論行政區(qū)行政向區(qū)域合作行政的嬗變

曾鵬

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已成為并行不悖的時(shí)代主題，各國(guó)和地區(qū)紛紛利用自身地緣和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)開(kāi)展國(guó)際和地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)合作，以增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)深刻影響著經(jīng)濟(jì)合作各國(guó)和各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，且由國(guó)際之間的合作逐步向一國(guó)之內(nèi)不同地區(qū)之間的合作推進(jìn)。推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的健康發(fā)展已上升到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度。但是必須認(rèn)識(shí)到，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)的一體化那么簡(jiǎn)單，沒(méi)有政府的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)，僅僅靠市場(chǎng)機(jī)制的自我調(diào)節(jié)，一體化只能是空談。然而在我國(guó)，“傳統(tǒng)的行政區(qū)行政模式因其具有封閉性、內(nèi)向性和僵化性的特征已越來(lái)越多地陷入治理失靈的困境”[1]，傳統(tǒng)“碎片化”①的行政管理體制難以促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立，這嚴(yán)重阻礙著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化進(jìn)程。盡管我國(guó)相關(guān)政策及法律已經(jīng)注意到區(qū)域環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題②，但在實(shí)踐中，區(qū)域環(huán)境執(zhí)法的綜合效果尚不明顯。加強(qiáng)區(qū)域政府間的合作，充分發(fā)揮地域優(yōu)勢(shì)，減少惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的利益耗損，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作利益共享，是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化向縱深發(fā)展的必由之路。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)行政的博弈

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是經(jīng)濟(jì)全球化在一國(guó)之內(nèi)的再現(xiàn)。黨的十七大報(bào)告中早已明確指出，我國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要“遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動(dòng)力強(qiáng)、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶”。早在2011年通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》就已將“推進(jìn)京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展”作為重要的經(jīng)濟(jì)政策確立下來(lái)，并特別強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮不同地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，深化區(qū)域合作。在“十二五”規(guī)劃中，我國(guó)區(qū)域發(fā)展的新格局以“十大城市群”為基礎(chǔ)和核心，形成“八大經(jīng)濟(jì)圈”，跨省、跨市區(qū)域經(jīng)濟(jì)成效可見(jiàn)一斑。這說(shuō)明，國(guó)家對(duì)多年來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)踐給予了充分肯定，同時(shí)也進(jìn)一步明確了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展方向。

縱觀我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)踐，雖然取得了一些可喜成就，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，尤其在競(jìng)爭(zhēng)與合作相互交織的體制格局中取得了一些可喜的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)③，但問(wèn)題也不容忽視，突出表現(xiàn)在：沒(méi)有真正形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理的局面，仍然處于一種“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”④狀態(tài)；隨之產(chǎn)生的大量具有“外溢性”⑤和“區(qū)域性”特征的公共問(wèn)題考量著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與質(zhì)量。這種“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”狀態(tài)就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國(guó)家或地方政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)質(zhì)是從“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)，確保生產(chǎn)要素自由流通，從而實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提高區(qū)域綜合實(shí)力。相對(duì)于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”而言，“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”具有開(kāi)放性和整體性的特征，它要求突破傳統(tǒng)剛性的行政區(qū)劃束縛，在區(qū)域分工和協(xié)作的基礎(chǔ)上通過(guò)生產(chǎn)要素的自由流通，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。從一種理想的角度看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)要以完備的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ)，合理配置和利用資源，削弱甚而消除行政壁壘，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，提升區(qū)域綜合實(shí)力。這就亟待一體化區(qū)域在公共政策制定、社會(huì)管理和公共問(wèn)題治理等方面實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，為經(jīng)濟(jì)一體化創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

盡管區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化在某些省市主要是沿海城市凸顯成效，但依然沒(méi)有形成良好態(tài)勢(shì)，這主要是因?yàn)槲覈?guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化面臨著傳統(tǒng)“行政區(qū)行政”的阻力。所謂行政區(qū)行政，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是地方政府基于行政區(qū)劃的剛性界限，以行政命令的方式，對(duì)本地區(qū)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的壟斷管理，具有相當(dāng)程度的封閉性和機(jī)械性[2]?！靶姓^(qū)行政”是與“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”對(duì)應(yīng)的一種政府管理模式，是我國(guó)沿用幾千年來(lái)的地方政府治理模式，是現(xiàn)行政府管理模式的主導(dǎo)形態(tài)，是封閉社會(huì)和自發(fā)秩序的產(chǎn)物，契合了金字塔式的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。“自有國(guó)家以及衍生于國(guó)家之上的行政區(qū)域劃分以來(lái)的幾千年，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理，實(shí)際上遵循的是行政區(qū)劃的剛性切割模式，由此衍生出一種閉合式的行政區(qū)行政的政府治理形態(tài)?！盵3]它主要是政府通過(guò)自上而下的剛性手段來(lái)對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理，是“以屬地管轄為原則、以特定地域?yàn)檩d體、以行政層級(jí)為特點(diǎn)”的科層制行政管理模式，其組織和運(yùn)行模式體現(xiàn)為垂直關(guān)系高強(qiáng)度化、橫向聯(lián)系十分微弱的特征，是一種“內(nèi)向型行政”或“閉合式行政”模式。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)背景下，社會(huì)事務(wù)相對(duì)單一，“行政區(qū)行政”尚能夠應(yīng)付。但是隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，信息化和經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化時(shí)代的到來(lái)，人與人之間的交往日趨頻繁復(fù)雜，這種政府治理模式因具有“畫(huà)地為牢”和“各自為政”的弊端，無(wú)法應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的區(qū)域公共問(wèn)題，難以走出“公用地悲劇”⑥。建立在府際合作基礎(chǔ)上的區(qū)域合作行政契合現(xiàn)代社會(huì)信息化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的需求，符合行政組織扁平化、行政方式協(xié)商化的時(shí)代精神，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展送來(lái)了一劑良方。

正因?yàn)槲覈?guó)長(zhǎng)期處于“行政區(qū)行政”的治理模式下，地方政府通過(guò)行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，社會(huì)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素?zé)o法自由流通，形成了具有明顯地域特征的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”(又叫“地緣經(jīng)濟(jì)”、“諸侯經(jīng)濟(jì)”)。以行政區(qū)劃為載體的地方政府間的矛盾逐漸成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的障礙，傳統(tǒng)地方分割化、“碎片化”的行政管理模式是加劇地方分割及惡性競(jìng)爭(zhēng)的根源所在。單一的行政區(qū)行政官僚機(jī)制影響了社會(huì)多元主體參與社會(huì)治理的積極性，浪費(fèi)了大量的公共資源，阻礙了社會(huì)公共問(wèn)題高效率、高質(zhì)量的處理，減緩了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。正如有學(xué)者所言：“行政區(qū)行政強(qiáng)調(diào)單一的權(quán)威中心，僵化的官僚體制維持簡(jiǎn)單的命令服從關(guān)系，嚴(yán)重窒息了社會(huì)生存空間和其他社會(huì)主體的積極性?！盵4]

如何克服行政區(qū)行政之于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的阻力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性互動(dòng)發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)各方利益的最大化，是區(qū)域政府必須共同面對(duì)的話題。這主要是因?yàn)槲覈?guó)長(zhǎng)期以來(lái)的地方保護(hù)主義思維形成了固有的思維定勢(shì)和體制慣性，使地方政府頑固地守護(hù)著自己的邊界[5]。近年來(lái)，一些經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域試圖通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃來(lái)扭轉(zhuǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利局面，但成效并不盡如人意⑦。這主要是因?yàn)椋骸靶姓^(qū)劃是歷史形成的，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間磨合，各地居民已經(jīng)形成一定的習(xí)慣，認(rèn)同新區(qū)劃需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間?！盵6]而且，行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面，調(diào)整成本高昂且具有一定的政治風(fēng)險(xiǎn)性。因此，在有其他方法可供選擇時(shí)，就不要去考慮行政區(qū)劃的調(diào)整。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要在經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)形成“你中有我、我中有你”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，行政邊界在處理跨界公共事務(wù)時(shí)，已經(jīng)沒(méi)有絕對(duì)的意義，只是區(qū)分行政范圍和公共事務(wù)的基礎(chǔ)。在推動(dòng)區(qū)域一體化的過(guò)程中，既要有市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，又要重視政府這只“看得見(jiàn)的手”的管理作用。區(qū)域政府之間的合作、協(xié)助、引導(dǎo)和監(jiān)管將顯得越來(lái)越重要。必須尋求一種新的政府行為模式來(lái)化解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的難題，區(qū)域行政模式應(yīng)運(yùn)而生。

與傳統(tǒng)行政區(qū)行政模式不同，區(qū)域行政是建立在行政組織扁平化、協(xié)作合作常態(tài)化基礎(chǔ)上的新型政府治理模式，它是以“區(qū)域”范圍為整體來(lái)考慮區(qū)域公共事務(wù)，而不是按照法律體系內(nèi)的“地域單位”來(lái)解決公共事務(wù)的；區(qū)域行政管理的對(duì)象范圍大大拓寬，突破了行政區(qū)劃的剛性束縛，打破了長(zhǎng)期以來(lái)形成的以“地方割據(jù)”為特征的“碎片化”治理模式，將經(jīng)濟(jì)區(qū)域作為一個(gè)整體變量予以規(guī)制，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)地方政府從競(jìng)爭(zhēng)走向合作，共同化解區(qū)域發(fā)展難題。

二、區(qū)域合作行政之于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的功能

目前，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化雖然取得了一些成績(jī)，但仍然面臨著一些困境，主要表現(xiàn)在資金、物質(zhì)和人才尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的自由流通，基本停留在事務(wù)性、局部性合作的階段；地方政府依然主要以地區(qū)為本位，行政區(qū)行政模式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。作為應(yīng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的新的行政思維，區(qū)域合作行政主要是在一體化區(qū)域內(nèi)地方政府之間加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)與合作，通過(guò)政府合作打破行政壟斷和市場(chǎng)保護(hù)，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)化整合并最大化地進(jìn)行跨行政區(qū)配置，以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和合理利用；對(duì)“外溢性”公共事務(wù)進(jìn)行跨行政區(qū)治理，保障一體化區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定[1]。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不成熟的條件下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化更需要區(qū)域政府的合力推進(jìn)，其具有以下功能：

1.建構(gòu)適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)則

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的關(guān)鍵是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的一體化，這就需要合作主體處于同一個(gè)平臺(tái)，適用統(tǒng)一的“游戲規(guī)則”，這樣才能實(shí)現(xiàn)公平交易，讓市場(chǎng)主體從一體化的過(guò)程中獲取更多利益，否則會(huì)因其規(guī)則的不對(duì)等性讓市場(chǎng)主體對(duì)經(jīng)濟(jì)一體化失去信仰。通過(guò)區(qū)域政府間的合作，可以盡可能地根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況在經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，創(chuàng)造一體化的市場(chǎng)氛圍，促進(jìn)市場(chǎng)主體的有序合作，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。歐共體的創(chuàng)建和歐盟運(yùn)動(dòng)的成功表明，要建構(gòu)起一套完備的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展機(jī)制，必須在一體化區(qū)域建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。只有這樣，才能在區(qū)域大市場(chǎng)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和生產(chǎn)要素的自由流通，促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)育和完善。

我國(guó)是中央集權(quán)型的單一制國(guó)家，但為了能夠在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性，確立了統(tǒng)一而又分層次的立法體制，地方享有一定的立法權(quán)。雖然我國(guó)已基本形成具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，但涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的法律尚不成熟，有關(guān)區(qū)域發(fā)展的地方立法、區(qū)域合作執(zhí)法、司法的統(tǒng)一化及相應(yīng)的法律監(jiān)督制度、執(zhí)法與司法的銜接體制尚不健全、不完善，進(jìn)一步完善適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律規(guī)則，勢(shì)在必行。

經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作規(guī)則的建構(gòu)，是以“法治”替代“人治”的思維，是通過(guò)立法協(xié)作來(lái)固化協(xié)作規(guī)則的過(guò)程。一方面，經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)有立法權(quán)的人大和政府可以直接進(jìn)行立法磋商，建構(gòu)起完備的協(xié)調(diào)體系；另一個(gè)方面，雙方可以通過(guò)上級(jí)相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)促使共同立法目的的實(shí)現(xiàn)，盡可能地實(shí)現(xiàn)利益均衡。區(qū)域合作領(lǐng)域的立法應(yīng)從宏觀和微觀兩個(gè)方面構(gòu)建起完善的區(qū)域法律體系，使法的適用在國(guó)內(nèi)至少在經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)能夠統(tǒng)一，體系更加系統(tǒng)、嚴(yán)密、規(guī)范、科學(xué)。而立法的過(guò)程需要通過(guò)周密的調(diào)研，對(duì)相關(guān)立法的必要性和可行性進(jìn)行充分論證，對(duì)區(qū)域立法進(jìn)行梳理，提供適合經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的寶貴素材。

2.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域法制的有效運(yùn)行

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的障礙主要不是來(lái)自市場(chǎng)本身，恰恰是來(lái)自地方政府。一方面，經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域內(nèi)政府寄望于通過(guò)經(jīng)濟(jì)的一體化來(lái)共享社會(huì)資源；而另一方面，為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，地方政府往往人為設(shè)置諸多政策性障礙，甚至通過(guò)地方立法的形式致使“市場(chǎng)碎片化”。經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域之間雖然具有經(jīng)濟(jì)環(huán)境的相似性，但畢竟有自己的地方利益，所以在執(zhí)法和司法標(biāo)準(zhǔn)上可能存在一定的差異。要化解這些差異、盡可能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)環(huán)境的統(tǒng)一性，必須靠區(qū)域政府的相互合作和相互督促。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化能否順利推進(jìn)，不僅取決于市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)規(guī)則自我實(shí)現(xiàn)，還需要各方面的體制和制度保障，其中法律工具因其在社會(huì)規(guī)則中的特殊作用承擔(dān)著無(wú)可替代的功能。只有嚴(yán)格推行區(qū)域政府間建構(gòu)的法律規(guī)則，才能創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，為一體化區(qū)域提供強(qiáng)有力的制度支持。

區(qū)域之間的利益分割化不僅影響了正常的區(qū)域人、財(cái)、物交流，而且也使法律呈現(xiàn)出一種不公平、不公正的外部表征，損害了法律的權(quán)威和公平公正價(jià)值。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)法律規(guī)則的良好運(yùn)行，就是要打破以行政區(qū)劃為單位、條塊分治的法治現(xiàn)狀，使整個(gè)區(qū)域法的運(yùn)行成為一個(gè)和諧統(tǒng)一的整體。然而，良好法治環(huán)境的營(yíng)造不可能一蹴而就，早在兩千多年前，亞里士多德就對(duì)良法的判斷標(biāo)準(zhǔn)做了經(jīng)典的闡釋?zhuān)骸耙殉闪⒌姆色@得普遍的遵從，而大家所服從的法律本身又應(yīng)該是制定的良好的法律”。法治的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，它需要社會(huì)各界的共同參與才能達(dá)成，需要各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、各黨派和人民團(tuán)體共同帶頭創(chuàng)建才能實(shí)現(xiàn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化市場(chǎng)機(jī)制的建構(gòu)，尤其是有關(guān)市場(chǎng)環(huán)境建構(gòu)的法律規(guī)則，更多的是靠政府機(jī)構(gòu)的實(shí)施，區(qū)域合作行政就是通過(guò)區(qū)域政府相互協(xié)作互助與支持，將良好的法律規(guī)則運(yùn)用到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程當(dāng)中。

3.有效解決跨界(跨行政區(qū))復(fù)雜的公共問(wèn)題

區(qū)域公共問(wèn)題是在步入后工業(yè)化時(shí)代和信息化時(shí)代后，伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展、城市圈的建立日益凸顯出來(lái)的新的社會(huì)問(wèn)題。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)化時(shí)代和工業(yè)化時(shí)代不是不存在公共問(wèn)題，而是相對(duì)單一，加之社會(huì)信息相對(duì)封閉，社會(huì)管理機(jī)構(gòu)主要靠自身力量已經(jīng)基本能夠應(yīng)付相對(duì)簡(jiǎn)單的公共事務(wù)，合作思維無(wú)法形成。

隨著城市的拓展和工業(yè)化的推進(jìn)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張，公共問(wèn)題從傳統(tǒng)的“屬地化”和封閉性逐步向“區(qū)域化”、“外部化”和“跨界化”的領(lǐng)域發(fā)展，其結(jié)果也萌發(fā)了更為復(fù)雜的區(qū)域公共問(wèn)題，并朝著多樣化、復(fù)雜化的方向發(fā)展，從而使治理成本急劇增長(zhǎng)，治理難度日益加大，諸如公共物品供給、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共環(huán)境治理、公共資源開(kāi)發(fā)利用、公共危機(jī)預(yù)防、社會(huì)治安治理等問(wèn)題日益凸顯出跨界性、外溢性、流動(dòng)性和高度滲透性的特點(diǎn)，成為制約區(qū)域發(fā)展的棘手問(wèn)題。從根源上考察，跨界公共問(wèn)題出現(xiàn)的根源在于地方政府濫用行政權(quán)力，是地方政府追求地方利益最大化的必然結(jié)果。因而，治理跨界公共問(wèn)題的權(quán)力邏輯就是要對(duì)地方政府進(jìn)行“限權(quán)”，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)交往和資源配置中的政府權(quán)力予以合理規(guī)制。

僅僅從政治學(xué)的角度來(lái)尋求公共問(wèn)題的治理方法，基于行政上的隸屬性，靠自上而下的權(quán)力制約，雖然可以獲得暫時(shí)的效果，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益而言，各區(qū)域政府會(huì)逐漸淡化這種“不是合作的合作”，從而難以走出各自為政的怪圈，呈現(xiàn)出行政權(quán)的尷尬和無(wú)奈。國(guó)外對(duì)跨界公共問(wèn)題主要有三種治理模式：其一，通過(guò)政府合并來(lái)減少政府?dāng)?shù)量，壯大政府規(guī)模，從而減少政府管轄權(quán)之爭(zhēng)。但這種改革往往涉及政府體制的深層次變革，成本高昂。其二，通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)移、簽訂政府間合作協(xié)議、區(qū)域聯(lián)合會(huì)等形式來(lái)處理區(qū)域公共問(wèn)題。這種合作模式形式簡(jiǎn)單，對(duì)合作方有法律約束力，合作成本相對(duì)低廉。其三，在地方政府、社區(qū)組織及其他非盈利組織之間建立區(qū)域治理的伙伴關(guān)系，這種模式的前提必須是政府社會(huì)公共服務(wù)理念強(qiáng)化的基礎(chǔ)上才能有效推進(jìn)。

區(qū)域合作行政的區(qū)域化視野及基于平等地位的合作關(guān)系，擺脫了傳統(tǒng)意義上的行政隸屬關(guān)系，在一體化區(qū)域內(nèi)形成相互依賴(lài)、相互合作、相互融合的政府治理模式，來(lái)應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的跨界公共問(wèn)題，將大量“外溢性”公共問(wèn)題和區(qū)域性公共事務(wù)納入統(tǒng)籌規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的分層化和精細(xì)化治理。例如，對(duì)于長(zhǎng)期形成的“三不管”地帶、對(duì)屢打不盡的跨區(qū)域違法犯罪等現(xiàn)象，區(qū)域內(nèi)的相關(guān)政府可以探索用法治的思維，法治的方式加強(qiáng)合作，從而降低治理成本，改善治理效果。

三、我國(guó)區(qū)域合作行政法治保障機(jī)制的建構(gòu)

目前我國(guó)地方政府不是不存在合作，而是缺少合作的廣度、深度及穩(wěn)定性。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的示范區(qū)域在探索合作的原則、方式及保障機(jī)制等方面為我們提供了諸多有益素材，如泛珠三角區(qū)域嘗試建立“兩大平臺(tái)”、“四項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制”，在數(shù)十個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行廣泛合作，已經(jīng)取得了一些可喜成就⑧。但美中不足的是，這些成就大多體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的提升和區(qū)域綜合實(shí)力的提高，尚未形成完善的機(jī)制體系，主要表現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)地方政府因缺乏磋商，立法沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，市場(chǎng)要素流通受阻，各種監(jiān)管措施各行其道，沒(méi)有形成合力。因此，要使得合作常態(tài)化，提高穩(wěn)定性，亟待轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政區(qū)合作行政理念，引導(dǎo)單一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作向其他領(lǐng)域的合作滲透，保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中政府合作的連續(xù)性、穩(wěn)定性，將合作納入法治的軌道。

區(qū)域內(nèi)政府合作是建立在雙方或多方共識(shí)的基礎(chǔ)之上的，而共識(shí)的達(dá)成又是建立在自身利益最大化實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)之上。然而現(xiàn)實(shí)情況是：各地方政府間既存在著共同利益，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、區(qū)際公共事務(wù)治理等，也存在著許多利益沖突，如市場(chǎng)準(zhǔn)入、招商引資、稅收政策等。要讓區(qū)域內(nèi)政府合作達(dá)到預(yù)期的目的，就必須站在區(qū)域整體發(fā)展的高度，建構(gòu)起良好的合作環(huán)境、合理的組織安排和完善的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互惠共榮。

當(dāng)然，區(qū)域政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的行為，是基于行政公權(quán)進(jìn)行的活動(dòng)，這種活動(dòng)也理應(yīng)遵循“依法行政”這一基本法治原則[7]。要保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中政府合作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，必須將合作納入法治的軌道，建立、健全區(qū)域法制協(xié)作機(jī)制，從而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中政府合作行為的實(shí)施與規(guī)范起到保障作用。一言以蔽之，區(qū)域合作行政并不是跳出法治的框架去尋求標(biāo)新立異，而是為走出傳統(tǒng)行政區(qū)行政對(duì)經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)實(shí)困境所做的一種有益探索。區(qū)域政府合作主要從如下三個(gè)方面予以考量：其一，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的立法協(xié)作，以建構(gòu)統(tǒng)一的“游戲規(guī)則”；通過(guò)執(zhí)法合作將統(tǒng)一的“游戲規(guī)則”運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理；通過(guò)行政和司法協(xié)調(diào)化解矛盾糾紛，構(gòu)建健康和諧的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

1.通過(guò)區(qū)域協(xié)作立法為區(qū)域合作行政提供統(tǒng)一、穩(wěn)定的法律規(guī)則

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展不能僅靠地方黨委和政府的政治推進(jìn)，更要有完善的法律制度作保障。我國(guó)一元多層級(jí)的立法體制給予了地方較大的立法自主權(quán)，而且地方立法權(quán)有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，但地方立法的自主性往往也為地方保護(hù)主義提供了制度便利。正如有些政府行為看似是保護(hù)地方弱小企業(yè)的發(fā)展，而核心問(wèn)題是關(guān)注能否增加地方財(cái)政收入。這對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)來(lái)說(shuō)是一道屏障，是地方政府合作面臨的困難所在。因此，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，就需要在涉及區(qū)域整體利益的問(wèn)題上形成統(tǒng)一的法律規(guī)范，明確地方政府合作的權(quán)責(zé)。

區(qū)域社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的有序推進(jìn)需要穩(wěn)定的社會(huì)制度作為保障，而法是最具穩(wěn)定性的規(guī)則。美國(guó)著名法學(xué)家龐德曾指出：“在一個(gè)發(fā)達(dá)社會(huì)中，法就是社會(huì)控制的最終有效工具。”[8]僅僅靠各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)臨時(shí)磋商產(chǎn)生的合作協(xié)議，缺乏合作的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。正如有學(xué)者所言，“區(qū)域一體化的引導(dǎo)和規(guī)范不應(yīng)只停留在中央和地方行政長(zhǎng)官的意志上，更應(yīng)深入地貫徹現(xiàn)行憲法與法律的精神，通過(guò)相應(yīng)的立法規(guī)范促進(jìn)區(qū)域一體化的健康發(fā)展?！盵9]

美國(guó)在區(qū)域立法方面形成了兩種比較成熟的模式：一是國(guó)會(huì)統(tǒng)一立法授權(quán)，這是自上而下的授權(quán)模式；二是各州之間簽訂州際契約(又稱(chēng)州際協(xié)定，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上州之間的協(xié)議)。美國(guó)的“州際協(xié)定”模式是一種比較松散的政府間合作模式，兼具合同甚至州法的性質(zhì)，締約州不能單方面廢止協(xié)議，締約州受協(xié)議約束。如格蘭德河協(xié)定(Rio Grande Compact)規(guī)定：“如果一成員州擅自違反協(xié)定的規(guī)則，對(duì)另一成員州造成損害，受害州有權(quán)向聯(lián)邦最高法院提起要求賠償?shù)脑V訟?！盵10]當(dāng)然，美國(guó)屬于聯(lián)邦制國(guó)家，地方州政府具有較大自主權(quán)，我國(guó)不能照抄照搬。但美國(guó)州際契約的法律約束力對(duì)于我國(guó)地方政府間的合作具有一定的指引作用。

我國(guó)目前地方立法協(xié)作還處于起步階段。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的立法協(xié)作有兩種模式：“一是協(xié)商互補(bǔ)型，即由協(xié)作主體共同協(xié)商確定一個(gè)示范性條款文本作為協(xié)作基礎(chǔ)，最終形成若干個(gè)不同版本的地方立法文本，由各地分別審議通過(guò)；二是松散模式，即各地方共同議定一個(gè)立法主題，在確保立法精神一致的前提下，對(duì)各地具體的立法選項(xiàng)、調(diào)整對(duì)象、調(diào)整手段均不作統(tǒng)一要求。”⑨相對(duì)于美國(guó)比較成熟的模式，我國(guó)的區(qū)域立法協(xié)作尚處于起步階段。

區(qū)域協(xié)作立法有三個(gè)問(wèn)題需要澄清：首先，作為中央立法權(quán)的合理“讓渡”，地方立法權(quán)的日益擴(kuò)張也是國(guó)家權(quán)力的外化，從技術(shù)上講是社會(huì)分工的結(jié)果，從法治上講則是法治發(fā)達(dá)的結(jié)果[11]。所以，區(qū)域協(xié)作立法是地方立法權(quán)的協(xié)作，但不能偏離憲法和法律的軌道，不得逾越上位法優(yōu)于下位法的基本準(zhǔn)則；其次，行政立法方面的協(xié)作占據(jù)主導(dǎo)形式。由于社會(huì)事務(wù)的日趨復(fù)雜，單靠立法機(jī)關(guān)的立法已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，立法機(jī)關(guān)將部分限度的“立法權(quán)”以委托立法的方式賦予一定級(jí)別的行政機(jī)關(guān)。通過(guò)區(qū)域政府協(xié)作立法可以其行政管理的優(yōu)勢(shì)，搭建完善的區(qū)域法律體系，促使解決立法中的疑難復(fù)雜問(wèn)題，提升立法質(zhì)量，發(fā)揮行政立法在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用。其三，區(qū)域協(xié)作立法僅僅是對(duì)立法思想、立法目的、立法宗旨等方面的一種溝通和協(xié)商，其帶有解決區(qū)域公共事務(wù)的功能，但分別在各自的區(qū)域產(chǎn)生法律效力。

2.通過(guò)區(qū)域執(zhí)法合作將良好的市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)用到區(qū)域市場(chǎng)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)尚欠成熟的情況下，僅僅靠市場(chǎng)的自發(fā)及公民的自覺(jué)推動(dòng)區(qū)域合作是不現(xiàn)實(shí)的，法治是區(qū)域合作的穩(wěn)定劑。我國(guó)有80%的法律、90%的地方性法規(guī)和所有的行政法規(guī)、規(guī)章都是由行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行的。執(zhí)法是將法律運(yùn)用于實(shí)踐的過(guò)程，行政執(zhí)法是法治系統(tǒng)工程中重要的組成部分。從法律對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)保障的角度來(lái)看，“離開(kāi)政府的控制，自由企業(yè)制度的優(yōu)越性將無(wú)從體現(xiàn)”[12]。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求在區(qū)域市場(chǎng)之間塑造良好的社會(huì)環(huán)境和公平的市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)生產(chǎn)要素自由流通，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠共贏，這在很大程度上需要政府的推進(jìn)。

區(qū)域執(zhí)法合作是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中區(qū)域法治建設(shè)的重要一環(huán)，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求，是維護(hù)區(qū)域執(zhí)法公正與效率的重要舉措。區(qū)域各行政主體在行政執(zhí)法過(guò)程中所采取的信息溝通、執(zhí)法協(xié)助、聯(lián)合執(zhí)法等活動(dòng)，就是區(qū)域合作中的政府對(duì)法律法規(guī)的規(guī)范適用，是突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的束縛，是合作執(zhí)法的具體表現(xiàn)形式。有學(xué)者指出：區(qū)域行政機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法合作，可以“應(yīng)對(duì)區(qū)域一體化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，破除地方保護(hù)、條塊分割、惡性競(jìng)爭(zhēng)的弊端，協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，形成統(tǒng)一、高效、規(guī)范、有序的次級(jí)區(qū)域大市場(chǎng)，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合力流動(dòng)和優(yōu)化組合，破解發(fā)展帶來(lái)的外來(lái)壓力，激活發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！盵13]

在執(zhí)法領(lǐng)域，區(qū)域政府機(jī)構(gòu)的合作一般具有兩方面的方式，一種是制度化的，一種是非制度化的。其區(qū)別在于，其一，從運(yùn)行方式看來(lái)，非制度化的合作主要靠集體協(xié)商、政府承諾來(lái)推行，缺乏強(qiáng)制力；制度化的合作以共同的制度和法律規(guī)范為基礎(chǔ)，具有法律強(qiáng)制力。其二，從合作的保障方式來(lái)看，非制度化的合作主要采取聯(lián)席會(huì)議⑩等松散的組織形式，而制度化的合作設(shè)立中央專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)等嚴(yán)密組織。

3.通過(guò)司法協(xié)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境

相對(duì)于立法權(quán)和行政權(quán)而言，司法權(quán)具有更強(qiáng)的獨(dú)立性?！八痉C(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉”的特點(diǎn)，使得政府參與司法協(xié)調(diào)的范圍是有限的。不過(guò)，范圍的有限性卻使得協(xié)調(diào)的內(nèi)容具體，針對(duì)性、現(xiàn)實(shí)性強(qiáng)，有利于協(xié)調(diào)活動(dòng)的開(kāi)展。司法機(jī)關(guān)看似解決的個(gè)案，其實(shí)對(duì)這些個(gè)案處理的集合正是對(duì)社會(huì)整體矛盾的化解，擔(dān)綱著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要責(zé)任。正如有學(xué)者所言，“任何國(guó)家的司法都必須分擔(dān)一定的治理國(guó)家和社會(huì)的政治責(zé)任，這是無(wú)法逃避和放棄的?！盵14]

政府合作背景下的司法協(xié)調(diào)，應(yīng)把著眼點(diǎn)更多放在對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中矛盾和糾紛的司法解決上，其目的在于減少“司法壁壘”，提升司法合力，使司法與行政或司法與政治之間形成和諧的互動(dòng)關(guān)系，充分發(fā)揮司法在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的能動(dòng)作用，提供更加有力的司法保障和司法服務(wù)，而不是把著眼點(diǎn)放在具體案件的解決上?？梢蕴剿髟诮?jīng)濟(jì)一體化區(qū)域建立跨界人民法院司法協(xié)作聯(lián)系會(huì)議制度，建立區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法中心和執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)，將“法庭之間”的聯(lián)動(dòng)升格為“法院之間”的聯(lián)動(dòng)，形成強(qiáng)大的區(qū)域司法合力。在此基礎(chǔ)上，開(kāi)展定期的司法交流合作和案件的聯(lián)合評(píng)議活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域司法人員的定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)、落實(shí)任期交流制度的貫徹實(shí)施，推進(jìn)區(qū)域司法體制的改革與創(chuàng)新，有效預(yù)防、減少和化解邊界矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

從微觀領(lǐng)域而言，加強(qiáng)區(qū)域司法協(xié)作，主要考慮統(tǒng)一司法裁判標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)協(xié)作尤其是司法執(zhí)行合作，共同為經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)和強(qiáng)有力的司法保障。首先，要統(tǒng)一司法裁判標(biāo)準(zhǔn)。在制定立案標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展水平，確立合適的立案標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)法院之間的溝通交流，尤其對(duì)于新型案例和復(fù)雜疑難案例進(jìn)行探討，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，盡量實(shí)現(xiàn)“同案同判”。其次，要強(qiáng)化區(qū)域執(zhí)行協(xié)作，突破執(zhí)行難問(wèn)題。一體化區(qū)域法院要強(qiáng)化大局意識(shí)，打破“一畝三分地”的慣性思維，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)對(duì)接和信息共享，構(gòu)建“統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的一體化執(zhí)行體系。最后，要建立司法協(xié)作溝通機(jī)制。只有這樣，區(qū)域內(nèi)的司法協(xié)作才能促進(jìn)區(qū)域司法公正，不斷提高司法效率和公信力，更好地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的社會(huì)發(fā)展。

注 釋?zhuān)?/p>

① 也稱(chēng)“分割化”，原意是指完整的東西破成諸多零塊，現(xiàn)用于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科中，主要是指對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的管理出現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化、快速化的趨勢(shì)，整個(gè)社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)碎片化的特征。

② 以區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控為例：我國(guó)大氣污染和水污染防治已對(duì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控達(dá)成共識(shí)。我國(guó)《大氣污染防治法》第92條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法?！薄渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》第36條規(guī)定“建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制……在部分地區(qū)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)管理體制創(chuàng)新試點(diǎn)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法。”

③ 我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)具有初步成效，很多的城市圈、都市圈、經(jīng)濟(jì)帶的合作可見(jiàn)一斑。早在2007年12月，蘇浙滬三地工商部門(mén)共同發(fā)布了“長(zhǎng)三角工商一號(hào)、二號(hào)”文件，率先在工商領(lǐng)域拆除行政區(qū)劃藩籬。2008年，浙江省湖州市下屬的一個(gè)縣將公交車(chē)開(kāi)到了杭州市的中心城區(qū)。這表面上只是開(kāi)通了一條公交線路，其實(shí)不僅涉及路線確定、站點(diǎn)設(shè)置、利益分配等眾多問(wèn)題，而且最關(guān)鍵的還是突破了行政區(qū)劃這道無(wú)形的壁壘。

④ 行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，指在一定的行政區(qū)劃范圍內(nèi)，主要靠行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，它是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)的一種經(jīng)濟(jì)類(lèi)型，是建構(gòu)在行政二分結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上的，具有封閉性的特點(diǎn)。參見(jiàn)劉君德：《中國(guó)轉(zhuǎn)型期凸現(xiàn)的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象分析》，載《理論前沿》2004年第10期。

⑤ 外溢性，又稱(chēng)“相鄰效應(yīng)”，是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體對(duì)它所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。外部性的影響會(huì)造成私人成本和社會(huì)成本之間，或私人收益和社會(huì)收益之間的不一致，這種成本和收益差別雖然會(huì)相互影響，卻沒(méi)有得到相應(yīng)的補(bǔ)償，因此容易造成市場(chǎng)失靈。

⑥ “公用地悲劇”這一概念(Tragedy of the commons)是生物學(xué)家哈丁在1968年《科學(xué)》雜志上發(fā)表《The tradegy of “the commons”》提出來(lái)的，是指一種涉及個(gè)人利益與公共利益(Common good)對(duì)資源分配有所沖突的社會(huì)現(xiàn)象(Social trap)，說(shuō)明了在資源共有情況下產(chǎn)生的過(guò)度利用問(wèn)題。這種情況之所以會(huì)發(fā)生，源自于每一個(gè)個(gè)體都企求擴(kuò)大自身可使用的資源，然而資源耗損的代價(jià)卻轉(zhuǎn)嫁到所有可使用資源的人們。

⑦ 如2009年天津市塘沽、漢沽和大港三區(qū)合并成為濱海新區(qū)，2014年廣州市的蘿崗區(qū)和黃埔區(qū)組建成為黃埔區(qū)。

⑧ 兩大平臺(tái)即泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇和泛珠三角區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作洽談會(huì)。四項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制分別為：內(nèi)地省長(zhǎng)、自治區(qū)主席和港澳行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度；港澳相應(yīng)人員參加的政府秘書(shū)長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度；日常工作辦公室工作制度；部門(mén)銜接落實(shí)制度。

⑨ 我國(guó)的長(zhǎng)三角、東三省、珠三角等一體化程度較高區(qū)域，較早進(jìn)行了地方立法協(xié)作實(shí)踐。譬如，2006年1月14日到15日，遼寧、黑龍江、吉林三省召開(kāi)了東三省政府立法協(xié)作座談會(huì)，形成了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，開(kāi)全國(guó)省際立法協(xié)作的先河。近年來(lái)，很多經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行了區(qū)域立法協(xié)作的探討和實(shí)踐，主要集中在區(qū)域水環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、協(xié)調(diào)建立跨省市的橫向和流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、協(xié)調(diào)構(gòu)建水域流通體系、加強(qiáng)水污染防治科技交流與合作等問(wèn)題。

⑩ 近年，有諸多地方執(zhí)法聯(lián)系會(huì)議制度開(kāi)展的效果非常顯著。如，2014年5月21日，廣深珠檢驗(yàn)檢疫區(qū)域執(zhí)法稽查合作聯(lián)席會(huì)議在廣州召開(kāi)。會(huì)議以“加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，提升執(zhí)法效能”為主題，審議并簽署了《廣深珠區(qū)域檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法稽查合作備忘錄》。備忘錄實(shí)施方案建立七個(gè)制度，包括廣深珠三局建立執(zhí)法稽查合作聯(lián)席會(huì)議制度；執(zhí)法稽查合作聯(lián)絡(luò)員制度；區(qū)域內(nèi)案件協(xié)查制度；入境異地轉(zhuǎn)單貨物執(zhí)法協(xié)作制度；出口貨物產(chǎn)地檢驗(yàn)檢疫與口岸查驗(yàn)協(xié)查制度；違法違規(guī)企業(yè)“黑名單”信息共享制度；執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)交流制度等。