開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀及發(fā)展思路探討

南福文

【摘 ?要】論文根據(jù)開發(fā)區(qū)當(dāng)前預(yù)算管理體制情況，總結(jié)分析了預(yù)算監(jiān)督管理、預(yù)算報(bào)告、預(yù)算會(huì)計(jì)核算內(nèi)容、項(xiàng)目資金管理、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、債務(wù)預(yù)算資金管理中存在的問(wèn)題，根據(jù)實(shí)際工作經(jīng)歷和學(xué)識(shí)見解，提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議，希望能夠拋磚引玉，為改革、完善開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算管理體制提供有益的借鑒。

【Abstract】According to the current situation of budget management system in development zone， this paper summarizes and analyzes the problems existing in budget supervision and management， budget report， budget accounting content， project fund management， budget performance evaluation and debt budget fund management. According to the actual work experience and knowledge， this paper puts forward the corresponding countermeasures and suggestions， hoping to use the immature opinions of this paper to lead to better opinions of others， so as to provide beneficial reference for the reform and improvement of the financial budget management system of development zone.

【關(guān)鍵詞】開發(fā)區(qū);改革創(chuàng)新;體制;財(cái)政預(yù)算管理;現(xiàn)狀;發(fā)展思路

【Keywords】development zone; reform and innovation; system; financial budget management; current situation; development ideas

【中圖分類號(hào)】F812.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號(hào)】1673-1069（2020）11-0022-02

1 引言

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步加強(qiáng)各類開發(fā)區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)園區(qū)功能優(yōu)勢(shì)，近年來(lái)，各地開發(fā)區(qū)都進(jìn)行了體制改革，創(chuàng)新發(fā)展思路，創(chuàng)新管理模式，創(chuàng)新財(cái)政體制，探索開發(fā)區(qū)發(fā)展模式。在新形勢(shì)下，要做好預(yù)算管理工作，必須規(guī)范預(yù)算管理體制，將所有財(cái)政性和非財(cái)政性資金全部納入預(yù)算管理，建立完整的預(yù)算報(bào)告體系，從而提高預(yù)算會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和效率，進(jìn)一步加大預(yù)算會(huì)計(jì)監(jiān)督力度，杜絕違規(guī)違法行為，促進(jìn)開發(fā)區(qū)健康、快速發(fā)展。

2 開發(fā)區(qū)預(yù)算管理現(xiàn)狀

2.1 預(yù)算監(jiān)督管理不到位

開發(fā)區(qū)在現(xiàn)有體制下，雖然已制定年度預(yù)算報(bào)告和決算報(bào)告，但未形成完整規(guī)范的預(yù)算管理體系，應(yīng)納入預(yù)算管理的各種非稅收入未及時(shí)入庫(kù)，或者根本不入庫(kù)，列收列支現(xiàn)象比較普遍，預(yù)算收支不能反映開發(fā)區(qū)真實(shí)情況。預(yù)算收入和預(yù)算支出失真。開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為開發(fā)區(qū)的管理機(jī)關(guān)，不是一級(jí)政府，財(cái)政上并不獨(dú)立，沒(méi)有自己的金庫(kù)，實(shí)際上不能掌握預(yù)算收支，只能依靠縣財(cái)政撥付調(diào)度款的方式進(jìn)行資金支付，這就造成了有收入沒(méi)資金，不能按照預(yù)算進(jìn)度安排支出，這樣一來(lái)，開發(fā)區(qū)在一定程度上難以執(zhí)行預(yù)算。

2.2 預(yù)算報(bào)告不規(guī)范

開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算沒(méi)有法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，這樣，預(yù)算編制一定程度上只是一種形式。財(cái)政體制一般采用與政府分成財(cái)力的管理模式，納入政府財(cái)政預(yù)算管理，由財(cái)政機(jī)關(guān)按開發(fā)區(qū)財(cái)政收入進(jìn)度撥付財(cái)力，年末與財(cái)政局結(jié)算，開發(fā)區(qū)沒(méi)有資金調(diào)度權(quán)利，即使應(yīng)撥付的財(cái)力也經(jīng)常拖欠。由于以上原因，開發(fā)區(qū)年初預(yù)算一般根據(jù)上級(jí)下達(dá)任務(wù)計(jì)劃編制完成，在現(xiàn)有國(guó)家降費(fèi)減稅、企業(yè)經(jīng)營(yíng)普遍不景氣的情況下，預(yù)算執(zhí)行很難達(dá)到目標(biāo)。在預(yù)算會(huì)計(jì)核算上，由于年終決算是按照以收定支的方法編制，為了保證收支平衡，要么虛列支出，要么隱瞞支出，不能真實(shí)反映年度預(yù)算執(zhí)行情況。

2.3 預(yù)算會(huì)計(jì)核算的內(nèi)容不能涵蓋全部收支

開發(fā)區(qū)體制改革后，收支范圍擴(kuò)大。收入既包括納入預(yù)算的財(cái)政資金，也包括未納入預(yù)算的其他資金，還包括新成立公司、平臺(tái)經(jīng)營(yíng)收入資金;支出既包括財(cái)政安排的項(xiàng)目資金和基本支出資金，還包括新成立企業(yè)、平臺(tái)的投入資金，為資金監(jiān)管帶來(lái)一定難度，也存在一些政策盲區(qū)。由于單位收支未能全部納入預(yù)算管理，造成預(yù)算決算與單位收入支出的會(huì)計(jì)信息不能完全一致，同時(shí)，還存在著項(xiàng)目支出與基本支出相互混淆的問(wèn)題。預(yù)算未能起到駕馭全部收入支出的作用。一般開發(fā)區(qū)都設(shè)有機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)賬和基本建設(shè)賬，具體運(yùn)作中，會(huì)產(chǎn)生很多收入不入庫(kù)，無(wú)法體現(xiàn)真實(shí)的非稅收入情況，如收入的企業(yè)遷占補(bǔ)償資金、為企業(yè)提供服務(wù)收取的資金，使用開發(fā)區(qū)設(shè)施收取的資金等。

2.4 項(xiàng)目資金管理不規(guī)范

項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)有預(yù)算資金安排，只是大體框算一下資金情況就上馬，造成入不敷出，形成債務(wù)危機(jī)，面臨著訴訟危險(xiǎn)，為開發(fā)區(qū)的健康發(fā)展帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)。由于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資數(shù)額巨大，既存在上級(jí)資金安排的建設(shè)項(xiàng)目，也存在自有資金安排的建設(shè)項(xiàng)目，資金管理缺乏預(yù)算統(tǒng)籌，存在監(jiān)管不力現(xiàn)象。

2.5 財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作滯后

按照“誰(shuí)批復(fù)預(yù)算，誰(shuí)批復(fù)績(jī)效目標(biāo)”的原則，預(yù)算應(yīng)對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行全方位監(jiān)管，但是，由于體制和管理制度的原因，普遍存在對(duì)項(xiàng)目資金監(jiān)管不力現(xiàn)象。對(duì)預(yù)算資金運(yùn)行的有效性未起到監(jiān)控作用，未能對(duì)基本運(yùn)行支出和項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效考核評(píng)價(jià)。

2.6 債務(wù)預(yù)算資金管理不到位

由于預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制核算，對(duì)開發(fā)區(qū)的債務(wù)情況不能真實(shí)反映，特別是很多隱形債務(wù)不能在預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表中體現(xiàn)，造成會(huì)計(jì)信息不實(shí)情況。有些情況下，預(yù)算沒(méi)有安排，資金沒(méi)有落實(shí)，為了建設(shè)形象工程，為了完成上級(jí)安排投資項(xiàng)目，在論證不充分、評(píng)審不嚴(yán)格的情況下，草率上馬，導(dǎo)致拖欠施工單位資金情況比較普遍。2020年新冠病毒疫情發(fā)生以來(lái)，國(guó)家為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)行了大量政府債券，開發(fā)區(qū)為了加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，也普遍申請(qǐng)了許多，這些債務(wù)資金還本付息的壓力都比較大，需要預(yù)算以后年度統(tǒng)籌安排。

3 加強(qiáng)開發(fā)區(qū)預(yù)算管理的對(duì)策和建議

3.1 建立規(guī)范有效的預(yù)算報(bào)告體系

完善總預(yù)算會(huì)計(jì)制度，探索開發(fā)區(qū)科學(xué)有效的預(yù)算編制方法，提高預(yù)算質(zhì)量和約束力。按照合理、科學(xué)、實(shí)事求是、量入為出的原則，編制年度預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的剛性和約束力，同時(shí)要探索開發(fā)區(qū)預(yù)算編制方法，拓展現(xiàn)有的預(yù)算會(huì)計(jì)核算的內(nèi)容，綜合實(shí)際狀況設(shè)置預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)，把包括財(cái)政預(yù)算資金、非財(cái)政預(yù)算資金和開發(fā)區(qū)國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)收入全部納入預(yù)算管理，綜合實(shí)際狀況編制會(huì)計(jì)核算的科目狀況，將預(yù)算之外的資金、企業(yè)運(yùn)營(yíng)資金以及開發(fā)區(qū)的債務(wù)資金融入開發(fā)區(qū)總預(yù)算會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中。完善開發(fā)區(qū)財(cái)務(wù)報(bào)告體系，提升會(huì)計(jì)報(bào)表的內(nèi)容真實(shí)性和完整性，全面反映開發(fā)區(qū)的真實(shí)財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)成效。

3.2 加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理

全面加強(qiáng)開發(fā)區(qū)預(yù)算管理，所有支出必須符合預(yù)算管理要求，不得無(wú)預(yù)算列支或者超預(yù)算列支，預(yù)算確需要調(diào)整的必須報(bào)開發(fā)區(qū)管委會(huì)研究決定，具體工作中，通過(guò)跟蹤審計(jì)監(jiān)督部門預(yù)算資金使用、管理過(guò)程。特別是對(duì)項(xiàng)目資金要評(píng)審、立項(xiàng)、資金撥付、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行全方位監(jiān)督，保證資金?？顚Ｓ谩?yán)格執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，落實(shí)會(huì)計(jì)集中核算，實(shí)施收支兩條線，嚴(yán)格遵守《預(yù)算法》和《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》，根據(jù)開發(fā)區(qū)實(shí)際情況，完善相關(guān)規(guī)章制度和管理辦法，將預(yù)算會(huì)計(jì)監(jiān)督管理職能法治化軌道中。設(shè)置財(cái)政監(jiān)督崗、績(jī)效考核崗，落實(shí)責(zé)任制，明確財(cái)政部門負(fù)責(zé)人、預(yù)算管理負(fù)責(zé)人的職責(zé)，對(duì)在預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為，給予相應(yīng)處罰，并追究相關(guān)人員的責(zé)任，從而提高財(cái)政監(jiān)督權(quán)威性。

3.3 規(guī)范預(yù)算會(huì)計(jì)核算的內(nèi)容

新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，整合了單位預(yù)算會(huì)計(jì)和經(jīng)費(fèi)、基建、其他部門會(huì)計(jì)，對(duì)加強(qiáng)預(yù)算管理，提供全面完整的會(huì)計(jì)信息，滿足行政事業(yè)單位的發(fā)展需求起到了很大的促進(jìn)作用，但同時(shí)還有許多需要銜接、完善的地方，比如預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，經(jīng)費(fèi)和部門會(huì)計(jì)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，核算的基礎(chǔ)和目的不同，會(huì)計(jì)信息提供存在差異，再就是經(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)核算所有收支項(xiàng)目，包括增加了或有負(fù)債、對(duì)應(yīng)收賬款計(jì)提壞賬準(zhǔn)備等內(nèi)容，而預(yù)算會(huì)計(jì)只核算實(shí)有資金收支項(xiàng)目，資金收支銜接上存在一定難度，這就要求經(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)按預(yù)算管理要求合理設(shè)置會(huì)計(jì)科目，全面準(zhǔn)確地反映開發(fā)區(qū)的收入支出情況。所有非稅收入和其他收入及時(shí)入庫(kù)和納入財(cái)政專戶管理，債務(wù)收入全部納入財(cái)政預(yù)算，國(guó)有公司經(jīng)營(yíng)收入也要盡量納入預(yù)算。

3.4 加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理，做好績(jī)效考核評(píng)價(jià)工作

對(duì)預(yù)算資金特別是項(xiàng)目資金要進(jìn)行績(jī)效考核，事前事中事后監(jiān)管，嚴(yán)格項(xiàng)目類預(yù)算編制，強(qiáng)化預(yù)算單位和項(xiàng)目主體單位的責(zé)任意識(shí)，預(yù)算單位要編制預(yù)算績(jī)效說(shuō)明書，闡明項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性和有效性，項(xiàng)目資金支付要按月編制資金使用計(jì)劃和說(shuō)明，嚴(yán)格控制項(xiàng)目資金的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目資金不得交叉使用。同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)方式方法，真正反映財(cái)政預(yù)算資金的作用，體現(xiàn)財(cái)政預(yù)算資金的使用目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

本文作者從事開發(fā)區(qū)財(cái)務(wù)、財(cái)政工作二十多年，經(jīng)歷了開發(fā)區(qū)從新生事物到發(fā)展壯大，從粗放式發(fā)展到規(guī)范化管理的過(guò)程。結(jié)合開發(fā)區(qū)預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，粗略提出了一些看法和建議，力求探索解決開發(fā)區(qū)目前存在問(wèn)題的有效途徑，為完善開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算管理體制提供有益的借鑒，促進(jìn)預(yù)算會(huì)計(jì)管理工作有序開展，為開發(fā)區(qū)健康、良性發(fā)展獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

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