政部、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法制建設(shè)的意見》《司法部、民政部關(guān)于開展“民主法治示范村”創(chuàng)建活動(dòng)的通知》精神，川主寺鎮(zhèn)開展農(nóng)村“民主法治示范村”創(chuàng)建活動(dòng)。為建設(shè)組織健全有力、法制教育扎實(shí)有效、民主制度規(guī)范完備、管理有序、服務(wù)完善、和諧穩(wěn)定的“民主法治示范村”，推動(dòng)農(nóng)村基層民主法制建設(shè)深入持久開展，川主寺鎮(zhèn)探索形成了鄉(xiāng)村治理民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督“四民主”制度和黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)“三公開”制度。

川主寺鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)深知民群地區(qū)鄉(xiāng)土社會(huì)的有效治理，必須十分重視宗教相關(guān)工作，將之納入法治化軌道，以鞏固西部民族地區(qū)鄉(xiāng)土社會(huì)和諧社會(huì)建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)。川主鎮(zhèn)開展了對宗教場所及宗教人士的法制宣傳。

積極開展“法治進(jìn)宗教場所”活動(dòng)，認(rèn)真落實(shí)民族領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系寺院及與宗教人士定期談話制度，有針對性地對宗教教職人員開展法制教育;把法律法規(guī)的宣傳融入到講經(jīng)內(nèi)容;依法加強(qiáng)對宗教人士講經(jīng)、解經(jīng)方面的管理，定期對宗教活動(dòng)場所進(jìn)行檢查，將宗教教職人員講經(jīng)活動(dòng)置于寺管會(huì)和信教群眾的監(jiān)督之下;使宗教人士分清了合法與非法的界線，增強(qiáng)了宗教教職人員和信教群眾的法律意識(shí)。

同時(shí)，川主寺鎮(zhèn)還開展了文明和諧寺院創(chuàng)建活動(dòng)，制定了《文明和諧寺院創(chuàng)建方案》。該《方案》指出，宗教活動(dòng)場所是信教群眾進(jìn)行宗教活動(dòng)、滿足宗教生活需要的場所，也是宗教教職人員履行教職、潛心修持、從事宗教研究、服務(wù)信教群眾的場所。宗教活動(dòng)場所的狀況突出反映了該宗教的面貌，關(guān)系到該宗教的形象和健康發(fā)展。依法管理宗教活動(dòng)場所是宗教工作的著力點(diǎn)、切入點(diǎn)，也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)、主要抓手。開展創(chuàng)建活動(dòng)，有利于切實(shí)增強(qiáng)宗教活動(dòng)場所自我管理、自我服務(wù)的能力;有利于進(jìn)一步提高宗教教職人員隊(duì)伍自身素質(zhì);有利于拓展依法管理宗教事務(wù)的廣度和深度，創(chuàng)新宗教工作方式，提升宗教工作水平;有利于化解宗教矛盾，協(xié)調(diào)宗教關(guān)系，維護(hù)宗教和睦與社會(huì)和諧;有利于進(jìn)一步堅(jiān)持獨(dú)立自主自辦原則，引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)，促進(jìn)宗教界人士和信教群眾為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作貢獻(xiàn)。

七、結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家權(quán)力影響力的末端，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理標(biāo)識(shí)著國家政權(quán)對基層鄉(xiāng)土社會(huì)的控制和支配方式，也代表著公權(quán)力對民族地區(qū)鄉(xiāng)土社會(huì)民眾日常生活介入與塑造的能力及實(shí)際影響。本文通過梳理川主寺鎮(zhèn)的“法治示范鎮(zhèn)”工程實(shí)踐，原始呈現(xiàn)了西部民族地區(qū)基層法制政府建設(shè)工程的組織體系建設(shè)、法治思想建設(shè)、法治政府規(guī)范建設(shè)、和諧社會(huì)建設(shè)等實(shí)踐活動(dòng)。川主寺鎮(zhèn)法治國家事業(yè)生動(dòng)的基層實(shí)踐案例，為了解民族地區(qū)基層法制政府建設(shè)工程及社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提供了客觀依據(jù)，也奠定了這一實(shí)踐解讀的理論框架，或許對解釋和優(yōu)化這一偉大工程有所助益。

注釋：

①四川省松潘縣人大、政府及松潘縣人民法院、人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)和干部對本文寫作給予了慷慨和寶貴支持。

②所謂“六進(jìn)”：一是“法律進(jìn)機(jī)關(guān)”活動(dòng)，提高依法管理和服務(wù)社會(huì)的水平;二是“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè);三是“法律進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè);四是“法律進(jìn)校園”活動(dòng)，推進(jìn)青少年學(xué)生法律素質(zhì)教育;五是“法律進(jìn)企業(yè)”活動(dòng)，促進(jìn)企業(yè)依法經(jīng)營、誠信經(jīng)營;六是“法律進(jìn)單位”活動(dòng)，促進(jìn)法治化管理?！耙蝗铡敝浮?2·4”全國法制宣傳日宣傳教育活動(dòng)，集中開展以憲法為核心的法制宣傳教育。

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收稿日期：2019-09-19責(zé)任編輯：楊新宇