競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法：保護(hù)還是抑制企業(yè)創(chuàng)新？

內(nèi)容提要“競(jìng)爭(zhēng)政策（亦稱反壟斷執(zhí)法）促進(jìn)還是抑制企業(yè)的創(chuàng)新行為和績(jī)效”一直是法經(jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)業(yè)組織理論的熱門話題。2010年以來(lái)，半導(dǎo)體芯片、電子商務(wù)等知識(shí)和專利密集產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域，一些代表性案件的執(zhí)法結(jié)果還引發(fā)了學(xué)界和業(yè)界激烈的爭(zhēng)論。本文以近期發(fā)生的“谷歌比較購(gòu)物案”為主線，梳理出歐盟和美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法機(jī)構(gòu)在規(guī)制主導(dǎo)企業(yè)濫用市場(chǎng)勢(shì)力時(shí)所遵循法理、規(guī)則和救濟(jì)之異同，從中引申出學(xué)界關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法模式與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新關(guān)系的主要分歧。本文還提出了改變我國(guó)高科技領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法滯后現(xiàn)狀的建議。

關(guān)鍵詞競(jìng)爭(zhēng)政策創(chuàng)新高科技產(chǎn)業(yè)理論分歧

〔中圖分類號(hào)〕D920.5〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2020）12-0025-11

一、引言

2010年至今，我國(guó)電信、雙邊市場(chǎng)、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)得到充分的發(fā)展，一些商業(yè)模式和服務(wù)的規(guī)模已經(jīng)位居世界前列，成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的領(lǐng)頭雁。阿里、騰訊、百度等運(yùn)營(yíng)商，也和谷歌、亞馬遜、蘋果等跨國(guó)公司一樣，居于不同細(xì)分市場(chǎng)的壟斷地位。某些壟斷運(yùn)營(yíng)商基于自身的市場(chǎng)支配勢(shì)力，使用價(jià)格歧視、縱向圈定等手段，損害了消費(fèi)者剩余和其他參與者的利益。問(wèn)題在于，我國(guó)的《反壟斷法》自從2008年頒布實(shí)施以來(lái)，除了原商務(wù)部反壟斷局審查過(guò)一些本土平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商的兼并重組案外（結(jié)果都是無(wú)條件批準(zhǔn)），無(wú)論是發(fā)改委和原國(guó)家工商管理總局，還是2018年新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，都沒(méi)有完整調(diào)查和處罰過(guò)一家本土主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商，這些高科技產(chǎn)業(yè)獲得了事實(shí)上的“豁免”待遇。這種立法和執(zhí)法脫離的現(xiàn)狀，不利于新企業(yè)的進(jìn)入與產(chǎn)業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新。

2020年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，在全球范圍內(nèi)，首次將“數(shù)據(jù)”與土地、資本、技術(shù)和勞動(dòng)力等傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素并列起來(lái)，提出了培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式的政策建議。數(shù)據(jù)既是高科技企業(yè)的核心資產(chǎn)，也是這類產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的手段和載體，維護(hù)和營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，就需要加強(qiáng)這一領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法。在全球范圍內(nèi)，已經(jīng)審查完畢的谷歌公司“比較購(gòu)物案”具有一定的代表性，總結(jié)歐盟和美國(guó)對(duì)谷歌執(zhí)法的程序、原則，梳理學(xué)界關(guān)于高科技領(lǐng)域執(zhí)法模式的論爭(zhēng)，對(duì)完善我國(guó)反壟斷執(zhí)法體系和提高執(zhí)法效率有著直接的借鑒價(jià)值。文中，涉及歐盟相關(guān)問(wèn)題時(shí)，使用“競(jìng)爭(zhēng)政策”的術(shù)語(yǔ)，對(duì)于我國(guó)和美國(guó)則以“反壟斷法”為主。

二、“谷歌比較購(gòu)物案”——大西洋兩岸競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法范式比較

1.“谷歌比較購(gòu)物案”的業(yè)務(wù)描述

在正式分析谷歌反壟斷案之前，有必要簡(jiǎn)要地介紹這一案件涉及的產(chǎn)業(yè)背景和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的特點(diǎn)。谷歌的一般搜索和比較購(gòu)物搜索業(yè)務(wù)都具有雙邊市場(chǎng)或者平臺(tái)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，行業(yè)專家將平臺(tái)定義為“一種基于外部供應(yīng)商和顧客之間價(jià)值創(chuàng)造互動(dòng)的商業(yè)模式”，[美]杰奧夫雷·G. 帕克、[美]馬歇爾·W. 范·埃爾斯泰恩、[美]桑基特·保羅·邱達(dá)利：《平臺(tái)革命》，志鵬譯，機(jī)械工業(yè)出版社，2017年，第209～224頁(yè)。平臺(tái)的作用是提供交易的架構(gòu)、設(shè)置治理規(guī)則、匹配用戶，并從中獲取應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)利益。按照這個(gè)定義，平臺(tái)模式幾乎滲透到各個(gè)領(lǐng)域和行業(yè)，臉書(shū)、亞馬遜、谷歌、阿里、雅虎、百度等公司，以及推特、微信、視窗、比特幣等業(yè)務(wù)都是代表性的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商或者商業(yè)模式。

“谷歌比較購(gòu)物案”涉及免費(fèi)搜索和付費(fèi)在線廣告，這是谷歌公司的兩個(gè)核心業(yè)務(wù)，它們之間具有顯著的縱向外部性。Bross Sebastien， Jorge Marcos Ramos， “Competing Business Models and Two-Sidedness： An Application to the Google Shopping Case，” The Antitrust Bulletin， vol.62， no.2， 2017， pp.382～389.當(dāng)使用者在搜索窗口輸入某個(gè)關(guān)鍵詞或者一組關(guān)鍵詞后，谷歌發(fā)明的算法就會(huì)按照一般搜索、特殊搜索和在線搜索廣告等三種方式顯示相應(yīng)的結(jié)果（見(jiàn)圖1），本文帶有一定綜述性質(zhì)，在具體的行文中沒(méi)有對(duì)“通用搜索”“垂直搜索”“專業(yè)搜索”“自然結(jié)果”“基本搜索”等專用名詞進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕忉?，按照歐盟對(duì)“谷歌比較購(gòu)物案”決定書(shū)的表述，可以將“general search”“online search”“horizontal search”理解為同義詞，同理，“generic search results”“organic search results”和 “natural search results”屬于一組，“specialized search”“vertical search”“universal search”以及“specialized search results”的語(yǔ)義也是等價(jià)的。感謝審稿人指出這一問(wèn)題。如果搜索的關(guān)鍵詞包含谷歌設(shè)定的廣告詞（AdWords），使用者每點(diǎn)擊一次這些廣告詞，投放廣告的企業(yè)就要按照事前競(jìng)拍的價(jià)格向谷歌支付費(fèi)用。從2013年開(kāi)始，谷歌公司推出一種名為“比較購(gòu)物服務(wù)”（Comparison Shopping Service）的在線專業(yè)搜索業(yè)務(wù)（Specialized Search），這一業(yè)務(wù)曾經(jīng)使用過(guò)“Froogle”“Google Product Search”“Google Shopping”等多個(gè)名稱，歐盟的谷歌反壟斷案就簡(jiǎn)稱“Google Search（Shopping）”。其功能是向搜索者提供商品的價(jià)格、質(zhì)量和特征等信息，并把有購(gòu)買意愿的人引導(dǎo)到相關(guān)的網(wǎng)站。相關(guān)產(chǎn)品的銷售商需要與谷歌簽訂合同并支付一定的費(fèi)用，才能得到比較購(gòu)物服務(wù)。提供類似業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)商不止谷歌一家，它們的信息也會(huì)通過(guò)谷歌的搜索引擎顯示出來(lái)，為了避免這些競(jìng)爭(zhēng)者“免費(fèi)使用”自己的搜索服務(wù)，谷歌就有動(dòng)機(jī)使用其在一般搜索領(lǐng)域的支配地位，將對(duì)手的比較購(gòu)物服務(wù)信息從搜索頁(yè)面“屏蔽”或“轉(zhuǎn)移”出去。

2.歐盟競(jìng)爭(zhēng)法體系下的“谷歌比較購(gòu)物案”（2010-2017年）本文所介紹的歐盟委員會(huì)關(guān)于谷歌搜索（購(gòu)物）案件的觀點(diǎn)、證據(jù)和決定都來(lái)自文件AT.39740-Google Search（Shopping）：http：//ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm？proc_code=1_39740。

歐盟委員會(huì)對(duì)“谷歌比較購(gòu)物案”的調(diào)查開(kāi)始于2010年11月，歷經(jīng)初始聲明、調(diào)查、聽(tīng)證和辯論等多個(gè)環(huán)節(jié)和程序后，直到2017年6月才做出了谷歌違法的結(jié)論及處罰決定。主要進(jìn)程或時(shí)間節(jié)點(diǎn)如下：

（1）調(diào)查啟動(dòng)階段。歐盟委員會(huì)2017年6月披露的信息顯示，早在2009年就有一家名為“Infederation Ltd”的公司控訴谷歌在搜索結(jié)果顯示方面的歧視行為[EC，3.（38），13]，這里EC特指歐盟委員會(huì)公布的文件AT.39740-Google Search（Shopping），其中的數(shù)字分別代表相關(guān)內(nèi)容在該文件中的章、節(jié)（小節(jié)）和頁(yè)碼，下同。隨著原告的不斷增加（包括微軟、Yelp、新聞集團(tuán)等知名企業(yè)），歐盟委員會(huì)在2010年11月發(fā)布了準(zhǔn)備對(duì)谷歌進(jìn)行反壟斷調(diào)查的聲明，該聲明涉及兩個(gè)主要的問(wèn)題：一是谷歌是否濫用自己在搜索市場(chǎng)的支配勢(shì)力刻意降低競(jìng)爭(zhēng)者相關(guān)搜索結(jié)果的排序，從而將競(jìng)爭(zhēng)者從搜索市場(chǎng)排擠出去;二是谷歌的這些行為是否會(huì)降低競(jìng)爭(zhēng)者所提供相關(guān)服務(wù)的顯示質(zhì)量，進(jìn)而影響后者在線廣告業(yè)務(wù)的價(jià)格和收入[EC，3.（41），14]。

（2）濫用行為的初步判定階段。經(jīng)過(guò)多輪次的聽(tīng)證和取證，2013年3月，歐盟委員會(huì)不僅認(rèn)定谷歌存在上述兩種違法行為，還發(fā)現(xiàn)它有非法復(fù)制和使用第三方網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容、迫使第三方采用谷歌在線廣告業(yè)務(wù)等其他違法歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的新證據(jù)，并證明這些行為會(huì)損害競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng)者[EC，3.（63），16]。

（3）控辯與救濟(jì)決定階段。歐盟委員會(huì)按照程序繼續(xù)搜集相關(guān)的證據(jù)，先后在2015年4月、2016年7月向谷歌發(fā)出了兩份反對(duì)聲明[EC，3.（76），18;EC，3.（96），21]，最終確認(rèn)谷歌違反了《歐盟條約》第102條之規(guī)定，濫用了其市場(chǎng)支配地位。在此過(guò)程中，谷歌提交了多份異議證據(jù)和說(shuō)明，還是未能“阻止”歐盟委員會(huì)在2017年6月27日對(duì)其進(jìn)行反壟斷處罰。參見(jiàn)http：//ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm？proc_code=1_39740，本文對(duì)歐盟決定相關(guān)內(nèi)容的引述都來(lái)自這一報(bào)告，具體行文中不再一一備注。

歐盟委員會(huì)對(duì)谷歌的處罰決定包括兩部分：一是救濟(jì)，即要求谷歌及其母公司在90天內(nèi)停止通過(guò)搜索算法截留、轉(zhuǎn)移流量的行為，新的搜索排名方式要對(duì)谷歌下屬的比較購(gòu)物公司和競(jìng)爭(zhēng)者一視同仁[EC，12.2（697～705），204～206];二是處以谷歌及其母公司24.24億歐元的巨額罰金，并規(guī)定如果谷歌不能如期糾正違法行為，歐盟還要按照谷歌公司每天銷售收入的5%予以持續(xù)的懲罰。

3.美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的谷歌“搜索偏好案”（2011-2013年）

實(shí)際上，早在2011年6月，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）就發(fā)布過(guò)關(guān)于谷歌公司在一般搜索結(jié)果中存在自我偏好（Search Bias）行為的反壟斷聲明，認(rèn)為該行為可能違法了《聯(lián)邦貿(mào)易法》關(guān)于濫用的條款。FTC當(dāng)時(shí)的理由有三點(diǎn)：一是谷歌操縱搜索的結(jié)果，即將自己的縱向搜索服務(wù)顯示在更加突出的位置;二是谷歌在網(wǎng)絡(luò)廣告業(yè)務(wù)中設(shè)置“多平臺(tái)限制政策”，禁止締約方使用谷歌競(jìng)爭(zhēng)者的同類在線業(yè)務(wù);三是谷歌在其“搜索和顯示”業(yè)務(wù)中，未經(jīng)第三方同意就從后者的網(wǎng)站抽取和復(fù)制相關(guān)信息。Ronny Hauck， “FTC v. Google： The Enforcement of Antitrust Law in Online Markets，” in G. Surblyte， ed.， Competition on the Internet， MPI Studies on Intellectual Property and Competition Law 23， Springer， 2015， pp.53～61.經(jīng)過(guò)20多個(gè)月的調(diào)查，F(xiàn)TC在2013年2月只公布了三份篇幅有限的文件或者聲明，即谷歌公司給FTC主席的承諾書(shū)、FTC的調(diào)查終止決定書(shū)和說(shuō)明調(diào)查進(jìn)程和終止的聲明，這三個(gè)文件參見(jiàn)：https：//www.ftc.gov/enforcement/cases-proceedings/closing-letters/google-inc130103googlesearchstmtofcomm.pdf。也沒(méi)有公布FTC內(nèi)部經(jīng)濟(jì)學(xué)家撰寫的論辯資料。

FTC在說(shuō)明調(diào)查進(jìn)程和終止的聲明中宣布，谷歌改善自身的搜索和顯示技術(shù)，雖然會(huì)減少競(jìng)爭(zhēng)者的流量和收入，但這種替代效應(yīng)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必然副產(chǎn)品，是應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)而非限制的創(chuàng)新行為。其主要理由包括：相對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)者，谷歌搜索的顯示結(jié)果和方式具有清晰、明快的特點(diǎn)，有利于消費(fèi)者得到最直接的信息，搜索方式本身并不違法;谷歌的搜索機(jī)器（算法）和排列方式將一些比較購(gòu)物網(wǎng)頁(yè)“降級(jí)”處理（顯示在搜索結(jié)果的第1頁(yè)之后），這會(huì)使得競(jìng)爭(zhēng)者購(gòu)物評(píng)價(jià)服務(wù)流量減少，但搜索首頁(yè)顯示的多樣化也是一種質(zhì)量改進(jìn);產(chǎn)品設(shè)計(jì)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要維度，“懲罰”企業(yè)的創(chuàng)新行為會(huì)侵害消費(fèi)者的利益。

FTC對(duì)谷歌公司“高高舉起、輕輕落下”的執(zhí)法過(guò)程和結(jié)果，在當(dāng)時(shí)引發(fā)了激烈的爭(zhēng)論。Salinger和Levinson認(rèn)為，無(wú)論是從提升反壟斷執(zhí)法的威懾力，還是谷歌公司在行業(yè)影響力的角度判斷，F(xiàn)TC的谷歌搜索偏好案都需要反思。Michael A. Salinger， Robert J. Levinson， “Economics and the FTCs Google Investigation，” Review of Industrial Organization， vol.46， no.1， 2015， pp.25～57. 相反，歐盟對(duì)谷歌比較購(gòu)物搜索案件的調(diào)查和處罰，具有程序完備、經(jīng)濟(jì)學(xué)證據(jù)嚴(yán)謹(jǐn)和法理論辯充分等特點(diǎn)，并為高科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法提供新的范例。

4.歐盟與美國(guó)體系下“谷歌比較購(gòu)物案”執(zhí)法差異探究

“谷歌比較購(gòu)物案”在大西洋兩岸得到完全不同的“判決”，也在一些專家學(xué)者的預(yù)料之中，他們的一個(gè)依據(jù)就是類似的結(jié)果曾在微軟、英特爾、蘋果等公司的相關(guān)案件出現(xiàn)過(guò)。Pinar Akman， “The Theory of Abuse in Google Search： A Positive and Normative Assessment under EU Competition Law，” Journal of Law， Technology and Policy， no.2， 2017， pp.301～374; William H. Page， Seldom J. Childers， “Antitrust， Innovation， and Product Design in Platform Markets： Microsoft and Intel，” Antitrust Law Journal， vol.78， no.2， 2012， pp.363～395.深層的原因可以歸結(jié)為歐盟和美國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)政策的法理、原則、控辯和程序等方面的制度性差異。

（1）競(jìng)爭(zhēng)政策的主旨之辨?！吨x爾曼法》《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》等三部法律以及相關(guān)的《執(zhí)法指南》共同構(gòu)成了美國(guó)現(xiàn)行的反壟斷法體系，經(jīng)過(guò)對(duì)長(zhǎng)期執(zhí)法實(shí)踐的梳理，學(xué)者們認(rèn)為這三部法律的立法主旨在語(yǔ)義上可以總結(jié)為“效率”和“增加社會(huì)總福利”兩個(gè)關(guān)鍵詞，鑒于社會(huì)總福利中又包含生產(chǎn)者剩余和消費(fèi)者剩余兩個(gè)部分，受芝加哥學(xué)派的影響，從20世紀(jì)80年代以來(lái)，強(qiáng)調(diào)和追求“效率”優(yōu)先就成為美國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)普遍的原則。④Daniel J. Gifford， Robert T. Kudrle， “Antitrust Goals， Procedures， and Policies in the U.S. and the EU，” Antitrust Bulletin， vol.62， no.2， 2017， pp.239～253.

歐盟是一個(gè)由不同國(guó)家組成的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)聯(lián)合體，按照1957年頒布的《羅馬條例》，競(jìng)爭(zhēng)政策的目的之一就是推進(jìn)歐盟經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，一體化也就意味著企業(yè)能夠在歐盟范圍內(nèi)自由進(jìn)入和競(jìng)爭(zhēng)，因此，在歐盟后續(xù)頒布的競(jìng)爭(zhēng)政策中，為不同類型的企業(yè)塑造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，而不是追求一般意義上的社會(huì)福利、消費(fèi)者剩余，就成為歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法的宗旨之一。④

（2）競(jìng)爭(zhēng)政策的執(zhí)法體系區(qū)別。美國(guó)采取的是行政和私人并行的反壟斷執(zhí)法模式，即美國(guó)司法部（DOJ）和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)可以從公共利益出發(fā)，調(diào)查企業(yè)的違法行為后，再向法院提起訴訟（與企業(yè)達(dá)成和解協(xié)議或者終止調(diào)查的案例除外），此后，企業(yè)作為被告、行政機(jī)關(guān)以原告的身份在司法體系進(jìn)行控辯，最終的處罰結(jié)果由相應(yīng)級(jí)別的法院做出。除了行政執(zhí)法這一途徑外，那些認(rèn)為自身利益受到壟斷行為侵害的居民和企業(yè)，可以直接向法院起訴相關(guān)企業(yè)，即私人執(zhí)行模式（Private Enforcement）。在橫向分權(quán)的同時(shí)，美國(guó)的反壟斷執(zhí)法體系還具有縱向分權(quán)的特點(diǎn)。例如，盡管美國(guó)最高法院基本否定了司法部對(duì)微軟濫用市場(chǎng)勢(shì)力的指控，還是有十幾個(gè)州的反壟斷機(jī)構(gòu)認(rèn)定微軟存在捆綁銷售的行為，而對(duì)其予以處罰。

歐盟的競(jìng)爭(zhēng)法體系中也設(shè)置了私人執(zhí)行的規(guī)則，但是實(shí)際發(fā)生的案例很少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年歐盟范圍內(nèi)報(bào)告的私人反壟斷案件只有60起，同期美國(guó)則高達(dá)693件。Douglas H. Ginsburg， “Comparing Antitrust Enforcement in the United States and Europe，” Journal of Competition Law & Economics， vol.1， no.3， 2005， pp.427～439.

（3）主導(dǎo)企業(yè)行為濫用審查標(biāo)準(zhǔn)差異。歐盟兩地的競(jìng)爭(zhēng)政策法在判斷企業(yè)壟斷勢(shì)力及其是否濫用方面，也存在一定的分歧。在法理上，二者都認(rèn)為市場(chǎng)勢(shì)力或者支配地位本身并不違法，除非企業(yè)基于自身的勢(shì)力限制、排斥了有效的競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或消費(fèi)者帶來(lái)一定的損失。分歧主要體現(xiàn)在如何界定經(jīng)營(yíng)行為與其勢(shì)力之間的關(guān)系以及主導(dǎo)企業(yè)是否有義務(wù)維持公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)等兩個(gè)環(huán)節(jié)。

在美國(guó)的幾部《反壟斷法》中，并未設(shè)定壟斷勢(shì)力的法定門檻，美國(guó)司法部在審查兼并案件時(shí)只是將50%的市場(chǎng)份額作為認(rèn)定企業(yè)擁有持久市場(chǎng)勢(shì)力的標(biāo)準(zhǔn)之一，Dzmitry Bartalevich， “EU Competition Policy and U.S. Antitrust： A Comparative Analysis，” European Journal of Law & Economics， vol.44， no.1， 2017， pp.91～112.在具體的案例中，要判定特定的份額是否具有支配能力，還要結(jié)合企業(yè)所在市場(chǎng)集中度的高低、進(jìn)入的難易程度等要件一并進(jìn)行考慮。[美]赫伯特·霍溫坎普：《聯(lián)邦反托拉斯政策》，許光耀等譯，法律出版社，2009年，第137頁(yè)?？梢?jiàn)，美國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)待支配企業(yè)是否違法采取的是合理原則，而非傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)行為信條。

歐盟對(duì)市場(chǎng)支配地位企業(yè)的濫用行為有著更加明確的界定，[英]西蒙·畢曉普、[英]邁克·沃克：《歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的經(jīng)濟(jì)學(xué)：概念、應(yīng)用和測(cè)量》，董紅霞譯，人民出版社，2016年，第233～246頁(yè)。歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策第102條就定義了不公平的貿(mào)易條件、限制生產(chǎn)銷售導(dǎo)致消費(fèi)者受損、歧視性的貿(mào)易條件和施加額外合同義務(wù)等四種行為。對(duì)于界定企業(yè)具有支配地位，歐盟的競(jìng)爭(zhēng)法也有嚴(yán)格的規(guī)定：“支配地位指的是企業(yè)具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力地位，這種地位通過(guò)給予企業(yè)權(quán)力使其在相當(dāng)程度上的行為獨(dú)立于競(jìng)爭(zhēng)者、消費(fèi)者以及最終的消費(fèi)者，可以讓其阻止相關(guān)市場(chǎng)中的有效競(jìng)爭(zhēng)”。在執(zhí)法實(shí)踐中，歐盟將40%的市場(chǎng)份額作為預(yù)判企業(yè)具有壟斷企圖或者濫用主導(dǎo)地位（Abuse of Dominance）的門檻，超過(guò)這一門檻的企業(yè)就被定義為主導(dǎo)廠商。

賦予主導(dǎo)企業(yè)新的職責(zé)或者義務(wù)，是歐美競(jìng)爭(zhēng)政策法理的重要區(qū)別之一。2010年，歐盟法院在裁決荷蘭電信公司的一起反壟斷案件中規(guī)定，主導(dǎo)企業(yè)肩負(fù)著“公平競(jìng)爭(zhēng)和不濫用勢(shì)力”的特殊責(zé)任，不能通過(guò)某種手段縮減競(jìng)爭(zhēng)范圍和降低競(jìng)爭(zhēng)者的參與機(jī)會(huì)。Eleaor Fox，“Monopolization and Abuse of Dominance： Why Europe Is Different，”The Antitrust Bulletin，vol.59，no.1，2017，pp.129～152.這一案例的裁決也是歐盟認(rèn)定谷歌搜索模式違法的重要依據(jù)。

（4）處罰與救濟(jì)方式選擇的不同偏好。除了罰款之外，在反壟斷法執(zhí)法中，救濟(jì)是防止和減少違法行為重復(fù)出現(xiàn)的兩種基本手段。對(duì)于支配地位企業(yè)的反壟斷法救濟(jì)有結(jié)構(gòu)性和行為性兩種基本的模式。白讓讓：《我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中的反壟斷審查與執(zhí)法者的“行為性救濟(jì)”偏好分析——兼論專利密集領(lǐng)域的執(zhí)法困境》，《經(jīng)濟(jì)研究》2019年第2期。例如，1984年美國(guó)司法部決定將壟斷運(yùn)營(yíng)商美國(guó)電報(bào)電話公司（即AT&T）的業(yè)務(wù)橫向和縱向剝離，就是結(jié)構(gòu)救濟(jì)的經(jīng)典案例。行為性救濟(jì)就是執(zhí)法者對(duì)企業(yè)未來(lái)的某些經(jīng)營(yíng)行為設(shè)置條條框框，等同于政府直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)手段。近年來(lái)，在高科技、知識(shí)密集或者網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)的行業(yè)中，行為性救濟(jì)愈來(lái)愈受到企業(yè)和執(zhí)法者的青睞，這也是歐盟和美國(guó)兩地反壟斷執(zhí)法政策趨同的領(lǐng)域之一。如前所述，歐盟委員會(huì)要求谷歌“選擇的新方式要保證競(jìng)爭(zhēng)者的比較購(gòu)物服務(wù)能夠得到與谷歌自身業(yè)務(wù)同等的算法待遇”，就是一種典型的行為救濟(jì)。

法理、原則等方面的差異，既決定著執(zhí)法機(jī)構(gòu)裁定的效果和救濟(jì)手段的選擇，也會(huì)對(duì)包括創(chuàng)新在內(nèi)的企業(yè)行為產(chǎn)生影響，這一點(diǎn)對(duì)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)尤為重要，下面我們從理論和實(shí)踐的層面解構(gòu)這一問(wèn)題。

三、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的反壟斷執(zhí)法范式之爭(zhēng)

1.熊彼特和阿羅之爭(zhēng)：競(jìng)爭(zhēng)政策視角的分析

在經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展過(guò)程中，圍繞壟斷的大企業(yè)還是競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中的中小企業(yè)誰(shuí)更有利于創(chuàng)新的問(wèn)題，先后產(chǎn)生了熊彼特的“創(chuàng)造性破壞”⑥[美]約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義與民主》，吳良健譯，商務(wù)印書(shū)館，2019年，第144～177、144～150頁(yè)。和阿羅的“在位者創(chuàng)新惰性” ⑦Kenneth J.Arrow， “Economic Welfare and the Allocation of Resources to Invention，” in Richard R. Nelson， ed.， The Rate and Direction of Inventive Activity： Economic and Social Factors， Princeton University Press， 1962， pp.609～626.兩種影響深遠(yuǎn)的思想。復(fù)原熊彼特和阿羅最初的觀點(diǎn)和邏輯，就是分析問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)。

（1）熊彼特的壟斷有利于創(chuàng)新理論。熊彼特是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)新理論的創(chuàng)立者，在《資本主義、社會(huì)主義和民主》一書(shū)中，⑥他提出了產(chǎn)品、工藝和組織等三種創(chuàng)新的概念，還專門指出相對(duì)于小企業(yè)，大企業(yè)或壟斷者既有資金投入研究和開(kāi)發(fā)活動(dòng)，也可以依托自身的生產(chǎn)、工藝和銷售資源，將這些創(chuàng)新成果推廣到市場(chǎng)中，進(jìn)而積累更多的資金用于下一代的產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)，也正是基于這種良性循環(huán)效應(yīng)，熊彼特認(rèn)為壟斷企業(yè)具有創(chuàng)新的激勵(lì)和能力。

（2）阿羅的競(jìng)爭(zhēng)有利于創(chuàng)新假說(shuō)。20世紀(jì)60年代，主要的資本主義國(guó)家陷入了增長(zhǎng)停滯的狀況，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿羅認(rèn)為，這種困境與大企業(yè)的創(chuàng)新惰性有一定的關(guān)系。⑦他強(qiáng)調(diào)只有當(dāng)新產(chǎn)品帶來(lái)的收益超過(guò)它替代舊產(chǎn)品的損失，或者采納新工藝后所降低的單位成本大于使用原有技術(shù)的邊際成本時(shí)，壟斷企業(yè)才會(huì)進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)。相反，身處競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的企業(yè)，只要發(fā)明和推出新的產(chǎn)品或技術(shù)，就能夠贏得一定的市場(chǎng)份額和利潤(rùn)，因?yàn)閷?duì)新企業(yè)而言不存在所謂的自我蠶食效應(yīng)，創(chuàng)新是唯一的驅(qū)動(dòng)力。

問(wèn)題在于，熊彼特和阿羅的上述命題都有實(shí)踐的支撐。Watzinger等的研究發(fā)現(xiàn)，1956年美國(guó)司法部強(qiáng)制電信運(yùn)營(yíng)商美國(guó)電報(bào)電話公司（AT&T）免費(fèi)開(kāi)放其持有的7800多項(xiàng)專利后，電信行業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)增加了14%，其他相關(guān)領(lǐng)域的創(chuàng)新獲得了更多的溢出效應(yīng)，創(chuàng)新成果增幅超過(guò)20%。Martin Watzinger， Thomas A. Fackler， Markus Nagler， et al.， “How Antitrust Enforcement Can Spur Innovation： Bell Labs and the 1956 Consent Decree，” CESifo Working Paper， no.6351， 2017.同理，1984年美國(guó)司法部基于《謝爾曼法》第2條將美國(guó)電報(bào)電話公司拆分后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就從完全壟斷向寡頭壟斷轉(zhuǎn)變，運(yùn)營(yíng)商之間的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)有力地推進(jìn)了信息產(chǎn)業(yè)革命的進(jìn)程。白讓讓：《邊緣性進(jìn)入與二元管制放松》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，2006年，第57～60頁(yè)。據(jù)此可以推定，反壟斷有利于創(chuàng)新。與此相反，過(guò)去10年間，微軟、英特爾、蘋果和谷歌等巨無(wú)霸引領(lǐng)的新一輪數(shù)字產(chǎn)業(yè)革命，則給熊彼特的觀點(diǎn)添加了新的案例。

Baker基于反壟斷執(zhí)法和創(chuàng)新關(guān)系的視角，重新梳理了熊彼特和阿羅的邏輯體系。Jonathan B. Baker， “Beyond Schumpeter vs. Arrows： Antitrust Fosters Innovation，” Antitrust Law Journal， vol.74， no.3， 2007， pp.575～602.他發(fā)現(xiàn)《反壟斷法》對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù)或者對(duì)大企業(yè)的限制，在一定程度上可以彌合兩種爭(zhēng)論的偏差，并得到了反壟斷干預(yù)有利于創(chuàng)新的一般性結(jié)論。但是，隨著信息、數(shù)據(jù)、平臺(tái)和社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)等科技、專利密集型產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，特別是面對(duì)英特爾、微軟、谷歌、亞馬遜等行業(yè)領(lǐng)先者不斷遭受各國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)調(diào)查、處罰的客觀事實(shí)（見(jiàn)表1），也有學(xué)者認(rèn)為反壟斷法不利于信息時(shí)代的企業(yè)創(chuàng)新，要求扭轉(zhuǎn)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)和大企業(yè)“懷疑”“敵視”“限制”等思維定式。Geoffery A. Manne， Joshua D. Wright， “If Search Neutrality Is the Answer， Whats the Question？” Lewis & Clark Law School Legal Research Paper， no.2011-14， 2011.在理論和實(shí)踐層面，基于熊彼特和阿羅的思想，還形成了 “豁免、慎用和專門立法”等三種關(guān)于高科技領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法的主張。

2.新興產(chǎn)業(yè)的反壟斷法“豁免”論

知識(shí)密集領(lǐng)域的創(chuàng)新都具有破壞性的特質(zhì)，這些創(chuàng)新通常是將數(shù)字、知識(shí)、技術(shù)等要素從對(duì)資本品、人力資源的依附關(guān)系中剝離出來(lái)，組成一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的要素市場(chǎng)后，再對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)、分工和交易

模式予以重新構(gòu)建，最終產(chǎn)生了搜索引擎、電子商務(wù)、電子支付等新型市場(chǎng)。Julie E. Cohen， “Law for the Platform Economy，” U.C. Davis Law Review， vol.51， no.1， 2017， pp.133～183.從社會(huì)福利最大化出發(fā)，有些學(xué)者主張對(duì)這些新業(yè)態(tài)，予以反壟斷執(zhí)法的“豁免”待遇。

Cotter的規(guī)范分析認(rèn)為高科技的主要產(chǎn)出就是知識(shí)產(chǎn)權(quán)，反壟斷法對(duì)這類創(chuàng)新活動(dòng)的作用是“有限”和“不可或缺”并存的。Thomas Cotter， “Innovation and Antitrust Policy，” in Roger D. Blair， D. Daniel Sokol， eds.， The Oxford Handbook of International Antitrust Economics， vol.2， New York： Oxford University Press， 2012， pp.132～154.這里的并存體現(xiàn)為：一是應(yīng)該使用傳統(tǒng)的處罰機(jī)制應(yīng)對(duì)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的兼并、濫用與價(jià)格串通行為，而不是對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件一律豁免;二是可以對(duì)某些事關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的行為予以一定程度的寬大或豁免待遇，避免執(zhí)法行為限制創(chuàng)新的擴(kuò)散;三是如果難以給出違法的斷定，就可以偏離或舍棄傳統(tǒng)的執(zhí)法“慣例”，容忍那些長(zhǎng)期收益大于短期損失的創(chuàng)新行為。Page和Childers的分析佐證了Cotter的邏輯，William H. Page， Seldom J. Childers， “Antitrust， Innovation， and Product Design in Platform Markets： Microsoft and Intel，” Antitrust Law Journal， vol.78， no.2， 2012， pp.363～395.他們對(duì)比分析了微軟和英特爾兩家公司的反壟斷案后發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)TC考慮到英特爾在芯片技術(shù)創(chuàng)新中的主導(dǎo)地位后，吸取了美國(guó)司法部對(duì)微軟公司過(guò)于嚴(yán)厲救濟(jì)的不良后果，在鼓勵(lì)創(chuàng)新和減少競(jìng)爭(zhēng)傷害之間保持了一定的平衡，為英特爾公司營(yíng)造了相對(duì)寬松的創(chuàng)新環(huán)境，使其芯片創(chuàng)新的溢出效應(yīng)能夠惠及整個(gè)信息產(chǎn)業(yè)。

3.新興產(chǎn)業(yè)的反壟斷執(zhí)法“慎用”論

一些學(xué)者主張?jiān)谝愿?jìng)爭(zhēng)政策處置高科技產(chǎn)業(yè)的相關(guān)問(wèn)題時(shí)，采取謹(jǐn)慎或觀望的態(tài)度。Manne和Joshua使用“成本-誤差”框架分析美國(guó)高科技領(lǐng)域的反壟斷案例時(shí)發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法結(jié)果中的“誤判”遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“漏判”。Geoffrey A. Manne， Joshua D. Wright， “Innovation and the Limits of Antitrust，” Journal of Competition Law and Economics， vol.6， no.1， 2010， pp.153～202.新興產(chǎn)業(yè)具有創(chuàng)新頻率快、企業(yè)進(jìn)入和退出比例高等特點(diǎn)，也會(huì)使執(zhí)法者高估違法行為的危害程度，由此做出的相應(yīng)救濟(jì)措施就會(huì)阻礙企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)，正如Ezrachi和Maggiolino在評(píng)價(jià)歐盟委員會(huì)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件執(zhí)法救濟(jì)的實(shí)際效果時(shí)也明確指出，直接使用《反壟斷法》干預(yù)此類行為有可能適得其反，會(huì)破壞競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新之間的市場(chǎng)平衡關(guān)系。Ariel Ezrachi， Mariateresa Maggiolino， “European Competition Law， Compulsory Licensing， and Innovation，” Journal of Competition Law and Economics， vol.8， no.3， 2012， pp.595～614.2000年，在互聯(lián)網(wǎng)和新經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展之際，著名法經(jīng)濟(jì)學(xué)家Posner就認(rèn)為，新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)新的復(fù)雜度和廣泛性已經(jīng)超出傳統(tǒng)執(zhí)法者的認(rèn)知能力，應(yīng)本著謹(jǐn)慎和傷害最小的原則處理相關(guān)的反競(jìng)爭(zhēng)行為。Richard A. Posner， “Antitrust in the New Economy，” John M. Olin Law & Economics Working Paper， no.106， 2000. 新近的研究也發(fā)現(xiàn)，隨著多平臺(tái)、多邊市場(chǎng)模式的不斷深化和普及，很難界定平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商的創(chuàng)新行為是“競(jìng)爭(zhēng)限制”還是“競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)”。Mark R. Patterson， Antitrust Law in the New Economy： Google， Yelp， Libor， and the Control of Information， Harvard University Press， 2017， pp.116～117.那么，是否有必要構(gòu)建以高科技產(chǎn)業(yè)為對(duì)象的執(zhí)法體系，就是下面要討論的問(wèn)題。

4.高科技領(lǐng)域的反壟斷“專門”立法

各個(gè)時(shí)期的新興產(chǎn)業(yè)一直是競(jìng)爭(zhēng)政策高度關(guān)注的對(duì)象，在這一輪以互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)、雙邊市場(chǎng)或高科技為主線的產(chǎn)業(yè)變革過(guò)程中，一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)先于理論研究者，提出必須采取符合網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特征的反壟斷執(zhí)法原則或指南，在有利于促進(jìn)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，預(yù)防和懲處那些借助“新技術(shù)、新產(chǎn)品和新業(yè)態(tài)”來(lái)侵害消費(fèi)者或競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的行為。在美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部的積極推動(dòng)下，美國(guó)國(guó)會(huì)在2002年就設(shè)立了“反壟斷現(xiàn)代化委員會(huì)”（Antitrust Modernization Commission，簡(jiǎn)稱AMC），專門研究高速發(fā)展的新技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)執(zhí)法范式的影響。Evans，Sidak和Teece，Katz和Shelanski等專家學(xué)者或執(zhí)法者也認(rèn)為有必要單獨(dú)立法和立規(guī)，否則傳統(tǒng)的反壟斷執(zhí)法理念和工具一定會(huì)阻礙創(chuàng)新或扼殺新的商業(yè)模式。David S.Evans，“The Antitrust Economics of Two-Sided Markets，”Yale Journal of Regulation，vol.20，no.2，2003，pp.325～381;Gregory Sidak，David J.Teece，“Dynamic Competition in Antitrust Law，”Journal of Competition Law and Economics，vol.5，no.4，2009，pp.581～631; Michael L.Katz， Howard A.Shelanski，“‘SchumpeterianCompetition and Antitrust Policy in High-Tech Markets，”Competition，vol.14，no.1，2005，pp.47～67.Baker主張改變反壟斷法的立法主旨，Jonathan B. Baker， “Beyond Schumpeter vs. Arrows： Antitrust Fosters Innovation，” Antitrust Law Journal， vol.74， no.3， 2007， pp.575～602.賦予創(chuàng)新和“價(jià)格、數(shù)量和質(zhì)量”同等的法律地位，Wu認(rèn)可對(duì)創(chuàng)新領(lǐng)域單獨(dú)立法的主張，Tim Wu， “Taking Innovation Seriously： Antitrust Enforcement If Innovation Mattered Most，” Antitrust Law Journal， vol.78， no.2， 2012， pp.313～328.理由是傳統(tǒng)的專利法和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，立法目標(biāo)和理念要從限制大企業(yè)行為濫用，向保護(hù)和鼓勵(lì)中小企業(yè)的創(chuàng)造發(fā)明轉(zhuǎn)變。

另一些反壟斷法專家則對(duì)單獨(dú)立法、立規(guī)持反對(duì)或懷疑的態(tài)度，他們認(rèn)為從消費(fèi)者福利最大化出發(fā)，只要《專利法》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》和《反壟斷法》保持合適的分工協(xié)作，完全可以處理高科技或新興產(chǎn)業(yè)的相關(guān)問(wèn)題。Dennis W. Carlton， “Does Antitrust Need to be Modernized？” Journal of Economic Perspectives， vol.21， no.3， 2007， pp.155～176.Posner主張只要新興科技領(lǐng)域的企業(yè)遵循經(jīng)濟(jì)理性來(lái)獲得利潤(rùn)，現(xiàn)成的反壟斷法條理和規(guī)則可以解決合謀定價(jià)、勢(shì)力濫用和排斥競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。Richard A. Posner， “Antitrust in the New Economy，” John M. Olin Law & Economics Working Paper， no.106， 2000.他還指出，高科技領(lǐng)域的反壟斷困境主要在執(zhí)法而不是立法層面，執(zhí)法者缺乏充足的技術(shù)手段和資源來(lái)甄別新興領(lǐng)域企業(yè)復(fù)雜多變的行為和反競(jìng)爭(zhēng)后果，應(yīng)該采取謹(jǐn)慎或者零實(shí)施（Zero Enforcement）的方式對(duì)待新經(jīng)濟(jì)。Drexl對(duì)清潔能源行業(yè)兼并重組反壟斷執(zhí)法的案例分析就表明，Josef Drexl， “Anticompetitive Stumbling Stones on the Way to a Cleaner World： Protecting Competition in Innovation without a Market，” Journal of Competition Law and Economics， vol.8， no.3， 2012， pp.507～543.企業(yè)對(duì)新能源技術(shù)的投資是基于未來(lái)的創(chuàng)新產(chǎn)品，這些創(chuàng)新投資在兼并之前并沒(méi)有產(chǎn)生具體的產(chǎn)品，也不存在相應(yīng)的市場(chǎng)，如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)從對(duì)未來(lái)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)態(tài)的預(yù)判出發(fā)，限制或附加救濟(jì)條款后再批準(zhǔn)企業(yè)的合并申請(qǐng)，就是將反壟斷法關(guān)于產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)（實(shí)際市場(chǎng)）的原則延伸到未來(lái)創(chuàng)新（想象市場(chǎng)）中，很可能成為創(chuàng)新的絆腳石。

特定產(chǎn)業(yè)的反壟斷單獨(dú)執(zhí)法，也面臨著技術(shù)變革迅猛的挑戰(zhàn)。創(chuàng)新、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)性，使得新經(jīng)濟(jì)涉及的領(lǐng)域也處于不斷的變化中。無(wú)論是倡導(dǎo)單獨(dú)立法的研究者，還是持反對(duì)意見(jiàn)的專家，對(duì)哪些行業(yè)屬于高科技行業(yè)也存在重大的分歧。如果單獨(dú)立法的話，由于每一個(gè)新興領(lǐng)域的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征也不完全相同，必然導(dǎo)致《反壟斷法》或者《指南》的不斷調(diào)整，法律穩(wěn)定預(yù)期、穩(wěn)定交易的功能有可能被抵消。

新技術(shù)、新產(chǎn)品和新業(yè)態(tài)在不同行業(yè)間的普及與融合也給反壟斷執(zhí)法造成一定的障礙。以本文中的谷歌案件為例，無(wú)論是作為一種技術(shù)，還是一種商業(yè)模式，搜索本身已經(jīng)滲透到雙邊市場(chǎng)或平臺(tái)領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)，客觀地講，沒(méi)有現(xiàn)代搜索技術(shù)互聯(lián)網(wǎng)仍將處于半封閉狀態(tài)，網(wǎng)絡(luò)的直接或間接外部性也不可能得到指數(shù)式的增長(zhǎng)和擴(kuò)散。如果依照是否使用搜索技術(shù)來(lái)界定高科技產(chǎn)業(yè)，幾乎所有產(chǎn)業(yè)都將納入反壟斷法的重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，專門立法也就失去了實(shí)際價(jià)值。有鑒于此，執(zhí)法者傾向于謹(jǐn)慎或“折中”的態(tài)度，Thomas B. Leary，“Antitrust in a Technology Economy： Whats New and Whats Not，” Federal Trade Commission， June 6， 2003， available at： https：//www.ftc.gov/public-statements/2003/06/antitrust-technology-economy-whats-new-whats-not.不能依據(jù)產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)技術(shù)的“新與舊”來(lái)決定反壟斷法的介入程度，而要結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)和結(jié)果來(lái)選擇合意的干預(yù)模式。

上述幾種觀點(diǎn)在歐美兩地的執(zhí)法實(shí)踐中得到了不同的體現(xiàn)。Gifford和Kudrle對(duì)動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)執(zhí)法準(zhǔn)則或手段的比較分析表明，Daniel J. Gifford， Robert T. Kudrle， “Antitrust Approaches to Dynamically Competitive Industries in the United States and the European Union，” Journal of Competition Law and Economic， vol.7， no.3， 2001， pp.695～731.美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和美國(guó)司法部從20世紀(jì)90年代中期就極力提倡將鼓勵(lì)和保護(hù)創(chuàng)新，而非一般意義上的“維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)”作為高科技領(lǐng)域的執(zhí)法原則，相繼出臺(tái)了關(guān)于“專利許可”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”和“互聯(lián)網(wǎng)接入”的多項(xiàng)指南。相反，歐盟委員會(huì)則傾向于維持傳統(tǒng)的立法主旨，不主張以創(chuàng)新的名義對(duì)新興產(chǎn)業(yè)中的反競(jìng)爭(zhēng)行為給予特殊優(yōu)待。

四、我國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法的現(xiàn)狀與問(wèn)題

1.競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法的總體現(xiàn)狀

過(guò)去十余年，高科技或互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)在我國(guó)得到了迅猛的發(fā)展，華為、阿里、騰訊、百度等公司已經(jīng)躋身世界IT產(chǎn)業(yè)十強(qiáng)之列，智能手機(jī)、5G設(shè)備、移動(dòng)支付、網(wǎng)絡(luò)游戲、電子購(gòu)物等產(chǎn)品、技術(shù)或商業(yè)模式也成為引導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的引擎。與此同時(shí)，這一領(lǐng)域也存在著一些惡性競(jìng)爭(zhēng)、濫用市場(chǎng)支配地位等情況，從既有利于激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力、提升競(jìng)爭(zhēng)能力、擴(kuò)大市場(chǎng)空間，又有利于平衡各方利益、維護(hù)國(guó)家利益、更好服務(wù)百姓等目標(biāo)出發(fā)，就需要加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，提高侵權(quán)代價(jià)和違法成本，震懾違法侵權(quán)行為。習(xí)近平：《在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上的講話》（2016年4月19日），新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/zgjx/2016-04/26/c_135312437_4.htm。競(jìng)爭(zhēng)政策的有效介入，是改變這一現(xiàn)狀的根本出路。我國(guó)的《反壟斷法》從2008年才正式實(shí)施，加之執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力配置的重要變革，即在2018年的機(jī)構(gòu)改革中，將原來(lái)分散在“發(fā)改委”、工商管理總局和商務(wù)部的反壟斷執(zhí)法權(quán)力，集中到新組建的“國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局”手中，在這一改革過(guò)程中，反壟斷的行政執(zhí)法幾乎處于停滯狀態(tài)。與知識(shí)密集、專利密集等高科技產(chǎn)業(yè)相關(guān)的執(zhí)法案件十分有限，且主要發(fā)生在“壟斷協(xié)議”和“經(jīng)營(yíng)者集中”兩個(gè)領(lǐng)域。白讓讓：《我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中的反壟斷審查與執(zhí)法者的“行為性救濟(jì)”偏好分析——兼論專利密集領(lǐng)域的執(zhí)法困境》，《經(jīng)濟(jì)研究》2019年第2期。例如，在已經(jīng)公布的近100起“壟斷協(xié)議”案件中，幾家涉事企業(yè)的主業(yè)雖然是高科技企業(yè)，但合謀的行為主要體現(xiàn)在特定產(chǎn)品或服務(wù)的固定價(jià)格、市場(chǎng)分割或拒絕交易等環(huán)節(jié)，與它們產(chǎn)品的技術(shù)屬性沒(méi)有直接的關(guān)系，對(duì)所在行業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新沒(méi)有直接的影響。董小慧：《工商行政管理反壟斷執(zhí)法案評(píng)》，中國(guó)工商出版社，2018年，第1～33頁(yè)。

以上幾起有影響力案件的執(zhí)法對(duì)象以高通、谷歌、三星、微軟等跨國(guó)公司為主，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)高科技企業(yè)的案例依然處于空白狀態(tài)。某些一度被認(rèn)為能夠帶來(lái)重大影響的案件，也都以中止調(diào)查而落幕。例如，2011年前后，發(fā)改委對(duì)互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域中，兩個(gè)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商接入歧視的反壟斷調(diào)查，最后以企業(yè)承諾降低寬帶上網(wǎng)資費(fèi)的方式而完結(jié)，并未產(chǎn)生預(yù)料中的積極效應(yīng)，直到2018年，兩家公司還未兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾?？梢?jiàn)，《反壟斷法》的權(quán)威性、威懾力和執(zhí)行力都有待強(qiáng)化。白讓讓：《我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中的反壟斷審查與執(zhí)法者的“行為性救濟(jì)”偏好分析——兼論專利密集領(lǐng)域的執(zhí)法困境》，《經(jīng)濟(jì)研究》2019年第2期。

立法、立規(guī)和執(zhí)法的脫節(jié)也是一個(gè)比較嚴(yán)重的問(wèn)題。易繼明：《禁止權(quán)利濫用原則在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的適用》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第4期。2015年，原國(guó)家工商管理總局就頒布了《關(guān)于禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》，使得《反壟斷法》在處置知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件時(shí)，有了較為明確的指引。2017年3月，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)的反壟斷指南》的征求意見(jiàn)稿，對(duì)經(jīng)營(yíng)者濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)、排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，從《反壟斷法》的范圍進(jìn)行了新的界定，還提出了具體的執(zhí)法準(zhǔn)則、依據(jù)、程序。問(wèn)題在于，這些規(guī)定和指南要么因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革的原因，一直沒(méi)有正式實(shí)施，要么沒(méi)有應(yīng)用在具體的執(zhí)法案件中，給業(yè)界留下了有法不施、有規(guī)不循的印象。

五、完善我國(guó)高科技領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法體系的設(shè)想

目前，以數(shù)據(jù)要素為主要投入品的互聯(lián)網(wǎng)、平臺(tái)、工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)等新產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為引導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的引擎，也是我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)參與全球價(jià)值鏈的重要環(huán)節(jié)，強(qiáng)化這一領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法，既有利于營(yíng)造數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，也可為各類企業(yè)維護(hù)自身知識(shí)資產(chǎn)的權(quán)益，提供法律的依據(jù)。在促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)和高科技產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的大前提下，要改變我國(guó)高科技領(lǐng)域反壟斷立法和執(zhí)法相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，不能完全照搬歐盟或美國(guó)的成熟模式，而是要在產(chǎn)業(yè)政策、政府規(guī)制與反壟斷執(zhí)法相互協(xié)同的干預(yù)模式下，尋求產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、企業(yè)發(fā)展和消費(fèi)者保護(hù)之間的平衡點(diǎn)，設(shè)計(jì)出體現(xiàn)中國(guó)特色的高科技領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法體系?；诒疚牡睦碚摵蛯?shí)踐闡釋，主要的政策建議包括：

（1）為了維護(hù)我國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)良好的發(fā)展勢(shì)頭，培育主導(dǎo)企業(yè)在全球市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，在推出各類《反壟斷執(zhí)法指南》或者修改原有《反壟斷法》的同時(shí)，要樹(shù)立“弱經(jīng)濟(jì)干預(yù)、強(qiáng)社會(huì)約束”的立法導(dǎo)向，即在補(bǔ)齊知識(shí)產(chǎn)權(quán)、公民數(shù)字化資產(chǎn)和個(gè)人隱私保護(hù)等方面不足和短板的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)主導(dǎo)企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷的執(zhí)法審查和處罰力度，防止運(yùn)營(yíng)商基于數(shù)據(jù)壟斷來(lái)提高進(jìn)入壁壘和損害市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)。曾彩霞、尤建新：《大數(shù)據(jù)壟斷對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)與規(guī)制：基于文獻(xiàn)的研究》，《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2017年第6期。

（2）2018年以來(lái)，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力集中后，并未引發(fā)預(yù)期中的審查和執(zhí)法熱，高科技領(lǐng)域壟斷企業(yè)濫用支配地位和經(jīng)營(yíng)者集中的案件數(shù)量反而越來(lái)越少，一個(gè)重要的原因就是反壟斷執(zhí)法的重點(diǎn)調(diào)整到競(jìng)爭(zhēng)政策中立或公平競(jìng)爭(zhēng)審查的領(lǐng)域，執(zhí)法的對(duì)象是各級(jí)政府產(chǎn)業(yè)政策的反競(jìng)爭(zhēng)行為和舉措。立法導(dǎo)向的變化與執(zhí)法實(shí)踐的嚴(yán)重滯后，并不能掩蓋高科技行業(yè)存在大量濫用、歧視行為的客觀事實(shí)，解決這一矛盾的途徑之一就是在現(xiàn)行的行政執(zhí)法體系中，設(shè)立專門進(jìn)行知識(shí)密集型、專利密集型高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的機(jī)構(gòu)。

（3）積極推進(jìn)和提倡反壟斷的民事訴訟或者私人執(zhí)法，最終形成民事訴訟和行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法相互均衡的模式。高科技領(lǐng)域企業(yè)數(shù)量眾多，目前的行政執(zhí)法體系適宜處置那些具有行業(yè)影響力的大案要案，由于行政資源和執(zhí)法能力的瓶頸，事關(guān)中小企業(yè)反競(jìng)爭(zhēng)行為的其他案件很難被列入各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的范疇。相反，現(xiàn)有的司法體系在知識(shí)產(chǎn)權(quán)的民事訴訟執(zhí)法方面積累了大量的案例、經(jīng)驗(yàn)和人力資源，而專利侵權(quán)案往往與濫用相關(guān)聯(lián)，通過(guò)對(duì)司法和審判人員進(jìn)行《反壟斷法》的培訓(xùn)，完全可以承擔(dān)此類案件的審理。相對(duì)而言，民事訴訟的審理過(guò)程可以避免產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易保護(hù)部門的介入，判決結(jié)果具有更強(qiáng)的約束力和威懾力，競(jìng)爭(zhēng)政策和反壟斷執(zhí)法的中立性也能得到直接的體現(xiàn)?！斗磯艛喾ā穼?shí)施之初，有關(guān)法院對(duì)“奇虎360訴騰訊案（2012）”“華為訴IDC案（2011）”的審理和判決之所以產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，就從另一個(gè)層面證明私人執(zhí)法的價(jià)值所在。

作者單位：復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院

責(zé)任編輯：牛澤東