行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理探究

張文武

摘 要：預(yù)算績效管理是我國深入財(cái)政體制改革，提升基層行政事業(yè)單位內(nèi)部治理能力的關(guān)鍵舉措。本文以行政事業(yè)單位落實(shí)預(yù)算績效管理為研究對(duì)象，探討預(yù)算績效管理對(duì)單位運(yùn)行質(zhì)量提升的積極作用，同時(shí)，對(duì)其實(shí)施過程中亟待突破的難點(diǎn)問題和完善舉措提出意見，以期進(jìn)一步服務(wù)于行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;預(yù)算績效管理

一、引言

預(yù)算績效管理是指將系統(tǒng)化的績效考評(píng)方法和工具融入單位預(yù)算編制與執(zhí)行過程的一種監(jiān)督管理模式。通過對(duì)預(yù)算目標(biāo)設(shè)定、執(zhí)行舉措制定、預(yù)算偏差自糾等方式，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)年度公共事業(yè)及資源管理進(jìn)行計(jì)劃、編制與執(zhí)行的動(dòng)態(tài)化管理方式。預(yù)算績效管理的推行體現(xiàn)了國家對(duì)財(cái)稅制度改革的高度重視，是財(cái)政改革過程中充分發(fā)揮預(yù)算制度改革引領(lǐng)作用的體現(xiàn)，也是行政事業(yè)單位利用現(xiàn)代管理理念和方式強(qiáng)化單位內(nèi)部治理能力的重要舉措。

二、行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)意義

加強(qiáng)行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理制度，一方面有利于行政事業(yè)單位更好地聚焦階段性的重點(diǎn)任務(wù)，集中有限的財(cái)政資金和公共資源，提供更多高質(zhì)量的公共服務(wù);另一方面，有利于行政事業(yè)單位對(duì)自身工作安排的合理性、財(cái)政資金利用的有效性進(jìn)行檢查，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部治理能力，降低財(cái)政資金管理風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理

預(yù)算績效管理有助于強(qiáng)化事業(yè)單位預(yù)算編制的合理性。一方面，預(yù)算目標(biāo)與具體執(zhí)行舉措制定時(shí)，以績效審核的方式來檢查預(yù)算目標(biāo)制定合理性，對(duì)于預(yù)算目標(biāo)制定不合理、不科學(xué)、不具可行性的及時(shí)提出修正意見。另一方面，在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算目標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行情況的偏差較大時(shí)要及時(shí)糾偏，分析原因，對(duì)影響要素的可控性、持續(xù)性進(jìn)行預(yù)判并給出建議，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化。預(yù)算績效管理也強(qiáng)化了財(cái)政資金支出考核，對(duì)資金使用方向和效率進(jìn)行考核，嚴(yán)肅問責(zé)機(jī)制，同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行人員的監(jiān)督和約束。

2.提升行政事業(yè)單位整體運(yùn)行質(zhì)量

行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理以全員、全過程的參與為基本特征，調(diào)動(dòng)各部門人員關(guān)注預(yù)算目標(biāo)、計(jì)劃與舉措的積極性和主動(dòng)性，強(qiáng)化關(guān)鍵任務(wù)的層層分解與執(zhí)行，落實(shí)任務(wù)責(zé)任人與協(xié)同人，確定任務(wù)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和時(shí)間，及時(shí)對(duì)任務(wù)完成情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤。通過對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目或關(guān)鍵任務(wù)的持續(xù)跟蹤，推動(dòng)各部門服務(wù)質(zhì)量和工作效率均得到顯著提升，從而提高行政事業(yè)單位整體運(yùn)行質(zhì)量。

3.促進(jìn)行政事業(yè)單位接受更廣泛的監(jiān)督

通過預(yù)算績效管理辦法的實(shí)施，行政事業(yè)單位對(duì)于財(cái)政資金使用和項(xiàng)目進(jìn)度更加公開化、透明化，促使行政事業(yè)單位接受更廣泛的社會(huì)和群眾監(jiān)督，不斷提高政府預(yù)算精益化管理質(zhì)量，聚焦于服務(wù)型、陽光型政府建設(shè)，把服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾作為預(yù)算目標(biāo)制定的出發(fā)點(diǎn)，不斷提升公共服務(wù)價(jià)值。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的建議

1.實(shí)施難點(diǎn)

（1）績效指標(biāo)設(shè)定方面。一方面，我國行政事業(yè)單位類別繁多，受歷史因素影響分類較為復(fù)雜，各行政事業(yè)單位的職能分工不同，服務(wù)內(nèi)容不同，造成了績效指標(biāo)的設(shè)定不具有普適性，各行業(yè)、各部門都需要一套適合本行業(yè)、本部門特點(diǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，這項(xiàng)工作尚在起步階段。另一方面，由于預(yù)算績效考核指標(biāo)的穩(wěn)定性不夠，且缺少橫向和縱向的對(duì)比，對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況與業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)很難客觀真實(shí)地反映出來。

（2）績效管理方法方面。當(dāng)前，我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理辦法也仍在探索和歸納，在預(yù)算績效管理與單位內(nèi)部控制的結(jié)合方面，在強(qiáng)化信息化手段應(yīng)用、綜合運(yùn)用財(cái)政大數(shù)據(jù)平臺(tái)方面，在績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)督及根據(jù)反饋結(jié)果糾偏方面，在績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用方面，都只是建立了制度框架，缺少實(shí)踐的檢驗(yàn)和大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，還需要不斷地總結(jié)和完善。

（3）績效目標(biāo)評(píng)價(jià)方面。行政事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算績效評(píng)價(jià)中需要經(jīng)過單位自評(píng)、上級(jí)部門復(fù)評(píng)兩階段，各階段實(shí)施的績效評(píng)價(jià)均需要依據(jù)統(tǒng)一的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在財(cái)政部門設(shè)定的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，不同行政事業(yè)單位可實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)量級(jí)可能相差懸殊，按照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理還有待商榷。另外，行政事業(yè)單位的自評(píng)部分通常具有較強(qiáng)的主觀性，為了提升自評(píng)成績，一些單位在自評(píng)分?jǐn)?shù)核算時(shí)未嚴(yán)格按照評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的口徑去實(shí)施。有些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定脫離實(shí)際，實(shí)施成本極高，甚至不具備實(shí)施的可行性，造成最終的評(píng)價(jià)結(jié)果可能與項(xiàng)目、任務(wù)實(shí)施情況存在一定差異。

2.改善舉措

（1）重視預(yù)算事前績效評(píng)估，強(qiáng)化預(yù)算資金與績效掛鉤。積極引入具備專業(yè)資質(zhì)的獨(dú)立第三方，對(duì)下一年度預(yù)算或即將開展的項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行事前績效評(píng)估，并形成專題報(bào)告。針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施可行性，項(xiàng)目投入產(chǎn)出比，績效目標(biāo)合理性、籌資合規(guī)性等進(jìn)行全面客觀地評(píng)估，并對(duì)最終的績效目標(biāo)結(jié)果給出結(jié)論性建議。評(píng)估通過后，審核評(píng)估結(jié)果作為年度預(yù)算安排的依據(jù)。目前，一些地方政府通過對(duì)項(xiàng)目事前績效評(píng)估工作，形成了對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的精準(zhǔn)編制，提高了后期項(xiàng)目整體推進(jìn)及實(shí)施效率和質(zhì)量。

一方面，事前績效評(píng)估工作有助于項(xiàng)目整體可行性的研判，科學(xué)地控制項(xiàng)目落實(shí)優(yōu)先順序，提高政府資金利用率和服務(wù)質(zhì)量控制;另一方面，事前評(píng)估報(bào)告幫助行政事業(yè)單位對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)定進(jìn)行預(yù)先推演和參考，有助于后續(xù)預(yù)算績效管理的落實(shí)，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目預(yù)算編制與執(zhí)行的高度監(jiān)管。這種績效評(píng)估方式促使預(yù)算單位不斷提升預(yù)算編制和執(zhí)行精準(zhǔn)度，體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行效果，促使部門和單位間形成良性的績效競爭機(jī)制。

（2）合理編制預(yù)算，加強(qiáng)績效目標(biāo)管控。行政事業(yè)單位要從上至下強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識(shí)，要讓全員認(rèn)同和理解預(yù)算績效實(shí)施目的，要從預(yù)算編制這個(gè)績效管理的源頭抓實(shí)做細(xì)。在設(shè)定績效指標(biāo)體系時(shí)，需要全面考慮行政事業(yè)單位的工作任務(wù)和關(guān)鍵計(jì)劃，合理設(shè)定量化指標(biāo)與定性指標(biāo)。適當(dāng)制定個(gè)性化指標(biāo)，既關(guān)注指標(biāo)體系的整體性，又要在體系內(nèi)突出工作內(nèi)容的特殊性。

績效目標(biāo)的設(shè)定要充分考慮行政事業(yè)單位的單位職責(zé)和功能定位，統(tǒng)籌把握資金、成本、日常運(yùn)營、履職能力、社會(huì)需求等因素，既要融合預(yù)算績效目標(biāo)、執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算支出率等關(guān)鍵預(yù)算指標(biāo)，又要考慮單位發(fā)展運(yùn)營質(zhì)量指標(biāo)，制定出符合單位自身特點(diǎn)的預(yù)算管理指標(biāo)體系，從日常業(yè)務(wù)活動(dòng)全過程對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行管理與約束，指導(dǎo)財(cái)政資金的合理配置及預(yù)算計(jì)劃制定，提高預(yù)算績效管理的有效性。

（3）健全預(yù)算績效機(jī)制，與內(nèi)部控制融合。在開展預(yù)算績效管理過程中，要健全并實(shí)施全過程的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)控機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的偏差及動(dòng)態(tài)需求變化進(jìn)行跟蹤管理，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，定期對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、資金到位支出率、項(xiàng)目績效目標(biāo)完成情況等關(guān)鍵進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)督和管控，及時(shí)糾偏。對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別和預(yù)判，及時(shí)提示相關(guān)部門預(yù)算偏差并給予調(diào)整意見。不斷關(guān)注實(shí)施全過程的預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，以確保財(cái)政資金在用途上和規(guī)劃上的合理合規(guī)性。

預(yù)算績效管理要與單位內(nèi)部控制進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效管理過程中，要關(guān)注其與內(nèi)部控制之間的內(nèi)在聯(lián)系，理解和認(rèn)識(shí)預(yù)算績效管理本質(zhì)上是對(duì)行政事業(yè)單位日常活動(dòng)開展內(nèi)控的過程，二者相互補(bǔ)充，相互融合，共同實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金利用率提升的目的。從資源統(tǒng)籌、科學(xué)布局、方案制定上將內(nèi)部控制機(jī)制與預(yù)算績效管理有機(jī)結(jié)合起來，以更好地發(fā)揮預(yù)算績效管理在監(jiān)督和約束活動(dòng)行為的職能，從而督促全員對(duì)單位預(yù)算目標(biāo)的達(dá)成形成合力，通過自身行為的改善來提升組織的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效益。

（4）強(qiáng)化信息化手段的應(yīng)用。隨著移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代的到來，行政事業(yè)單位要不斷加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用程度，構(gòu)建起預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的信息化平臺(tái)，結(jié)合單位的預(yù)算管理、資金收支管理和內(nèi)部控制管理系統(tǒng)，建立動(dòng)態(tài)的績效評(píng)價(jià)信息化平臺(tái)，集成事業(yè)單位年度預(yù)算績效目標(biāo)自評(píng)、復(fù)評(píng)、評(píng)價(jià)反饋、結(jié)果應(yīng)用等基本功能模塊，形成線上管理，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算績效全過程信息化管理方式。

（5）完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用。預(yù)算績效考核評(píng)價(jià)及其結(jié)果的應(yīng)用是預(yù)算績效體系閉環(huán)管理的最為關(guān)鍵的一節(jié)。預(yù)算績效考核機(jī)制有效地將預(yù)算績效管理目標(biāo)層層分解到各單元責(zé)任人，各級(jí)組織部門及人員通過績效評(píng)價(jià)與個(gè)人年度綜合考評(píng)成績掛鉤，不斷加強(qiáng)自我監(jiān)督和約束，加強(qiáng)全員對(duì)財(cái)政資金使用的重視和關(guān)注。預(yù)算績效考核機(jī)制除了對(duì)考核指標(biāo)、考核方法、考核內(nèi)容及周期、評(píng)價(jià)結(jié)果等進(jìn)行約定，也要關(guān)注對(duì)全員的引導(dǎo)和激勵(lì)設(shè)計(jì)。通過個(gè)性化激勵(lì)方式，鼓勵(lì)一線工作人員主動(dòng)對(duì)標(biāo)績效目標(biāo)，提高預(yù)定目標(biāo)的執(zhí)行率。建立落實(shí)預(yù)算績效責(zé)任制，以部門為單位對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行公開公示，形成內(nèi)部比學(xué)趕幫超。財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，可增強(qiáng)組織對(duì)財(cái)政資金預(yù)算管理的內(nèi)生動(dòng)力，加快服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語

預(yù)算績效管理在實(shí)施過程中仍需要不斷摸索經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)方法，加強(qiáng)績效指標(biāo)設(shè)定、績效考核方法的突破創(chuàng)新，借助信息化、智能化技術(shù)手段不斷完善預(yù)算績效考核體系，打造更加科學(xué)、高效的預(yù)算績效管理平臺(tái)，致力于財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，持續(xù)提高財(cái)政資金利用率，不斷改善地方經(jīng)濟(jì)和營商環(huán)境，提升行政服務(wù)質(zhì)量，建立陽光高效、廉潔自律的服務(wù)型政府。

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（責(zé)任編輯：王文龍）