優(yōu)化營商環(huán)境的自貿(mào)區(qū)服務(wù)型治理創(chuàng)新
——基于《南京市優(yōu)化營商環(huán)境100 條》的分析

楊 妍

（中國傳媒大學(xué)南廣學(xué)院， 江蘇 南京 211172）

習(xí)近平總書記在2018年11月召開的首屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式上指出：“營商環(huán)境只有更好，沒有最好”。黨的十九屆四中全會通過的《決定》 明確提出“改善營商環(huán)境”。2018年以來，李克強(qiáng)總理十余次主持國務(wù)院常務(wù)會議，部署優(yōu)化營商環(huán)境相關(guān)工作，強(qiáng)調(diào)“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”。黨中央之所以高度重視優(yōu)化營商環(huán)境，就在于已經(jīng)將其視為實現(xiàn)制度創(chuàng)新、推進(jìn)新一輪改革開放的基本抓手，而設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)則是進(jìn)行服務(wù)型治理創(chuàng)新的重要舉措。

一、研究緣起：自由貿(mào)易試驗區(qū)

改革開放四十余年，中國取得巨大成就，從積貧積弱躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，成功的秘鑰恰在于解放思想與不斷創(chuàng)新。中國有著靈活堅韌的國家治理體系，不但對全球政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的影響力，而且對國家發(fā)展模式的討論也意義重大[1]。早在改革開放之初，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國很多地方政府為了更好地為外商投資服務(wù)、為企業(yè)和社會服務(wù)，在實踐中提出了加強(qiáng)服務(wù)的要求，建立了“外商投資服務(wù)中心”、“政府辦事大廳”等“一站式”服務(wù)機(jī)構(gòu)，這是服務(wù)型政府的雛形[2]。服務(wù)型政府建設(shè)回應(yīng)了公眾日益增長的對公共服務(wù)的多樣化需求，以及地方政府求新求變的強(qiáng)烈愿望。在全面深化改革的新時代，中國政府通過服務(wù)價值社會化，將治國理念及政府改革目標(biāo)具化為“放管服”改革的行動話語。

2013年以來，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”）經(jīng)歷了由點到片的創(chuàng)建過程。2013年9月上海自貿(mào)區(qū)率先掛牌成立，2015年廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)掛牌成立，2017年湖北等七個自貿(mào)區(qū)掛牌，2018年海南自貿(mào)區(qū)獲批。2019年8月26日，國務(wù)院印發(fā)《中國（山東） （江蘇） （廣西） （河北）（云南） （黑龍江） 自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》 （國發(fā)[2019]16 號），六個新自貿(mào)區(qū)掛牌成立，新一輪自貿(mào)區(qū)得以擴(kuò)容。目前我國已經(jīng)設(shè)立18個自貿(mào)區(qū)，覆蓋上海、廣東、江蘇、山東等18個省市區(qū)，全國自貿(mào)區(qū)整體布局基本形成。

江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)涵蓋南京、蘇州、連云港三個片區(qū)。南京自貿(mào)片區(qū)則全部位于國家級江北新區(qū)，主要范圍包括江北核心區(qū)中央商務(wù)區(qū)和研創(chuàng)園，總面積40 平方公里，核心目標(biāo)是建設(shè)具有國際影響力的創(chuàng)新發(fā)展先導(dǎo)區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)。江蘇自貿(mào)區(qū)的成立意味著江蘇省改革開放進(jìn)入到一個新階段，從而對政府治理提出新要求。事實上，中國政府治理改革與中國改革開放相伴而行，中國改革開放的每一步發(fā)展都要求相應(yīng)的政府治理創(chuàng)新。如何通過政府治理創(chuàng)新實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)目標(biāo)，這是南京自貿(mào)片區(qū)成立之際南京各界必須認(rèn)真思考的一個重大問題。

二、理論邏輯：自貿(mào)區(qū)與營商環(huán)境

上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立意味著我國改革開放進(jìn)入一個新階段，即通過高層次的對外開放倒逼國內(nèi)改革，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。事實上，當(dāng)我們以宏大的歷史視野來看，就會發(fā)現(xiàn)進(jìn)入21 世紀(jì)以來，我國改革開放經(jīng)歷了由綜合配套改革試驗區(qū)到國家級新區(qū)、再到自由貿(mào)易試驗區(qū)的變遷歷程，其基本思路是實現(xiàn)由優(yōu)惠政策驅(qū)動到制度創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。換言之，自貿(mào)區(qū)不再是優(yōu)惠政策高地，而應(yīng)該是制度創(chuàng)新高地。

這一要點非常明顯地體現(xiàn)在中央對自貿(mào)區(qū)頂層設(shè)計的兩個方面的功能定位上：經(jīng)濟(jì)層面定位為以更加開放自由的貿(mào)易、金融、投資、科技創(chuàng)新等實現(xiàn)新一輪經(jīng)濟(jì)增長；政府管理層面則是通過政府管理體制機(jī)制創(chuàng)新，實現(xiàn)政府治理體系與能力現(xiàn)代化。就自貿(mào)區(qū)所肩負(fù)的上述兩個功能定位而言，經(jīng)濟(jì)層面的制度創(chuàng)新是與政府管理層面的制度創(chuàng)新緊密交織在一起的，或者說，經(jīng)濟(jì)層面的制度創(chuàng)新本身就是政府經(jīng)濟(jì)管理職能的制度創(chuàng)新，是政府管理層面制度創(chuàng)新的重要組成部分。因此，基于上述兩個功能定位的分析，自貿(mào)區(qū)實為“制度高地”，其實質(zhì)是通過制度創(chuàng)新將我國改革開放不斷引向深入。尤其是在當(dāng)前以自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港為代表的國際最高層次開放水平的形勢下，要想真正實現(xiàn)國際投資、國際貿(mào)易自由化，政府必須對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)提供制度供給，而這種對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)所提供的制度供給即為營商環(huán)境。

國外學(xué)術(shù)界對于營商環(huán)境的研究主要關(guān)注于營商環(huán)境評價領(lǐng)域。世界銀行最早系統(tǒng)研究“營商環(huán)境”，并從2001年開始成立營商環(huán)境小組，著重構(gòu)建營商環(huán)境指標(biāo)體系。2003年以來世界銀行每年發(fā)布全球營商環(huán)境年度報告，目前含開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、納稅等10 項一級指標(biāo)，41 項二級指標(biāo)，為評價各國和地區(qū)營商環(huán)境競爭力提供重要參考。

根據(jù)世界銀行的報告及國內(nèi)學(xué)術(shù)界對營商環(huán)境的研究，營商環(huán)境可以界定為：伴隨企業(yè)活動的整個過程（包括從開辦、營運到結(jié)束的各環(huán)節(jié)） 的各種周圍境況和條件的總和。營商環(huán)境貫穿于企業(yè)整個生命周期，直接影響著企業(yè)的經(jīng)營狀態(tài)，進(jìn)而對區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會發(fā)展等產(chǎn)生重要影響，最終決定一個國家或地區(qū)招商引資的數(shù)量和質(zhì)量?！敖?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力，源于市場主體的的活力和社會創(chuàng)造力，這在很大程度上取決于營商環(huán)境，營商環(huán)境是發(fā)展的體制性、制度性安排，其優(yōu)劣直接影響市場主體的興衰、生產(chǎn)要素的聚散、發(fā)展動力的強(qiáng)弱”[3]。我國各級政府積極推動營商環(huán)境建設(shè)，使得我國營商環(huán)境總體建設(shè)水平不斷上升。2019年10月23日世界銀行發(fā)布的《2020年營商環(huán)境報告》顯示，中國營商環(huán)境在全球的排名比2019年上升15 位，名列第31 名。

盡管國內(nèi)政界與學(xué)術(shù)界關(guān)于營商環(huán)境的研究已逾二十年，但是根據(jù)CNKI 數(shù)據(jù)庫顯示的文獻(xiàn)增長趨勢能夠明顯反映出2017-2019年是學(xué)術(shù)界研究營商環(huán)境最集中的時段。目前國內(nèi)學(xué)者關(guān)于營商環(huán)境的研究具有明顯的國際性、現(xiàn)實性與地域性，但是囿于西方學(xué)說或標(biāo)準(zhǔn)，對于營商環(huán)境的概念構(gòu)建及優(yōu)化路徑等多停留于淺層次分析層面，陷入一種廣為人知、廣為人談、而又無法深度剖析的局面。這種局面無助于提升對營商環(huán)境的認(rèn)知與建設(shè)水平。僅以世界銀行《全球營商環(huán)境報告》分析框架下的納稅指標(biāo)體系為例，盡管其已經(jīng)較為成熟與完善，但依其所得出的評價結(jié)論難以全面反映我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)極端復(fù)雜且發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，從而導(dǎo)致對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)與遵循中國實際兩者之間形成悖論。

當(dāng)代中國正在進(jìn)行著人類未曾有過的偉大實踐。如何更好地理解乃至優(yōu)化營商環(huán)境，對于這個問題的思考需要我們遵循西方理論或標(biāo)準(zhǔn)并立足于中國獨特的實踐經(jīng)驗?！拔覀円阶罨镜氖聦嵵腥ふ易顝?qiáng)有力的分析概念。一個做法是從悖論現(xiàn)象出發(fā)，對其中的實踐做深入的質(zhì)性調(diào)查（當(dāng)然不排除量性研究，但是要在掌握質(zhì)性認(rèn)識之上來進(jìn)行量化分析），了解其邏輯，同時通過與現(xiàn)存理論的對話和相互作用，來推進(jìn)自己的理論概念建構(gòu)”[4]?；谶@一理論和研究路徑的指引，本研究跳出一般意義的理論構(gòu)建與經(jīng)驗事實等研究范式，選取比較有代表性的關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的實踐范例《南京市優(yōu)化營商環(huán)境100 條》進(jìn)行質(zhì)性研究，從中梳理各政府部門參與優(yōu)化營商環(huán)境的總體情況，以此解析出在我國既定制度環(huán)境下優(yōu)化營商環(huán)境的制度邏輯與行動邏輯，深化關(guān)于營商環(huán)境的整體認(rèn)識，提出優(yōu)化自貿(mào)區(qū)服務(wù)型治理之策。

三、文本分析：南京市優(yōu)化營商環(huán)境100 條

江蘇自貿(mào)區(qū)南京片區(qū)位于南京市江北新區(qū)。2015年6月國務(wù)院正式批復(fù)設(shè)立南京江北新區(qū)，國家級江北新區(qū)設(shè)立以后，積極通過制度創(chuàng)新引領(lǐng)新區(qū)建設(shè)。尤其是近年來在優(yōu)化營商環(huán)境這一政策目標(biāo)指引下，南京市委市政府對標(biāo)世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系，于2018年9月3日發(fā)布《南京市優(yōu)化營商環(huán)境100 條》 （寧委發(fā)2018 [31]號），這是我國地方政府層面采取的較具系統(tǒng)性的優(yōu)化營商環(huán)境舉措。 《南京市優(yōu)化營商環(huán)境100 條》以世界銀行關(guān)于營商環(huán)境的指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，在一級指標(biāo)上增加了“全程兜底服務(wù)”這一一級指標(biāo)，共有一級指標(biāo)11 項；在二級指標(biāo)上對41 項二級指標(biāo)予以細(xì)化，并且在“全程兜底服務(wù)”這一一級指標(biāo)下設(shè)置了5 項二級指標(biāo)，使得二級指標(biāo)總數(shù)達(dá)到100 條。

研究對《南京市優(yōu)化營商環(huán)境100 條》這一文本進(jìn)行分析的基本思路是：首先對政府部門或相關(guān)單位在優(yōu)化營商環(huán)境100 條中出現(xiàn)的次數(shù)予以匯總，并由高到低進(jìn)行排序，以從總體上反映各政府部門或相關(guān)單位在優(yōu)化營商環(huán)境中的參與情況。以此為基礎(chǔ)，選取參與數(shù)量位于前列的重要政府部門，對其在11個一級指標(biāo)中的參與情況予以匯總，以反映出這些重要部門在優(yōu)化營商環(huán)境中的參與質(zhì)量情況。最后，通過上述分析得出關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)結(jié)論。

1.優(yōu)化營商環(huán)境涉及各政府部門及相關(guān)單位眾多但出現(xiàn)數(shù)量差距較大

表1 《南京市優(yōu)化營商環(huán)境100 條》中各單位出現(xiàn)的次數(shù)

基于表1 可以發(fā)現(xiàn)，優(yōu)化營商環(huán)境是一項系統(tǒng)工作，涵蓋了39個黨、政、司法、國有企業(yè)及事業(yè)單位。其中，政府部門包括國土局、稅務(wù)局等28個單位，黨務(wù)部門涉及宣傳部，基礎(chǔ)性平臺等部門及事業(yè)單位主要涉及政務(wù)辦、信息中心、編辦等3個部門，涉及司法部門主要有法院、檢察院、司法局（本為司法行政機(jī)關(guān)，文章將其列入司法部門）、仲裁辦，涉及企業(yè)包括南京港、燃?xì)夤?、電力公司等。由此可見，?yōu)化營商環(huán)境需要政府部門、司法部門、企事業(yè)單位共同協(xié)作，其中政府部門居于主導(dǎo)地位。盡管如此，通過分析各政府部門在優(yōu)化營商環(huán)境100 條中出現(xiàn)的次數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)各政府部門參與數(shù)量不一且差距懸殊。表1 中各單位出現(xiàn)次數(shù)最多的是國土局，共24 次；其次是稅務(wù)局，共15 次；再次是南京中院，共14 次。然而寬泛的稅務(wù)部門除了稅務(wù)局以外，還包括海關(guān)。稅務(wù)局與海關(guān)出現(xiàn)的次數(shù)全部位列前十。而如果把兩者出現(xiàn)的次數(shù)合并在一起，那么稅務(wù)部門出現(xiàn)的總數(shù)就是24 次，與國土部門并列第一。出現(xiàn)次數(shù)直觀地反映了各單位在優(yōu)化營商環(huán)境中所起的作用及其所處的地位，可見國土部門、稅務(wù)部門、法院的份量較重。

2.營商環(huán)境由基礎(chǔ)性營商環(huán)境、經(jīng)營性營商環(huán)境、司法性營商環(huán)境構(gòu)成

盡管優(yōu)化營商環(huán)境需要多部門和單位協(xié)作配合，但是以基本職能為導(dǎo)向，仍然可以總體上挖掘出營商環(huán)境的基本構(gòu)成情況：基礎(chǔ)性營商環(huán)境的主要職能是提供土地、規(guī)劃、建設(shè)、交通、氣象、防震、治安、人防、環(huán)保、宣傳、水電氣供給等基礎(chǔ)設(shè)施或條件；經(jīng)營性營商環(huán)境主要職能是從企業(yè)開辦開始到經(jīng)營活動正常開展所涉及的資本流動、人力配置、市場環(huán)境、進(jìn)出口貿(mào)易往來、涉稅事務(wù)等經(jīng)營性條件；司法性營商環(huán)境主要職能是確保司法的公開、公平、公正，以便為商事主體的經(jīng)營活動提供法治保障。表1 中出現(xiàn)次數(shù)位列前三的國土部門、稅務(wù)部門、法院正好分別是營商環(huán)境中基礎(chǔ)性營商環(huán)境、經(jīng)營性營商環(huán)境、司法性營商環(huán)境的牽頭部門。

3.各重要政府部門在優(yōu)化營商環(huán)境中的參與程度不一

表2 各重要部門在優(yōu)化營商環(huán)境中的參與度

表2 列舉了表1 中位列前十的單位在涉及10個領(lǐng)域的參與度。由于南京中院是司法性營商環(huán)境的牽頭部門，政務(wù)辦與信息中心是作為基礎(chǔ)性平臺而出現(xiàn)的，因此研究在分析參與度時將此三個部門過濾掉，而只分析其他的七個政府部門。其中稅務(wù)部門包括了稅務(wù)局與海關(guān)。表2 顯示：該文件100 條舉措所涉及的10個領(lǐng)域中（剔除全程兜底服務(wù)這一領(lǐng)域），雖然國土局涉及條數(shù)最多，但只是在不動產(chǎn)登記、建設(shè)項目審批、企業(yè)獲得用地等三個領(lǐng)域居于主導(dǎo)地位，而在其他的六個領(lǐng)域沒有涉及，涉及面僅為40%；稅務(wù)部門在跨境貿(mào)易與企業(yè)納稅及降本兩個領(lǐng)域中居于主導(dǎo)地位，而這兩個領(lǐng)域正是營商環(huán)境中的兩個核心和關(guān)鍵領(lǐng)域。不僅如此，稅務(wù)部門也是開辦企業(yè)這一領(lǐng)域的重要參與者。此外，稅務(wù)部門在不動產(chǎn)登記、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融服務(wù)或全程兜底服務(wù)等領(lǐng)域中也是參與者或有限參與者?？傮w而言，營商環(huán)境涉及的10個領(lǐng)域中，稅務(wù)部門在兩個領(lǐng)域居于主導(dǎo)地位，而且參與了6個領(lǐng)域，涉及面高達(dá)60%。就營商環(huán)境的三個構(gòu)成領(lǐng)域而言，國土局僅限于基礎(chǔ)性營商環(huán)境；稅務(wù)部門不僅是經(jīng)營性營商環(huán)境的主導(dǎo)者，而且在基礎(chǔ)性營商環(huán)境和司法性營商環(huán)境中也是重要的參與者。上述參與程度的分析充分顯示稅務(wù)部門在營商環(huán)境中居于極為重要的地位。

4.稅收營商環(huán)境是營商環(huán)境的重要組成部分

綜合表1 與表2，稅務(wù)部門不僅在參與數(shù)量上居于重要地位，而且在參與質(zhì)量上同樣居于首屈一指的地位。由此可見，在構(gòu)成營商環(huán)境的諸多要素中，稅收營商環(huán)境由于其在營商環(huán)境中的特殊重要地位，已經(jīng)成為各界最為關(guān)注的熱點之一。稅收營商環(huán)境是影響企業(yè)的稅收法律、政策、執(zhí)法、監(jiān)督、服務(wù)等一系列制度安排的綜合，是營商環(huán)境的重要組成部分。在世界銀行《全球營商環(huán)境報告》分析框架下，納稅指標(biāo)包括4 項二級指標(biāo)，即納稅次數(shù)、納稅時間、總稅負(fù)率和稅后實務(wù)流程。國內(nèi)也有學(xué)者對中國稅收營商環(huán)境進(jìn)行了一定研究。例如，2018年國務(wù)院營商環(huán)境評價調(diào)查的指標(biāo)體系中也包含了涉稅評價指標(biāo)，共有開辦企業(yè)、繳納稅費、要素成本、注銷企業(yè)4個一級指標(biāo)和若干二級指標(biāo)。世界銀行發(fā)布的《2019年營商環(huán)境報告：為改革而培訓(xùn)》則顯示，中國稅收營商環(huán)境由2018年的130 名上升至114 名，其中分析4 項稅收營商環(huán)境指標(biāo)，2019年我國的數(shù)據(jù)分別是：申報次數(shù)7 次、納稅時間142 小時、總稅負(fù)率67.7%、稅后實務(wù)流程50 分。

四、基本結(jié)論：基于優(yōu)化營商環(huán)境的自貿(mào)區(qū)服務(wù)型治理創(chuàng)新

目前，我國除了上海與海南自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)并行（特別是海南全島建設(shè)自貿(mào)區(qū)） 以外，其余自貿(mào)區(qū)均采用政府職能部門協(xié)作工作機(jī)制。南京市如何以優(yōu)化營商環(huán)境為抓手，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步實現(xiàn)自貿(mào)片區(qū)政府服務(wù)型治理創(chuàng)新，需要著力把握以下要點：

1.牢固樹立現(xiàn)代治理理念

中國共產(chǎn)黨第十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)了中國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢。國家治理體系是規(guī)范社會權(quán)力運行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系[5]。國家治理能力則是指各個治理主體特別是政府在治理活動中所顯示出的活動質(zhì)量[6]。自由貿(mào)易試驗區(qū)，顧名思義，定位于經(jīng)濟(jì)層面的目標(biāo)是其應(yīng)有之義，但實際遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)層面，中國自貿(mào)區(qū)的諸多改革和制度創(chuàng)新最核心的價值在于政府治理的自我革新、自我優(yōu)化乃至自我革命[7]。國家治理現(xiàn)代化落實到地方，就是地方治理現(xiàn)代化[8]；落實到自貿(mào)區(qū)，就是自貿(mào)區(qū)治理現(xiàn)代化，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在自貿(mào)區(qū)的具體實踐?！赌暇┦袃?yōu)化營商環(huán)境100 條》開宗明義，明確指出優(yōu)化營商環(huán)境的目的就是要服務(wù)于企業(yè)的發(fā)展。因此，優(yōu)化營商環(huán)境既是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，也是通過轉(zhuǎn)變政府職能、提高政務(wù)服務(wù)效能從而更好地適應(yīng)后工業(yè)化時代、信息化時代企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。在服務(wù)型政府理念下，優(yōu)化營商環(huán)境要求政府為企業(yè)提供的“服務(wù)”不能流于形式上的為企業(yè)辦事，而是要更加注重企業(yè)作為服務(wù)接受者的內(nèi)心體驗感，即以企業(yè)的“需要”為轉(zhuǎn)移、以企業(yè)的“意志”為轉(zhuǎn)移，使得“為企業(yè)服務(wù)”在實踐中形成一個雙向互動過程，從而呈現(xiàn)出一種“服務(wù)型治理”局面。南京自貿(mào)片區(qū)需樹立自貿(mào)區(qū)現(xiàn)代治理理念，以牽引自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新。

2.創(chuàng)新體制以確保合作共治

治理意味著“制定規(guī)則、應(yīng)用規(guī)則及執(zhí)行規(guī)則”，思考治理意味著“思考如何管控經(jīng)濟(jì)和社會，如何實現(xiàn)共同目標(biāo)”[9]。因此，治理就是管控與共同目標(biāo)的統(tǒng)一。治理并非放棄管控，而是相關(guān)治理主體如何通過協(xié)商共治實現(xiàn)共同目標(biāo)。就自貿(mào)區(qū)治理主體而言，包括了相關(guān)政府部門、商事主體、社會組織及自然人。在相關(guān)政府部門合作共治方面，在上級政府支持和頂層設(shè)計基礎(chǔ)上，必須破除現(xiàn)行管理體制的束縛，繼續(xù)深化“放管服”改革，進(jìn)一步優(yōu)化政府職能配置和權(quán)力運行結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動與協(xié)作共治，從而有效提升行政效能。通過對《南京市優(yōu)化營商環(huán)境100 條》的分析，可以發(fā)現(xiàn)稅務(wù)部門在優(yōu)化營商環(huán)境中所具有的極端重要地位，但是就我國現(xiàn)行行政體制而言，稅務(wù)局和海關(guān)都是中央垂直管理部門，地方政府并無權(quán)力對其予以節(jié)制。因此對于自貿(mào)區(qū)而言，如何通過管理體制創(chuàng)新將包括稅務(wù)部門在內(nèi)的相關(guān)政府部門融合成為一個協(xié)調(diào)聯(lián)動的治理主體，是完善自貿(mào)區(qū)服務(wù)型治理必須面對的一個重大問題。此外，各商事主體、社會中介組織、以及自然人同樣構(gòu)成治理主體，這就要求政府部門創(chuàng)新對企業(yè)、社會組織、自然人的管理，將其由“管理對象”轉(zhuǎn)換為“合作伙伴”，從而構(gòu)建一種政府主導(dǎo)、政府部門合作、社會協(xié)同、法人及自然人廣泛參與的自貿(mào)區(qū)合作治理格局，變政府單邊治理為共同治理，促使自貿(mào)區(qū)整體營商環(huán)境得以優(yōu)化和提升。

3.大力提升主體服務(wù)效能

治理強(qiáng)調(diào)互動，強(qiáng)調(diào)多元治理主體合作共治。通過對《南京市優(yōu)化營商環(huán)境100 條》的分析，可以發(fā)現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境涉及到了39個政府部門、黨務(wù)部門、企事業(yè)單位，形成了一種非常明顯的合作共治局面。在100 條舉措中，僅有43 條僅僅涉及一個部門，主要是國土局、稅務(wù)局、海關(guān)、法院、人社局等，其余的57 條需要多部門合作完成。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，南京已經(jīng)擁有非常便利的政務(wù)環(huán)境：在企業(yè)開辦、項目審批、知識產(chǎn)權(quán)等方面，形成了一套減環(huán)節(jié)、壓時限、降成本的機(jī)制；“不見面審批”、“模擬審批”、“預(yù)審代辦制”等在全省全國推廣；工程建設(shè)項目審批“864”改革實現(xiàn)審批材料減少30%、時效提速50%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于國內(nèi)其他城市?？傮w而言，目前南京市無論是在招商引資環(huán)節(jié)，還是在項目建設(shè)落地環(huán)節(jié)，都能做好項目的要素保障和綜合服務(wù)，這種多部門合作機(jī)制為自貿(mào)區(qū)治理現(xiàn)代化奠定了良好的基礎(chǔ)。對于自貿(mào)區(qū)治理現(xiàn)代化而言，應(yīng)該在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，通過升級《南京市優(yōu)化營商環(huán)境100 條》，進(jìn)一步優(yōu)化多元主體合作共治的機(jī)制。例如，在企業(yè)用工保障環(huán)節(jié)目前僅涉及人社局，事實上自從2018年個人所得稅施行分類與綜合相結(jié)合的稅制改革，自然人必將深度卷入其中。再如，2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革，社保改由稅務(wù)部門征收，這些改革使得稅務(wù)部門在企業(yè)用工方面必然深度參與其中。總之，相關(guān)部門之間更加密切的配合對于優(yōu)化營商環(huán)境、提升自貿(mào)區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。

4.升級技術(shù)以提升治理水平

在當(dāng)前方興未艾的大數(shù)據(jù)時代，綜觀域內(nèi)外稅收營商環(huán)境水平高的地區(qū)，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)在治理領(lǐng)域的充分利用是有效提升營商環(huán)境的基本路徑。例如興起于浙江的“最多跑一次”，以及隨后被廣泛推廣的“一趟不用跑”，“不見面”審批，“全程網(wǎng)辦”服務(wù)等，以及得以不斷推廣應(yīng)用的電子證照系統(tǒng)、電子發(fā)票、手機(jī)APP 和微信公眾號等政務(wù)程序，無不以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐。調(diào)查顯示：目前南京市政府還大力提倡“多跑網(wǎng)路，少跑馬路”；而江北新區(qū)奉行“全程網(wǎng)上辦，最多跑一次”，已實現(xiàn)97%的申報業(yè)務(wù)在網(wǎng)上辦理。由此可見，南京市通過技術(shù)創(chuàng)新來提升治理現(xiàn)代化水平已經(jīng)具有良好的基礎(chǔ)。南京市要想提升自貿(mào)片區(qū)治理能力與水平，應(yīng)該在現(xiàn)有高新技術(shù)廣泛利用的基礎(chǔ)上，不斷升級高新技術(shù)利用水平，著力提升高新技術(shù)穩(wěn)定性和使用上的便捷性，使得高新技術(shù)成果廣泛應(yīng)用于涉及營商環(huán)境各項指標(biāo)體系之中，從而有效提升營商環(huán)境水平，進(jìn)而實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)治理現(xiàn)代化。

5.著力優(yōu)化稅收營商環(huán)境

《南京市優(yōu)化營商環(huán)境100 條》直觀體現(xiàn)了稅收營商環(huán)境在優(yōu)化營商環(huán)境中的重要地位。比較世界銀行發(fā)布的2018年和2019年稅收營商環(huán)境指標(biāo)及排名可以看出，我國稅收營商環(huán)境的整體表現(xiàn)（見表3）：一是在納稅次數(shù)方面已經(jīng)達(dá)到世界先進(jìn)水平，納稅時間得以極大壓縮；二是盡管北京等地采取的降低住房公積金企業(yè)繳存比例等舉措有效減輕了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，但是我國納稅人實際稅負(fù)偏高問題依然存在；三是盡管納稅時間實現(xiàn)一定程度縮減，但是依然存在納稅申報耗費時間較長的問題，而且稅后實務(wù)流程問題比較突出。因此，稅收營商環(huán)境整體情況仍存在較大的優(yōu)化和提升空間。

表3 有關(guān)國家和地區(qū)稅收營商環(huán)境指標(biāo)及排名

近年來，南京市江北新區(qū)出臺系列舉措優(yōu)化稅收營商環(huán)境，例如，根據(jù)涉稅業(yè)務(wù)類型安排不同辦理地點，如將企業(yè)開辦業(yè)務(wù)設(shè)在政務(wù)中心，由相關(guān)部門聯(lián)合辦理，如此便可以大大提高辦事效率，以前三天時間辦完的事情現(xiàn)在只需半小時。而且就目前發(fā)票線上辦理率高達(dá)91.22%的狀況，仍應(yīng)繼續(xù)大力推行線上辦理業(yè)務(wù)；推行電郵合辦（電子稅務(wù)局與郵政局），郵寄費由政府買單；推行涉稅事務(wù)自助辦理，業(yè)務(wù)范圍包括社保、個體工商登記、稅務(wù)代開發(fā)票、郵局、銀行服務(wù)，實現(xiàn)“非接觸服務(wù)”；奉行“稅收信用、信用稅收”，將信用等級管理擴(kuò)散到稅收管理的各個方面等。這些舉措顯示南京市高度重視稅收營商環(huán)境的優(yōu)化，并在現(xiàn)有基礎(chǔ)上對標(biāo)指標(biāo)體系精準(zhǔn)施策，顯著改善了自貿(mào)片區(qū)稅收營商環(huán)境。

五、結(jié)論

改革開放以來尤其是自貿(mào)區(qū)建設(shè)以來，我國政界與學(xué)界經(jīng)歷了由“投資環(huán)境”到“營商環(huán)境”的話語轉(zhuǎn)換?！巴顿Y”主要限于企業(yè)的經(jīng)營行為，而“營商”則涵蓋了更加寬泛意義的基礎(chǔ)建設(shè)、企業(yè)運營、法治保障等要素。因此，從“投資環(huán)境”到“營商環(huán)境”的轉(zhuǎn)換體現(xiàn)出政府對其職能更為精準(zhǔn)的自我定位。遵循“走向從實踐出發(fā)的社會科學(xué)和理論”[10]這一理論與研究范式，基于典型實踐范例提煉出關(guān)于中國營商環(huán)境及其自貿(mào)區(qū)治理的制度邏輯、行動邏輯與話語體系，對本研究有重要的啟發(fā)。作為經(jīng)濟(jì)大省，近年來江蘇省各級政府高度重視營商環(huán)境建設(shè)。2019年中國城市營商環(huán)境指數(shù)評價報告中，南京市位列全國大中城市第五位。江蘇自貿(mào)區(qū)獲批建設(shè)為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境提供了良好的契機(jī)。南京自貿(mào)片區(qū)應(yīng)恪守治理現(xiàn)代化理念，對標(biāo)營商環(huán)境指標(biāo)體系，在充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府管理體制與運行機(jī)制創(chuàng)新，產(chǎn)出更多制度創(chuàng)新成果，為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供制度保障，進(jìn)而構(gòu)建關(guān)于治理的中國話語體系。展望未來，正如金耀基先生所言：“我相信，再過百年后，回頭看二十世紀(jì)的中國，將是一個西方制度‘中國化’的世紀(jì)，也是中國制度‘現(xiàn)代化’的世紀(jì)”[11]。