政府購買服務(wù)項目的預(yù)算管理及績效評價問題探討

【摘 要】本文在總結(jié)政府購買服務(wù)政策層面基礎(chǔ)上，基于多年來多政府購買服務(wù)項目的關(guān)注，認(rèn)為政府購買服務(wù)項目存在政策不夠明朗，執(zhí)行中需要關(guān)注的內(nèi)容被弱化，對實施單位有利的一面被放大，導(dǎo)致執(zhí)行中出現(xiàn)走形。針對該情況，認(rèn)真分析了現(xiàn)存的問題，從預(yù)算管理和績效評價方面提出了建議。

【關(guān)鍵詞】政府購買服務(wù)；政府采購；預(yù)算管理；績效評價

政府購買服務(wù)作為政府采購的一種靈活形式，被使用財政項目的政府部門及有行政職能的事業(yè)單位所青睞，從2013年底頒布政策至今已經(jīng)實行了6年時間。由于政府購買服務(wù)采購方式靈活，在行業(yè)及部門自己確定服務(wù)目錄后，各部門就將可以作為政府購買服務(wù)的項目全部納入該類工作范圍，服務(wù)合同可以簽訂3年，對于年年被招標(biāo)困擾的管理者可謂是個福音。但就執(zhí)行情況看，2019年北京市財政局關(guān)于印發(fā)《北京市政府購買服務(wù)預(yù)算管理辦法》（京財綜〔2019〕1554號）廢止了2015年頒布的同類管理辦法，同時修訂了指導(dǎo)性目錄，欲規(guī)范政府購買工作。2018年開始推進(jìn)第三方對政府購買服務(wù)的績效評價。這一舉動的核心內(nèi)容是對指導(dǎo)性目錄進(jìn)行了解釋，對近年來執(zhí)行該采購過程中不適應(yīng)政府購買服務(wù)的內(nèi)容列入了負(fù)面清單，也準(zhǔn)備加強對該類項目的管理。這里出現(xiàn)了什么問題是值得我們?nèi)ニ伎嫉摹?/p>

一、政府購買服務(wù)的政策沿革

（一）國家層面的政策

政府購買服務(wù)作為政府采購的一種形式，于2013年9月由國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》 （國辦發(fā)[2013]96號）后拉開了帷幕，提出了政府購買服務(wù)的總體方向和要求，緊接著財政部發(fā)布了《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》（財綜[2013]111號），對于各省市自治區(qū)財政部門執(zhí)行政府購買服務(wù)提出了工作要求。2014年初為規(guī)范政府購買服務(wù)的預(yù)算管理工作，財政部頒布了《關(guān)于政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理工作的通知》（財預(yù)[2014]13號），對該類預(yù)算資金提出了信息公開及績效評價要求。由于指導(dǎo)意見和通知沒有明確采購主體和承接主體，沒有明確采購清單制，所以在2014年底財政部、民政部和工商總局聯(lián)合頒布《政府購買服務(wù)管理辦法》（財綜[2014]96號），明確了政府購買服務(wù)的購買主體和承接主體、購買內(nèi)容、要求各級財政部門制定本級政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，并對應(yīng)納入指導(dǎo)性目錄的內(nèi)容、對購買方式及程序也提出了要求，對購買服務(wù)項目提出了預(yù)算要求，對承接主體提出了財務(wù)管理要求，對該類項目提出了績效及監(jiān)督要求，自此政府購買服務(wù)工作才步入了快速發(fā)展的軌道。

（二）北京層面的政策

北京市人民政府辦公廳于2014年頒布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》（京政辦發(fā)[2014]34號），明確要求“財政部門負(fù)責(zé)牽頭建立健全政府購買服務(wù)制度，制定政府購買服務(wù)預(yù)算管理辦法，組織編制并發(fā)布政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，做好政府購買服務(wù)的預(yù)算資金管理、績效評價等工作”，在財政部頒布了政府購買服務(wù)預(yù)算管理辦法后，北京市財政局于2014年頒布了《北京市市級政府向社會力量購買服務(wù)預(yù)算管理暫行辦法》（京財綜〔2014〕1544號），并于2015年以京財綜[2015]1562號文的形式頒布了正式的管理辦法，該辦法明確了政府購買服務(wù)內(nèi)容采取指導(dǎo)目錄管理，由財政局會同有關(guān)部門制定并發(fā)布指導(dǎo)目錄。2017年北京市財政局印發(fā)了《北京市財政局關(guān)于做好政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄編制管理工作的通知》（京財綜[2017]708號）、《北京市財政局政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》（京財財務(wù)[2017]1172號），自此各區(qū)財政及委辦局紛紛出臺了適合部門需要的指導(dǎo)目錄，各區(qū)級下屬委辦局和部門也明確自己的指導(dǎo)目錄，主要在目標(biāo)范圍內(nèi)的項目均可以采用政府購買服務(wù)的形式采購。

（三）政府購買服務(wù)政策的核心內(nèi)容

從政策發(fā)布，到大家的廣泛認(rèn)可使用，政府購買服務(wù)得以關(guān)注和發(fā)展的原因何在呢？分析政策面可以得到幾個結(jié)論。其一是解放了行政單位及部分事業(yè)單位工作人員，對于一些事務(wù)性且可以利用社會力量開展更多地公共服務(wù)工作。其二是扶持了社會組織發(fā)展，經(jīng)過多年的磨礪，一些社會組織逐漸發(fā)展壯大，如：規(guī)劃制定、物業(yè)管理、系統(tǒng)維護(hù)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、會計審計服務(wù)、教育培訓(xùn)、咨詢服務(wù)等。雖然競爭加劇，但是經(jīng)過幾年的優(yōu)勝劣汰，一些有能力和有實力的機構(gòu)越做也大，形成了自己固定的客戶群體。他們對政府購買服務(wù)有新的渴望和要求，對該工作也有反推進(jìn)作用。其三，政府購買服務(wù)項目雖然按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，要求采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價方式確定承接主體，但是為推進(jìn)該工作開展，財政部在2014年頒布了《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》，提出了“方式靈活、程序簡便、競爭有序、結(jié)果評價”的原則，主要內(nèi)容是可以探索預(yù)算申請、批復(fù)、采購需求探索、合同類型的變化等，對于需求相對有固定性、延續(xù)性且價格變化幅度小的服務(wù)項目，在年度預(yù)算能保障的前提下可以簽訂不超過三年履行期限的政府采購合同。這一放開性的建議得到了積極的相應(yīng)。這也是各地紛紛青睞該種采購方式的真正原因。

二、政府購買服務(wù)項目的預(yù)算管理問題

（一）目錄指導(dǎo)下的采購項目邊界不清，采購內(nèi)容擴大化

2013年和2014年密集的政策頒布，各省市政府及財政部門也發(fā)布了配套的實施管理要求，但是僅有指導(dǎo)性意見還是不夠的。在系列政策中都明確了政府購買服務(wù)采用指導(dǎo)性目錄制度。2016年財政部提出了編制目錄的要求，明確購買服務(wù)有三級目錄，采用分級管理，一級目錄不可以調(diào)整，明確了服務(wù)采購的包括基本公共服務(wù)、社會管理服務(wù)、行業(yè)管理及協(xié)調(diào)服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性服務(wù)及其他，但是具體到三級目錄，則可以結(jié)合本部門的具體支出項目特點制定。這樣就給了各部門很大的執(zhí)行空間，由于一級目錄幾乎涉及到了全部的服務(wù)工作，所以在一級目錄下所有行政事務(wù)性工作幾乎都可以納入到目錄中去。在實際執(zhí)行中也的確如此，很多基層組織在和財政部門聯(lián)合下發(fā)了目錄后，將事務(wù)性工作均作為政府購買服務(wù)的內(nèi)容列入了目錄，從基礎(chǔ)的管理、到日常的監(jiān)督，再至驗收管理，從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的普查的加工整理，從窗口服務(wù)到入戶服務(wù)，幾乎全部涵蓋。

這一政策經(jīng)過幾年的實踐正面作用不言而喻，但是其不良的一面也凸顯出來。主要是對于應(yīng)該將什么樣的工作采用購買服務(wù)的方式、什么樣的服務(wù)不能采用購買服務(wù)邊界不夠清晰，各行政管理部門利用這一機會，將日常輔助性工作交由第三方服務(wù)商，在公務(wù)員隊伍嚴(yán)格不能增長的情況下，利用該采購方式擴張了人員隊伍，利用項目資金長期供養(yǎng)了為政府服務(wù)的人員，政府機構(gòu)在常年與第三方的合作關(guān)系產(chǎn)生了依賴性，自己的辦事能力下降，匯報工作都要帶服務(wù)商，戲稱連端茶倒水都由第三方服務(wù)人員提供。

（二）支持的服務(wù)對象不明確，與政策的原始設(shè)計發(fā)生了背離

追溯該政策頒布的背景和原始動議，一是運用社會力量，加大公共服務(wù)的供給，二是加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，堅持與事業(yè)單位改革相銜接，貫徹政事分開、政社分開。在該原則要求下，承接購買服務(wù)的主體主要是在民政部門登記或是免于登記的社會組織、在工商行政部門或是行業(yè)主管部門登記的企業(yè)、機構(gòu)和社會力量。該政策發(fā)布時中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見于2011年頒布，將事業(yè)單位分為三類，其中包括了轉(zhuǎn)企和公益服務(wù)。所以在政策頒布初始才會明確承接主體首先是社會組織，但同時也允許在工商行政管理部門登記的企業(yè)組織作為政府購買服務(wù)的主體。多年執(zhí)行結(jié)果看，公益性事業(yè)單位和由于先天缺陷，競爭力不強，只是在規(guī)劃編制、課題研究、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)方面略勝一籌，一些民非組織在咨詢服務(wù)社會服務(wù)方面有一定優(yōu)勢，專業(yè)事務(wù)所有法律、審計等服務(wù)特長外，大量財政資金均以購買服務(wù)項目的形式流入了勞務(wù)服務(wù)企業(yè)，包括大型活動的會展服務(wù)、物業(yè)服務(wù)、安保服務(wù)、環(huán)境治理、信息化項目的運維及其他后勤服務(wù)。尤其是這兩年垃圾分類工作提到議事日程之后，很多服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)對一個項目幾千萬的資金興趣很大。

（三）采購方式不履行政府規(guī)定的招投標(biāo)要求

上文述及政府購買服務(wù)需按照政府采購的有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的手續(xù)，同時也放寬了要求，可以“根據(jù)服務(wù)項目的采購需求特點，選擇適用的采購方式。對于采購需求處于探索階段或不具備競爭條件的第三類服務(wù)項目，符合《政府采購法》第二十七條規(guī)定適用公開招標(biāo)以外的采購方式的”可以簡化材料，財政部門實行一攬子批復(fù)。有了這一要求，很多實施單位以項目競爭不充分、服務(wù)項目特殊，在服務(wù)項目達(dá)到了公開招投標(biāo)金額要求的情況下不履行招投標(biāo)手續(xù)，采用邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價方式確定服務(wù)商，造成了廉政風(fēng)險。

（四）預(yù)算申請和預(yù)算執(zhí)行不一致，預(yù)算不公開

以北京市為例，北京市2015年頒發(fā)的《北京市政府購買服務(wù)預(yù)算管理辦法》（京財綜[2015]1562號）要求，市級單位在編制年度預(yù)算時，對政府購買服務(wù)項目在項目申報系統(tǒng)中應(yīng)予以明示。但是到了區(qū)級單位，由于申報系統(tǒng)的差異和預(yù)算申報書的不規(guī)范，項目是否要實施政府購買服務(wù)在預(yù)算階段不明確，實際執(zhí)行中采取了政府購買服務(wù)事項。另外也存在申報時項目資金全額申報了政府購買服務(wù)，但是執(zhí)行中有部分資金沒有執(zhí)行政府購買服務(wù)。還存在一些與預(yù)算要求不符合的勞務(wù)與貨物一并打包購買服務(wù)的情況。另外按照預(yù)算公開要求，市級各預(yù)算部門應(yīng)將本部門政府購買服務(wù)年度計劃信息隨部門預(yù)算一并公開。同樣的問題到了區(qū)級單位執(zhí)行時，公開就打了很多的折扣。

三、政府購買服務(wù)項目的績效管理問題

政府購買服務(wù)項目的績效管理包括結(jié)果管理和績效評價兩個部分。

（一）結(jié)果管理不規(guī)范，沒有按照要求進(jìn)行驗收

按照國家及北京市的政策要求，對于政府購買服務(wù)的項目實施“結(jié)果管理”，對于不同類型的項目實施不同的驗收方式，對于保障政府部門自身運轉(zhuǎn)的項目應(yīng)該實施按照合同規(guī)定組織履約驗收，出具驗收報告；對于第二類政府部門為了履行宏觀調(diào)控和市場監(jiān)督的服務(wù)項目應(yīng)該在部門內(nèi)部公開；第三類為了增加國民福利、受益對象特定的項目，以物為對象的可以邀請第三方評價機構(gòu)參與并出具意見，以人為對象的公共服務(wù)項目，驗收時還應(yīng)按照一定比例服務(wù)對象參與并出具意見。從實際結(jié)果驗收看，這些都沒有引起足夠的重視，或是都沒有按照要求開展規(guī)范驗收工作。

（二）還未建立針對政府購買服務(wù)的績效評價體系

政府購買服務(wù)還要求建立績效評價與后續(xù)采購相銜接的管理制度，對項目資金節(jié)約、政策效能、透明程度以及專業(yè)化水平進(jìn)行評價。以北京為例，專門針對政府購買服務(wù)的第三方評價自2018年才開始部署，各區(qū)級單位分別在2018年和2019年開始部署該工作，但是有針對性的系統(tǒng)評價體系還沒有建立起來，評價的結(jié)果與購買服務(wù)的評價要求還存在距離。

四、對政府購買服務(wù)項目的管理建議

（一）預(yù)算管理從清理目錄開始

預(yù)算管理有兩個方面，一是從財政層面，應(yīng)該加強清單審核和負(fù)面清單的建立。自2019年北京市頒布了《北京市政府購買服務(wù)預(yù)算管理辦法》，自辦法開始是一個加強管理的信號，且明確了負(fù)面清單。在近年來財政資金號召過緊日子的情況下，應(yīng)該對那些資金量大，服務(wù)效果不好的項目進(jìn)行清單式清理，對各部門的清單進(jìn)行嚴(yán)格重新審核。二是從預(yù)算執(zhí)行層面的管理，對于申請政府購買服務(wù)的項目嚴(yán)格預(yù)算審核，對于政府自身工作與服務(wù)邊界不清金額較大的項目加強事前的評估，明確其界線，督促項目單位加強對購買服務(wù)類項目的預(yù)算編制，明確自身職能定位工作與服務(wù)的區(qū)別，做好該類項目的源頭管理。

（二）規(guī)范采購行為，明確承接主體的資格

對于符合政府購買服務(wù)的項目，應(yīng)該嚴(yán)格按照采購法、招投標(biāo)法、集中采購目錄的要求進(jìn)行采購。如果履行招投標(biāo)工作則在招標(biāo)文件中避免過多的主觀條件要求。在對服務(wù)商選擇過程中尤其加強對承接對象的資質(zhì)審核，避免出現(xiàn)因資質(zhì)不足，服務(wù)不能到位，服務(wù)質(zhì)量差，出現(xiàn)違約或是不能滿足服務(wù)需要。另外就是簽訂與政府購買服務(wù)要求一致的服務(wù)合同，避免使用服務(wù)商提供的服務(wù)范本，對服務(wù)內(nèi)容、范圍、數(shù)量、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)加以明確，按照服務(wù)類型明確項目驗收方式。

（三）加強項目結(jié)果管理，建立符合政府購買服務(wù)的績效評價指標(biāo)體系

雖然談了多年的政府購買服務(wù)項目績效評價工作，但是缺少有針對性的指標(biāo)體系。按照通用的指標(biāo)體系去評價政府購買服務(wù)項目，無法充分反映文章上述談的問題，無法對該類項目的執(zhí)行效果客觀評價。在全面實施預(yù)算績效管理的要求下，推進(jìn)政府購買服務(wù)項目的績效評價體系制定也正當(dāng)其時。該工作應(yīng)該在財政部門和政府購買服務(wù)清單制定部門以及預(yù)算使用部門，多部門聯(lián)動推進(jìn)該工作的開展。

五、小結(jié)

政府購買服務(wù)工作已經(jīng)開展了幾年時間，執(zhí)行的結(jié)果到了應(yīng)該總結(jié)和改進(jìn)的時間點，我們應(yīng)該從不同的角度分析其成果，調(diào)整后期的工作節(jié)奏，對應(yīng)該修訂的辦法進(jìn)行完善，發(fā)揮財政及執(zhí)行部門的兩個積極性，先從預(yù)算和績效評價一頭一尾兩個角度做好該工作。

（北京市社會科學(xué)院，北京 100101）

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[4]姜愛華，楊瓊.政府購買公共服務(wù)“全過程”績效評價探究（下）[N].中國政府采購報，2020-6-5.

作者簡介：王燕梅（1963—），女，山東人，學(xué)士，北京市社會科學(xué)院副研究員，研究方向：財政與稅收、企業(yè)管理、公共管理等。