水務(wù)類PPP項目全生命周期風(fēng)險控制要點(diǎn)

何靖 李娟

摘要：指出了伴隨著一輪又一輪PPP項目集中清理“風(fēng)暴”，“蒙眼狂奔”的社會資本由開始的“大干快上”野蠻發(fā)展開始變得理智冷靜。通過分析被清退PPP項目的退庫原因及造成一些PPP項目實施后無法正式商運(yùn)的因素，總結(jié)了水務(wù)PPP項目全生命周期的風(fēng)險控制要點(diǎn)，從而促進(jìn)社會資本合理避險。

關(guān)鍵詞：PPP;項目清退;風(fēng)險控制

中圖分類號：TV-9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1674-9944（2020）14-0118-04

1?水務(wù)類PPP項目清退原因

為防范政府債務(wù)風(fēng)險，進(jìn)一步規(guī)范PPP項目管理，財政部接連發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，兩年來對PPP項目庫不規(guī)范的項目掀起集中清理風(fēng)暴。被要求退庫的PPP項目主要原因有以下幾點(diǎn)。

（1）不宜采用PPP模式實施的項目。比如項目本身不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域;涉及國家重大安全或重大公共利益，不適宜社會資本承擔(dān);只涉及工程建設(shè)、無運(yùn)營內(nèi)容，選址拆遷難，用地批不下來、涉及環(huán)境、信息安全等其他不適宜采用PPP模式[1]。

（2）前期準(zhǔn)備不到位，未履行立項審批手續(xù);涉及國資權(quán)益轉(zhuǎn)移的未履行審批、評估手續(xù)，未通過物有所值評價和財政可承受能力論證。

（3）未按規(guī)定開展兩個論證。在相關(guān)文件發(fā)布后未按照規(guī)定開展兩個論證或者開展兩個論證內(nèi)容不符合規(guī)范。

（4）不宜繼續(xù)采用PPP模式實施。實施方案調(diào)整，項目無法落地，項目融資未落實，項目實施邊界發(fā)生重大變化，入庫之日起一年內(nèi)無任何實質(zhì)性進(jìn)展的，尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的PPP項目及項目發(fā)起人或者實施機(jī)構(gòu)書面確認(rèn)不再采用PPP模式實施。

（5）運(yùn)作模式不規(guī)范、采購程序不嚴(yán)謹(jǐn)、涉嫌違法違規(guī)舉債擔(dān)保被清理出庫[1]。2019年進(jìn)一步明確財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項目。新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。建立PPP項目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項目入庫[2]。

（6）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開或其他原因被清退或整改。如圖1所示[3]。

2?問題項目原因分析

分析多個問題水務(wù)PPP項目被迫退出案例，總結(jié)導(dǎo)致項目簽約后無法正常推進(jìn)及建成后無法正常轉(zhuǎn)商運(yùn)的主要原因。

2.1?項目推進(jìn)緩慢

云南某水務(wù)項目簽約后，政府需求不迫切，前期手續(xù)推進(jìn)緩慢。加上政府領(lǐng)導(dǎo)換屆，商務(wù)資源需要重新建立，導(dǎo)致項目極其緩慢，最終退出。

2.2?項目出水不達(dá)標(biāo)

某項目由于長期出水不達(dá)標(biāo)，虧損嚴(yán)重，罰款不斷，被迫退出。

2.3?項目邊界發(fā)生變化

甘肅某水務(wù)項目實施過程總投資嚴(yán)重超過社會資本簽約總投資額，且政府不認(rèn)可超總投部分，項目運(yùn)營連續(xù)虧損，被迫退出。

2.4?政府配套管網(wǎng)跟不上

寧夏某項目管網(wǎng)建設(shè)滯后，沒有進(jìn)水，轉(zhuǎn)商運(yùn)時間延長，導(dǎo)致試運(yùn)營成本過高，資金占用時間拉長;寧夏某再生水項目建成后，由于項目設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)較高，為零排放污水廠，沒有來水，成為“曬太陽工程”，遲遲無法轉(zhuǎn)為商運(yùn)。

2.5?融資困難

陜西某縣城水務(wù)一體化項目中標(biāo)簽約后，地方財政較差，融資困難，被迫退出。西咸某水務(wù)項目由于土地手續(xù)遲遲辦理不到位，影響融資，項目被迫退出。

2.6?地方債務(wù)嚴(yán)重

新疆某項目實施過程中，遇上政策進(jìn)一步控制地方債務(wù)，項目嚴(yán)重縮水，且不再采用PPP模式，由PPP轉(zhuǎn)為EPC模式。

3?水務(wù)項目風(fēng)險控制要點(diǎn)

水務(wù)類PPP項目的投資風(fēng)險同別的項目一樣，貫穿于投資過程的始終。從項目周期看，有前期風(fēng)險、 建設(shè)期風(fēng)險、運(yùn)營期風(fēng)險和移交期風(fēng)險等;從風(fēng)險性質(zhì)而言，有投資決策風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、運(yùn)營管理風(fēng)險和法律風(fēng)險等;從風(fēng)險的來源看，有內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險[4]。充分認(rèn)識各種風(fēng)險的性質(zhì)、危害，才可能提前預(yù)防，及早研究對策，防范于未然。本文對水務(wù)類PPP項目可能面臨的主要風(fēng)險進(jìn)行簡要分析，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施，具體如表1所示。

參考文獻(xiàn)：

[1]財政部.財政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知《財金〔2018〕54號》[R].北京：財政部，2018.

[2]財政部.財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見《財金〔2019〕10號》[R].北京：財政部，2019.

[3]任?瑤. PPP項目被“清理出庫”該怎么辦[EB/OL].中呂律師事務(wù)所官方網(wǎng)站.http：//ww.zhllawfirm.com.2018-04-17.

[4]沈建明.項目風(fēng)險管理[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004.