理順市鄉(xiāng)財(cái)政體制 提高財(cái)政保障能力

胡賢良

國(guó)家實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，地方財(cái)政收入總體上增長(zhǎng)迅速。但處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政的運(yùn)行質(zhì)量卻每況愈下，這一狀況在某種程度上已經(jīng)影響了部分地方的社會(huì)穩(wěn)定和基層政權(quán)的正常運(yùn)行。為此，改進(jìn)我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，成為我市財(cái)政理論與實(shí)踐的重要課題。

現(xiàn)階段我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的基本情況

一、財(cái)政支出超常增長(zhǎng)，收支矛盾突出，公用經(jīng)費(fèi)難以為繼，事業(yè)發(fā)展緩慢；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行缺乏強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)基層政權(quán)組織形式，負(fù)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供職責(zé)。但近幾年來，我市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)“收不抵支”，甚至連?！俺燥垺倍汲蓡栴}，按照“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的原則，以及為了自身能維持下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又不得不投身經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“戰(zhàn)場(chǎng)”，招商引資，引企業(yè)、拉項(xiàng)目等，而這必然又需要人力物力財(cái)力的投入，從而增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。

2010年我市22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處有80%需要市級(jí)以上財(cái)政和有關(guān)部門資金補(bǔ)助。而且絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度地存在著擠占?？詈屯锨佛B(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金、工資及各項(xiàng)補(bǔ)貼等現(xiàn)象。在得不到上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政公用經(jīng)費(fèi)難以為繼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展欠賬嚴(yán)重。

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量取決于總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。近年來，由于受社會(huì)有效需求不足的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到前所未有的矛盾和問題：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)、農(nóng)民增收速度放緩、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自籌資金增收難度加大等?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要依靠向上級(jí)有關(guān)部門爭(zhēng)取到的資金維持著。

二、財(cái)政赤字規(guī)模巨大，債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)不斷累積；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府短期行動(dòng)，人為加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。

在我國(guó)省、地（市）、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府中，處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因回旋余地小，遇有風(fēng)險(xiǎn)往往難以往外釋放，因而在各種因素的作用下累積了大量赤字與債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入已不能維持一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金的局面，為維持一級(jí)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)只好先把有關(guān)專項(xiàng)資金挪用，以后等有收入了再補(bǔ)上的做法。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雖賬面或報(bào)表無赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當(dāng)年應(yīng)付未付的各種支出拖欠，或以負(fù)債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。所以，實(shí)際發(fā)生赤字鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的數(shù)量和赤字規(guī)?？赡軙?huì)更大。在財(cái)政赤字不斷累積的同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債也日益加重。

現(xiàn)行政治制度一般依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的短期“政績(jī)”對(duì)其予以考核、晉職提升。濃厚的功得思想和政績(jī)意識(shí)，常常導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)為追求短期政績(jī)而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。比如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了謀求主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)城鎮(zhèn)化、開發(fā)市場(chǎng)、招商引資等“政績(jī)”，推出了一系列政績(jī)工程、形象工程、達(dá)標(biāo)升級(jí)工程，因缺乏調(diào)查研究，這些工程最后不了了之，既浪費(fèi)了有限的人力物力財(cái)力，更使捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更加雪上加霜。在上下級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)、攀比行為中，競(jìng)爭(zhēng)一方面促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，另一方面則由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與引導(dǎo)及競(jìng)爭(zhēng)中的急功近利行為，出現(xiàn)了大量簡(jiǎn)單粗放的盲目投資行為，進(jìn)一步加劇了資源的浪費(fèi)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入質(zhì)量低劣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金分散在有收費(fèi)的部門，財(cái)政支出剛性增強(qiáng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)劃分粗糙，職責(zé)與財(cái)力矛盾突出；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金根本享受不到。

我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入每年的年終報(bào)表都有填報(bào)增值稅和其他各項(xiàng)工商稅收數(shù)字，實(shí)際鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)稅和地稅部門征收的稅款全額上繳市級(jí)國(guó)庫(kù)。市財(cái)政每三年確定一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出基數(shù)，所定基數(shù)是按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編工作人員的上年末實(shí)有人數(shù)工資總額為計(jì)算依據(jù)，超基數(shù)部分支出由各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自行解決。低劣的財(cái)政收入質(zhì)量，伴隨著剛性的財(cái)政支出每年都在遞增，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)。在國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策的過程中，陸續(xù)推出一系列“政策性增資”項(xiàng)目，這些硬性規(guī)定強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的壓力。另外，由于同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員有增無減，加之工資制度改革，人員工資年年增加變動(dòng)，而支出基數(shù)經(jīng)確定后三年不變動(dòng)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力的100%均用于人員經(jīng)費(fèi)支出。

我國(guó)憲法對(duì)各級(jí)政府的支出范圍與責(zé)任只是作了原則規(guī)定，具體事務(wù)上的劃分及各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限并不明確，經(jīng)濟(jì)性事務(wù)的劃分更為模糊，實(shí)踐中缺乏可操作性。1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革，對(duì)于省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)，并未做出具體規(guī)定，客觀上迫使省市縣級(jí)政府利用行政權(quán)力加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的集中力度。不僅如此，不甚明晰的事權(quán)還在不確定地上劃下移，致使事權(quán)與財(cái)力偏離，尤其是各級(jí)地方政府職責(zé)與財(cái)力矛盾突出。如，教育經(jīng)費(fèi)和計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)責(zé)任也是逐級(jí)下劃，越到基層可支配財(cái)力越薄弱，財(cái)政負(fù)擔(dān)比例越重。加之一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鼓勵(lì)招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，過分夸大各項(xiàng)優(yōu)惠作用，為財(cái)源流失打開缺口，導(dǎo)致財(cái)政虛收，形成風(fēng)險(xiǎn)隱患。

化解市鄉(xiāng)財(cái)政困難對(duì)策

一、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境；結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入統(tǒng)一由財(cái)政所開票的要求，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門預(yù)算外資金收入全部集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所統(tǒng)一管理。

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)?；忄l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量的根本出路在于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力，走出“三農(nóng)”困境。因此，從全局著眼，必須調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路與政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的投入支持，改革農(nóng)村管理體制。通過增加農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)公共品（如鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)改造等農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施）供給范圍的投入，進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

為了進(jìn)一步推進(jìn)和完善財(cái)政票據(jù)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬的有收入的職能部門，需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所開具非稅收入票據(jù)，其收入納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一管理，所需經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)審批后財(cái)政按有關(guān)支出科目核拔列支。

二、合理劃分市鄉(xiāng)財(cái)政收入。一是嚴(yán)格按照上級(jí)文件要求執(zhí)行增值稅，所得稅，耕地占用稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，國(guó)有土地有償使用收入，土地增值稅等稅種的分成比例，并把能征收的稅種盡量留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)范圍，每年確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù)。按當(dāng)年預(yù)算超收確定一定比例進(jìn)行市鄉(xiāng)分成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留足剛性支出基數(shù)和超收分成的部分后，余下的上繳市財(cái)政；屬收不抵支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由市級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付定額補(bǔ)助。三是不直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)財(cái)稅收入任務(wù)。年底預(yù)算仍劃分市級(jí)收入和鄉(xiāng)級(jí)收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度財(cái)稅收入任務(wù)，由市級(jí)征收部門負(fù)責(zé)組織完成，市對(duì)市級(jí)征管部門按預(yù)算確定的總?cè)蝿?wù)建立財(cái)稅收入目標(biāo)責(zé)任制考核體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于招商引資，利用當(dāng)?shù)刭Y源等開辟新的財(cái)源而增加的收入，在超額完成年度財(cái)稅收入任務(wù)的前提下，市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)實(shí)行超收分成獎(jiǎng)勵(lì)辦法。

三、完善轉(zhuǎn)移支付力度，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展扶持政策。一是建議扶持經(jīng)濟(jì)薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策。能通過轉(zhuǎn)移支付的辦法，得到繼續(xù)貫徹，努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的平衡。市財(cái)政在制定轉(zhuǎn)移支付政策時(shí)，要更多考慮貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大支持力度，保證貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不斷增強(qiáng)，努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的基本平衡。二是關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于改善民生等方面的投入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來在改善民生方面面臨的壓力比較大，既費(fèi)神又花錢，想做點(diǎn)事，財(cái)力又不充許，壓力比較大，市財(cái)政在財(cái)力充許的情況下，適度進(jìn)行幫扶。三是盡力實(shí)現(xiàn)財(cái)力下移。對(duì)于上級(jí)財(cái)政部門增加的轉(zhuǎn)移支付資金，本級(jí)財(cái)政增加的可用資金，盡可能地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的不足，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際困難，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。

四、增加基層財(cái)政公用經(jīng)費(fèi)。近幾年來，國(guó)家支持“三農(nóng)”的政策不斷出臺(tái)，這些惠農(nóng)政策的實(shí)施，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民增收的積極性，而這些資金的操作和監(jiān)管，全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)監(jiān)管職能，加大了工作業(yè)務(wù)量，而這部分資金根本無公用經(jīng)費(fèi)，工作經(jīng)費(fèi)不足，已嚴(yán)重影響財(cái)政干部服務(wù)職能的履行，影響了干部工作的積極性，只有充分保障公用經(jīng)費(fèi)，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。

五、減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)負(fù)擔(dān)。用體制激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但也要注意在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源渠道非常少的情況下，要盡可能減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)負(fù)擔(dān)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)減壓松綁，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)休養(yǎng)生息，以利今后發(fā)展。收入任務(wù)不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤，不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是以農(nóng)業(yè)為主鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)不切實(shí)際的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)任務(wù)，讓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同時(shí)減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)和壓力。

六、加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持力度。要按照“簡(jiǎn)放政權(quán)，理順關(guān)系，規(guī)范分類，加強(qiáng)基層”的原則，將能下放的權(quán)力盡量下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力支持，逐步提高人頭經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和職能充分發(fā)揮。提高基層福利待遇，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部合理流動(dòng)，讓想做事，能做事，做成事的同志得到提拔重要，要讓吃苦的人吃香，實(shí)干的人實(shí)惠，有為的人有位，讓他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上有享頭，政治上有奔頭。努力營(yíng)造一個(gè)良好的工作環(huán)境。

（作者單位：湖南省湘鄉(xiāng)市財(cái)政局）