淺談行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)問(wèn)題

李迎真

摘 要：隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》的施行，通過(guò)完善行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度，用制度來(lái)管理和約束工作人員的行為，是順應(yīng)現(xiàn)代管理發(fā)展的需求，也是廉政建設(shè)的需要。本文簡(jiǎn)述了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，分析了行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義和當(dāng)前存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出建議，以期能對(duì)行政和事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理和制度體系建設(shè)方面有所幫助。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;財(cái)務(wù)管控

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)概述

1.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）文件，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的管理活動(dòng)。單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制，不僅要注意全面性和重要性的框架原則，還要互相制約且與本單位實(shí)際情況相適應(yīng)，補(bǔ)充完善實(shí)施細(xì)則，并貫穿業(yè)務(wù)活動(dòng)的全部過(guò)程。主要包括梳理各類(lèi)業(yè)務(wù)活動(dòng)的流程性工作，抓住主要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并制定相應(yīng)措施進(jìn)行防范。

2.行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

（1）加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)是落實(shí)廉政建設(shè)的有力抓手。內(nèi)控管理制度是本單位工作人員要遵守的規(guī)矩。內(nèi)控建設(shè)作為加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的有效手段，是各級(jí)政府落實(shí)廉政建設(shè)的有力抓手。

（2）加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)是單位提高行政能力的重要手段。行政單位通過(guò)梳理各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、哪些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)是必須的、哪些是不必要的，在此基礎(chǔ)上制定業(yè)務(wù)流程內(nèi)部控制實(shí)施細(xì)則，可以理順流程、明確責(zé)任，精簡(jiǎn)辦事手續(xù)，縮短業(yè)務(wù)辦理時(shí)間，提高群眾滿意度。行政事業(yè)單位根據(jù)本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)內(nèi)控管理制度體系建設(shè)，從而降低行政風(fēng)險(xiǎn)，提高行政能力。

（3）加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)可以合理保證財(cái)政資金的安全。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)購(gòu)置款項(xiàng)和開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)所需的工作經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政撥款，健全的內(nèi)控管理制度可以從資產(chǎn)的購(gòu)置、管理和使用以及處置的各環(huán)節(jié)進(jìn)行流程控制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，可以確保專(zhuān)款專(zhuān)用，防止資金截留挪用。加強(qiáng)內(nèi)控管理體制建設(shè)是規(guī)范財(cái)務(wù)管理、加強(qiáng)財(cái)務(wù)管控，保障各項(xiàng)資金合理有效運(yùn)用、維護(hù)財(cái)政資金安全完整的有效途徑。

（4）加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)可以為實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光財(cái)政提供有力支撐。內(nèi)控建設(shè)就是要制定規(guī)矩，使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有章可循。完善的內(nèi)控管理制度讓行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在陽(yáng)光下運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光預(yù)算、陽(yáng)光收付、陽(yáng)光采購(gòu)、陽(yáng)光賬戶、陽(yáng)光績(jī)效等。因此加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度建設(shè)，可以從制度層面上保障陽(yáng)光財(cái)政順利實(shí)現(xiàn)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在的主要問(wèn)題

1.對(duì)內(nèi)控管理制度建設(shè)缺乏正確的認(rèn)識(shí)

行政事業(yè)單位人員主要依靠財(cái)政供養(yǎng)，行政事業(yè)單位的所有業(yè)務(wù)活動(dòng)都與財(cái)政資金的使用有關(guān)聯(lián)。財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)文中也明確了“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立與實(shí)施、覆蓋單位層面和業(yè)務(wù)層面各類(lèi)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)”。然而，目前行政事業(yè)單位往往是“一把手”說(shuō)了算，由于對(duì)于內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有把內(nèi)部控制當(dāng)作一項(xiàng)加強(qiáng)管理、防范風(fēng)險(xiǎn)的重要措施來(lái)抓;或者認(rèn)為已經(jīng)建立了各項(xiàng)規(guī)章制度，只要財(cái)務(wù)方面不出問(wèn)題，就不會(huì)有問(wèn)題。

2.財(cái)務(wù)人員崗位設(shè)置不合理

首先，由于人員編制限制，財(cái)務(wù)人員往往身兼數(shù)職，崗位混搭，權(quán)責(zé)不明晰，業(yè)務(wù)處理程序沒(méi)有一定之規(guī)。或者雖有內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，但由于人手不足，不合理的兼崗現(xiàn)象較為普遍。存在支票、財(cái)務(wù)章和法人章同時(shí)由出納員保管;財(cái)務(wù)職務(wù)與審計(jì)職務(wù)由一人兼職;財(cái)務(wù)賬套和資產(chǎn)管理系統(tǒng)由一人操作等現(xiàn)象。

其次，行政事業(yè)單位主要工作是履行政府賦予的各項(xiàng)職能，推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。行政事業(yè)單位“一把手”更注重貫徹落實(shí)上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)事業(yè)規(guī)劃，全神貫注致力于各項(xiàng)業(yè)務(wù)指標(biāo)的完成情況。財(cái)務(wù)人員往往身兼數(shù)職，會(huì)計(jì)核算被邊緣化，財(cái)務(wù)管理工作后繼乏人。

3.缺乏系統(tǒng)的內(nèi)控制度體系

財(cái)務(wù)以及其他業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的工作流程不明確，責(zé)任不清，制度不連貫，支離破碎，實(shí)用性不強(qiáng)，不能發(fā)揮指導(dǎo)性作用，只能勉勉強(qiáng)強(qiáng)應(yīng)付檢查，沒(méi)有一套完整的、切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則可以遵循。內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是個(gè)擺設(shè)，沒(méi)有具體工作。

4.缺乏必要的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位行使監(jiān)督制約職能的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由內(nèi)部稽核和外部審計(jì)共同組成，內(nèi)部稽核對(duì)本單位業(yè)務(wù)熟悉，外部審計(jì)機(jī)構(gòu)更具權(quán)威性，二者相輔相成，定期檢查，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，有助于制度的落實(shí)。然而，實(shí)際情況往往是內(nèi)部審計(jì)僅限于對(duì)財(cái)務(wù)的監(jiān)督，未深入到業(yè)務(wù)層面。外部監(jiān)督僅僅依靠領(lǐng)導(dǎo)離任時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，監(jiān)督作用微乎其微。

5.內(nèi)控管理的信息化水平不高

近幾年，隨著政府采購(gòu)平臺(tái)的上線，從流程上確保了采購(gòu)人在資產(chǎn)購(gòu)置過(guò)程中的公開(kāi)公正。但是，各部門(mén)的內(nèi)控管理信息系統(tǒng)仍然存在漏洞，以某部的社?；鸨O(jiān)管系統(tǒng)為例，雖然歷經(jīng)近10年的發(fā)展完善，仍然存在錯(cuò)報(bào)、信息更新不及時(shí)等問(wèn)題。很多行政事業(yè)單位的信息數(shù)據(jù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)部門(mén)與部門(mén)、地區(qū)與地區(qū)之間的共享，比如重復(fù)領(lǐng)取養(yǎng)老金問(wèn)題、少繳漏繳社保費(fèi)問(wèn)題、違規(guī)領(lǐng)取就業(yè)補(bǔ)貼等。各級(jí)政府職能部門(mén)只有不斷加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高內(nèi)控管理的信息化水平，讓違法亂紀(jì)行為無(wú)處遁形，才能真正扎緊制度的籠子。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的措施

1.增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)控意識(shí)

最好由政府部門(mén)牽頭，由上而下開(kāi)展內(nèi)控專(zhuān)題培訓(xùn)，使單位一把手對(duì)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理制度的建設(shè)有一個(gè)完整的認(rèn)識(shí)，使其了解加強(qiáng)內(nèi)部控制對(duì)本單位業(yè)務(wù)工作的促進(jìn)作用，了解內(nèi)控管理制度是依法辦事的具體操作方法。讓每位員工都參與，覆蓋整個(gè)單位的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是制度要求，也有現(xiàn)實(shí)意義。各項(xiàng)工作有據(jù)可依，有助于和諧工作氣氛，培養(yǎng)風(fēng)清氣正的干部作風(fēng)，降低行政風(fēng)險(xiǎn)，提高工作效率。

2.建立財(cái)務(wù)工作責(zé)任制

以財(cái)政資金的收支管理為牛鼻子，建立收入審查工作機(jī)制和支出審查工作機(jī)制。首先，財(cái)務(wù)人員要對(duì)本部門(mén)各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程和文件依據(jù)有個(gè)大致了解;其次，財(cái)務(wù)人員要指導(dǎo)業(yè)務(wù)工作人員遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，建立相應(yīng)的財(cái)政資金預(yù)算收支管理制度，以制度為導(dǎo)向，明確全體工作人員在財(cái)政資金使用過(guò)程中的責(zé)任。避免一崗多人、責(zé)任不清或者不相容崗位由一人兼任，建立科室內(nèi)部輪崗制度，既可以交流工作經(jīng)驗(yàn)，又可以互相監(jiān)督，又可以保證內(nèi)部控制制度的嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)于業(yè)績(jī)突出的財(cái)務(wù)人員在職稱(chēng)評(píng)聘和干部提拔任用方面給予適當(dāng)考慮。

3.建立健全業(yè)務(wù)流程內(nèi)部控制實(shí)施細(xì)則

由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，召集各科室梳理工作流程、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定各項(xiàng)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制實(shí)施細(xì)則，明確財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿所有科室業(yè)務(wù)流程。日常財(cái)務(wù)開(kāi)支實(shí)行雙審聯(lián)批的審批制度、比較重大的決策、人事變動(dòng)和項(xiàng)目安排，由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。建立權(quán)責(zé)明晰的管理體制，嚴(yán)格執(zhí)行本級(jí)財(cái)政各項(xiàng)規(guī)定，減少現(xiàn)金支出，盡量使用公務(wù)卡結(jié)算，讓每一筆財(cái)政資金有據(jù)可查。

4.建立內(nèi)外聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制

所謂內(nèi)外聯(lián)動(dòng)是以?xún)?nèi)部稽核為主要工作方式，隨時(shí)監(jiān)督資金的流動(dòng)方向和合法性，及時(shí)矯正錯(cuò)誤，并在此基礎(chǔ)上，定期或不定期接受外部機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查。比如，成立單位主要負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)的內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立審計(jì)稽核辦公室，對(duì)內(nèi)部控制的建立、實(shí)施情況進(jìn)行自我評(píng)估和檢查，與單位外部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，或者聘請(qǐng)第三方開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)提出建議，并立即通知相關(guān)人員進(jìn)行整改。查錯(cuò)糾錯(cuò)的過(guò)程，也是各項(xiàng)制度不斷完善的過(guò)程，通過(guò)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，有錯(cuò)必糾，推動(dòng)各項(xiàng)工作沿著正確軌道健康發(fā)展。

5.提高財(cái)務(wù)內(nèi)控人員綜合素質(zhì)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，直接關(guān)系內(nèi)部監(jiān)督是否達(dá)到預(yù)期效果、工作是否有成效。因此，在人才的選拔方面，必須要嚴(yán)格考核職業(yè)道德和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，確保能夠提高行政事業(yè)單位的管控效率。要鼓勵(lì)財(cái)務(wù)內(nèi)控人員參加專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，及時(shí)掌握新政策新知識(shí)，提升業(yè)務(wù)素養(yǎng)。要在財(cái)務(wù)人員心中牢牢樹(shù)立“責(zé)任重于泰山”的理念，對(duì)業(yè)績(jī)突出人員在干部任用等方面給予適當(dāng)關(guān)懷，激勵(lì)年輕人鉆研財(cái)務(wù)管理知識(shí)，提升內(nèi)部控制工作的管控效率。

6.提升信息化管理水平

建議行政事業(yè)單位加強(qiáng)信息化硬件和軟件的配套建設(shè)，重視信息技術(shù)人才隊(duì)伍的聘用和培養(yǎng)，在政府層面建立信息技術(shù)中心，整合各部門(mén)信息資源，根據(jù)各職能部門(mén)業(yè)務(wù)需要賦予工作人員相應(yīng)權(quán)限，在本地區(qū)部門(mén)間實(shí)現(xiàn)信息共享。聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)老師對(duì)各業(yè)務(wù)部門(mén)工作人員開(kāi)展信息化培訓(xùn)，指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門(mén)在確保信息安全的情況下進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，打通部門(mén)間信息共享的壁壘。鼓勵(lì)財(cái)務(wù)內(nèi)控人員學(xué)習(xí)運(yùn)用高科技手段對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研究，提升內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的管理水平。

總而言之，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)政府部門(mén)的執(zhí)政能力提出了更高的要求，應(yīng)該完善內(nèi)控管理制度，不斷加強(qiáng)信息化建設(shè)，提升信息數(shù)據(jù)的質(zhì)量，是簡(jiǎn)潔有效的途徑，用制度來(lái)管理和約束人的行為，努力維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。

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