村民自治組織的制度創(chuàng)新——基于村民自治組織身份分析

丁志春

（江蘇農(nóng)林職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212400）

“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，黨的十九大報告提出要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。在鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建中，村民自治作為中國特色社會主義基層民主形式，無疑具有重要的地位，而村民自治組織又是村民進(jìn)行自治的組織依托，對村民自治組織的身份進(jìn)行界定分析，有助于認(rèn)識不同組織對村民自治功能的影響，也有利于健全和完善村民自治組織體系的建設(shè)。

1 問題分析

村民自治是人民公社解體后鄉(xiāng)村治理的基本制度，是廣大村民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督表達(dá)民主權(quán)利，維護(hù)合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基層民主制度［1］。村民管理基層社會事務(wù)所依托的組織就是村民自治組織。當(dāng)前農(nóng)村中存有多種角色身份的組織，它們是否屬于村民自治組織、能否承擔(dān)起村民自治的功能，仍值得商榷。

1.1 村民委員會

《村民委員會組織法》是目前中國惟一一部專門規(guī)定村民自治的法律。該法第二條明確規(guī)定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。根據(jù)該條的規(guī)定，村民委員會屬于村民自治組織似乎是順理成章的事，因此很多學(xué)者就直接將村民自治組織視為村民委員會，其實(shí)這是值得商榷的。

如果將村民委員會視同為村民自治組織，那么村民委員會就應(yīng)該有著獨(dú)立的自治決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，但事實(shí)上并不是。《村民委員會組織法》第二條規(guī)定，“村民委員會向村民會議、村民代表會議負(fù)責(zé)并報告工作”，該法第十條還規(guī)定，村民委員會及成員應(yīng)當(dāng)“執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督”?？梢钥闯觯迕裎瘑T會只是有著村民自治的執(zhí)行權(quán)或管理權(quán)，附屬于村民自治權(quán)，村民委員會并不享有獨(dú)立的自治權(quán)，不是自治權(quán)的主體。因此，村民委員會的執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)來源于村民自治權(quán)，并且附屬于村民自治權(quán)。村民委員會并不享有村民自治權(quán)，并不是村民自治的主體［2］。

1.2 村民會議

村民自治是基層直接民主的一種形式，即村民直接管理與自己利益密切相關(guān)的基層社會事務(wù)［3］。村民自治，顧名思義自治的權(quán)利主體應(yīng)該是村民，而村民行使自治權(quán)的組織也應(yīng)該是村民會議?！洞迕裎瘑T會組織法》也確實(shí)規(guī)定了村民委員會應(yīng)當(dāng)向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作，而且村民會議有權(quán)審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，有權(quán)撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定等，但是在實(shí)踐中村民會議又常常是缺位的?！洞迕裎瘑T會組織法》雖然規(guī)定村民會議的召集程序和議事規(guī)則，但是如果沒有村民委員會、1/10 以上的村民或者1/3 以上的村民代表提議，就可以不召開村民會議。加之中國農(nóng)村人口基數(shù)較大、外出務(wù)工人口較多、部分農(nóng)民素質(zhì)不高等因素，村民會議幾乎是名存實(shí)亡，讓這樣的組織來承擔(dān)村民自治的權(quán)利，保障村民自治的權(quán)益，顯然是不合適的。

1.3 村民代表會議

考慮到村民會議召開的實(shí)際困難，一些地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展了村民代表會議。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，人數(shù)較多或者居住分散的村可以設(shè)立村民代表會議，村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表由村民按每5～15 戶推選1 人或者由各村民小組推選若干人。與法律上并未明確規(guī)定村民會議召開的時間不同，《村民委員會組織法》規(guī)定村民代表會議每季度召開1 次。

農(nóng)村民主決策就是讓每個村民充分維護(hù)自己的利益，在沖突和討論中相互妥協(xié)、達(dá)成共識，進(jìn)而維護(hù)村民的共同利益［4］。從村民代表會議產(chǎn)生的過程來看，村民代表會議是為了解決村民會議召開的實(shí)際困難而產(chǎn)生的，可以說它只是一種權(quán)宜之計，與村民委員會一樣，它形成的是村民代表的公意，而不是村民的公意，而且它需要村民委員會來召集，極容易被村民委員會控制，所以村民代表會議也不能等同于村民自治組織。

1.4 村民小組

20 世紀(jì)人民公社體制廢除后，有些省重新改制，廢除村公所改建村民委員會，原在生產(chǎn)小隊基礎(chǔ)上建立的村民委員會變成村民小組，形成了全國統(tǒng)一的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村民委員會-村民小組”體制［5］。《村民委員會組織法》規(guī)定村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組。也就是說，無論是產(chǎn)生原因還是現(xiàn)在的法律規(guī)定，村民小組都只是村民委員會與村民群眾的聯(lián)系者，在村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。即便是在有些學(xué)者認(rèn)為村民小組自治實(shí)踐良好的地區(qū)，也仍然是將村民小組看作是村民委員會工作的下沉［5］，如果村民委員會的自治組織身份尚未厘清，村民小組就更不能被直接認(rèn)同為村民自治組織。

1.5 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生于20 世紀(jì)50 年代初的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動，是全國農(nóng)民擁有土地所有權(quán)，由全國農(nóng)民組成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。人民公社解體后，原先由生產(chǎn)大隊承擔(dān)的許多任務(wù)如經(jīng)營農(nóng)村集體所有的財產(chǎn)等全部改由村民委員會承擔(dān)，于是有人認(rèn)為村民委員會就是村級集體經(jīng)濟(jì)組織［6］。但是，無論是《農(nóng)村土地承包法》還是《土地管理法》甚或是《村民委員會組織法》，都是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會看作是2 種不同的主體，二者身份并未等同。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能相對單一，僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

一般來說，村民自治組織受村民授權(quán)，它的宗旨是為全體村民的利益從事公益事務(wù)，不具有營利性，不承擔(dān)市場風(fēng)險。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的目的是用集體資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)村民的生產(chǎn)和福利，開展經(jīng)營活動并承擔(dān)一定的市場風(fēng)險。與其說農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是村民自治組織，不如說是獨(dú)立的企業(yè)法人，擁有經(jīng)營自主權(quán)，而不是村民自治權(quán)。

綜上分析，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中，農(nóng)村中涌現(xiàn)了村民委員會、村民會議、村民代表會議、村民小組、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等多種基層組織形式，如若作為村民自治組織它們都存在著問題，并不能簡單地將它們都認(rèn)作是村民自治自織。

2 村民自治組織身份混亂造成的不利影響

村民自治在社會主義政治建設(shè)中具有重要的地位，村民自治的重要依托村民自治組織身份不明確，必然給村民自治乃至整個農(nóng)村治理體系的構(gòu)建帶來不利影響。

2.1 村民自治組織身份不明，使村民自治異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)之治

《村民委員會組織法》宗旨是為了保障村民實(shí)行自治，卻對村民自治組織的身份規(guī)定不清，它既規(guī)定村民委員會是基層群眾性自治組織，又規(guī)定村民委員會要向村民會議報告工作和負(fù)責(zé)；既規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)，村民委員會要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，又規(guī)定村黨支部可以領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)。這樣村民委員會在實(shí)際上具有了多重角色。

村民委員會本應(yīng)去行政化，弱化政治功能，強(qiáng)化社會功能［7］。但是由于法律規(guī)定不明確和村民會議的長期缺席，村民委員會在多種角色博弈中，往往會自覺或不自覺地把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作當(dāng)作自己的首要任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為村民委員會的實(shí)際控制人。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成下達(dá)至村的政務(wù)，也會直接把任務(wù)分配至村民委員會，久而久之村民自治行政化使村民委員會本來的職能受到影響，變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬行政機(jī)關(guān)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體實(shí)施政策的基層組織，在村民自治過程中，村民委員會只是完成指定的任務(wù)，而不是村民自治［8］。

2.2 村民自治組織身份不明，使村民自治異化為少數(shù)人之治

由于對村民自治組織身份規(guī)定不明，認(rèn)識不清，村務(wù)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的職責(zé)又沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，使得一些地方的村民委員會或村黨支部的干部掌握村務(wù)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。村民委員會作為一種便利的制度，成為了事實(shí)上村民自治組織的代表者。即便法律規(guī)定村民委員會需要向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作，但是由于村民會議的召集權(quán)也在村民委員會，實(shí)際上少數(shù)村干部也控制著村民會議，他們會把自治的主體由村民轉(zhuǎn)為村民委員會，村民自治逐漸異化為村民委員會自治，甚至異化為村主任的一人之治［9］。

在有些地方為解決村民會議召開困難的問題，實(shí)行了村民代表會議，但是村民代表仍然是村里的少數(shù)人員，它的權(quán)力過大也會架空村民會議，在人們極力摒棄村民自治即村民委員會之治的同時，應(yīng)當(dāng)充分考慮到如何防止村民自治異化為村民代表會議之治的可能性，這二者都易使村民自治的權(quán)利最終落入少數(shù)人手中，讓村民自治異化為少數(shù)人之治，完全偏離村民自治內(nèi)在的民主與法治的基本理念和精神。

2.3 村民自治組織身份不明，使村民自治異化為村民無治

村民自治組織身份不明的現(xiàn)象在有的地方長期存在，嚴(yán)重的還會造成村民自治處于放任狀態(tài)，甚至扭曲變形。形式上的民主成功而實(shí)質(zhì)上的治理失敗，可能導(dǎo)致不良的效應(yīng)，即讓村民感受不到民主治理的優(yōu)勢，從而最終走向反民主化，而且不少村民甚至贊賞這種反民主的實(shí)踐［10］。中華人民共和國成立后，國家對鄉(xiāng)村治理的體制和方式發(fā)生了很大變化，農(nóng)民的民主權(quán)利得到法律的確認(rèn)和保護(hù)。《村民委員會組織法》頒布以后，村民自治代替了傳統(tǒng)的行政命令，而在一些地方又未能建立起村民自治組織，或者只是建立了名義上的村民委員會，實(shí)際上村務(wù)的決策權(quán)被控制在少數(shù)宗族勢力甚或是黑惡勢力手中。他們既不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，以自治為由拒絕政府影響，也不能調(diào)動村民的參與積極性，把村務(wù)變成個人謀私利的工具，最終村民自治異化為村民無治。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)之治、少數(shù)人之治、村民無治都是村民自治組織身份不明確帶來的不利后果。這些問題不加以重視，要么會使黨和政府組織及其領(lǐng)導(dǎo)人過分介入村民自治，要么會使村民自治權(quán)利過分集中于少數(shù)人手中，既影響村民的自治權(quán)益，也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法與村民有效地溝通，不利于國家方針政策的有效實(shí)施。

3 界定村民自治組織身份的關(guān)鍵

村民自治組織是鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的重要抓手。合理、科學(xué)地界定村民自治組織身份，對保護(hù)村民自治權(quán)益、構(gòu)建鄉(xiāng)風(fēng)文明的新農(nóng)村有著十分重要的意義。對村民自治組織的身份界定，應(yīng)當(dāng)把握以下幾點(diǎn)。

3.1 村民自治組織的主體必須是村民

所謂村民自治，不是村自治，自治的主體不是地方而是村民，是農(nóng)村的廣大人民群眾，不可將村民自治與帶有地方自治的村自治等同。村民自治組織的設(shè)立和發(fā)展必須是為了保障全體村民參與到社會管理中，不是保障村民委員會的自治權(quán)，更不是保障少數(shù)村干部的自治權(quán)。村干部組織管理的權(quán)力應(yīng)當(dāng)來源于村民自治組織的授權(quán)，并且附屬于村民自治組織的自治權(quán)。之前對村民委員會的質(zhì)疑和爭議均是沒有認(rèn)清村民自治的主體，給了村民委員會過多的期望，又給了它所不能承受的地位和職能。

3.2 村民自治組織行使的權(quán)力必須是自治權(quán)

自治權(quán)是根據(jù)國家法律自主管理本村事務(wù)的權(quán)力，其范圍是與村民利益密切相關(guān)的本村事務(wù)，不包括完成國家行政機(jī)關(guān)下達(dá)的政務(wù)。自治權(quán)的具體內(nèi)容體現(xiàn)為通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，對本區(qū)域村莊社區(qū)的公共事務(wù)、公共事業(yè)依法進(jìn)行管理、參與的自治權(quán)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的政令并不是村民自治組織的主要任務(wù)，市場經(jīng)營業(yè)務(wù)的組織也不應(yīng)成為村民自治組織的主要業(yè)務(wù)。

3.3 村民自治組織產(chǎn)生和運(yùn)行的形式必須是基層直接民主

鄧小平曾指出：“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主。”這是村民自治制度產(chǎn)生的深刻背景。作為村民自治的平臺依托，村民自治組織必須是基層群眾直接民主選舉產(chǎn)生，其運(yùn)行中也必須體現(xiàn)基層直接民主，從而充分保障村民的民主權(quán)益。

3.4 村民自治組織不是國家行政機(jī)關(guān)

村民自治組織本身不是國家行政機(jī)關(guān)，不向國家承擔(dān)財務(wù)責(zé)任，也不接受國家行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制領(lǐng)導(dǎo)，它的領(lǐng)導(dǎo)人不是國家公職人員，而是從村民中直接選舉產(chǎn)生，對村民負(fù)責(zé)，受村民監(jiān)督。

綜上分析，在現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理體系中，符合村民自治組織的只有村民會議，它是由全體村民直接民主選舉產(chǎn)生并代表全體村民意志的組織機(jī)構(gòu)，但是要讓其充分發(fā)揮作用，它的地位和性質(zhì)必須用一定的制度加以明確和保障。

4 當(dāng)前中國村民自治組織身份的制度創(chuàng)新

村民自治是中國農(nóng)民自己的創(chuàng)造，是在實(shí)踐中不斷發(fā)展和創(chuàng)新中走出來的一條具有中國特色的村民自治道路，面對當(dāng)前村民自治組織存在的問題和狀況，并根據(jù)實(shí)際情況不斷地進(jìn)行法律制度的創(chuàng)新?；诖?，本研究認(rèn)為法律上對村民自治組織的構(gòu)建要明確以下幾點(diǎn)。

4.1 明確規(guī)定村民自治組織為村民會議

當(dāng)今的村民自治是在現(xiàn)代國家的總體框架下，以全體村民為主體的自治，體現(xiàn)著全體村民作為國家公民和集體成員享有參與公共事務(wù)管理的權(quán)利［11］。在村民自治組織的身份認(rèn)定上，只能是村民會議。因為只有村民會議代表了全體村民的意志，也只有村民會議能夠代表全體村民的利益，管理全村的公共事務(wù)。至于農(nóng)村中出現(xiàn)的多種組織，如一些合作社、商會、集體經(jīng)濟(jì)組織等，有的只是代表一部分村民而非全體村民的利益，有的以市場經(jīng)營業(yè)務(wù)為主并非管理村民公共事務(wù)，它們中符合法人條件的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為法人，不符合法人條件的按社會團(tuán)體和組織來管理，不宜認(rèn)定為村民自治組織。

4.2 明確厘清村民會議與其他組織之間的關(guān)系

村民會議是村民自治組織，而村民委員會只能是村民會議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它在工作中有對外代表村民會議的權(quán)利，但并不有以自己的名義對外作為的權(quán)利。只有明確村民委員會作為村自治體執(zhí)行機(jī)關(guān)而非自治體本身的地位，方能保其安于其位，守于其職，才能真正喚醒村民的自治意識［12］。

村民代表會議的性質(zhì)在當(dāng)前的《村民委員會組織法》中并未有明確的規(guī)定，但是，村民會議作為村民自治組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)，可以將某些事項的決定權(quán)授予村民代表會議，村民代表會議只要按授權(quán)的事項作出了決定，其作出的決定就等同于村民會議的決策，往往和村民會議的決定是同質(zhì)的［13］。村民代表會議是由村民選舉出一定數(shù)量的代表組成的會議，其功能是受村民委托、代表村民行使某些難以行使的自治權(quán)，顯然它是基于現(xiàn)階段農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況產(chǎn)生的，其職權(quán)與村民會議相類似，因此應(yīng)當(dāng)將村民代表會議設(shè)立為村民會議的常務(wù)機(jī)構(gòu)，由村民代表會議在村民會議閉會期間行使村民會議的權(quán)力。

村民小組是在實(shí)踐中按照村民的人口、實(shí)際居住情況、所有權(quán)關(guān)系等進(jìn)行的細(xì)分和創(chuàng)新，根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，“村民選舉委員會由主任和委員組成，由村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產(chǎn)生”。在該法中村民小組會議都是與村民會議、村民代表會議作并列語用的，所以它不應(yīng)該是村民委員會工作下沉的舉措，而應(yīng)該是村民會議在村民自治制度中的一種細(xì)分和創(chuàng)新，是最基層、最小單位的村民會議。

4.3 明確村民會議的例會制度

當(dāng)前中國的《村民委員會組織法》并未明確村民會議的例會召開制度，也未明確村民會議為村民自治組織，為了更全面地保障村民的自治權(quán)，應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定村民會議的召開時間和制度。村民自治并不完全排斥國家的法律制度和管理，就如同公司有經(jīng)營自主和自我管理的權(quán)利一樣，國家仍要在《公司法》中明確規(guī)定股東大會、董事會的召開制度。只有明確村民會議的召開時間和制度，才能真正地保證村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)和報告工作，才能保障村民會議審議村民委員會工作報告以及行使村務(wù)決策的權(quán)利，才能讓村民會議真正發(fā)揮村民自治的作用。

對很多學(xué)者提出的農(nóng)村實(shí)際情況導(dǎo)致村民會議召開不便的情況，可以根據(jù)村民的生活習(xí)慣、工作情況等，將村民會議召開時間定在春節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日前后，此時在家的村民較多，參會較為便利，或者可以借助微信、QQ 等多媒體工具，召開網(wǎng)絡(luò)會議、視頻會議等，讓全體村民在村務(wù)管理中逐步樹立起主人翁意識和參與意識，讓村民自治真正地在中國農(nóng)村建設(shè)中發(fā)展壯大。

4.4 完善村民小組會議是走出村民自治困境的重要途徑

鞏固和發(fā)展村民自治制度、完善和創(chuàng)新農(nóng)村基層治理體系是當(dāng)前農(nóng)村工作的重難點(diǎn)之一。2014年中央一號文件提出，可以開展以村民小組或自然村為單元的村民自治試點(diǎn)。2016 年，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案的通知（廳字〔2016〕31 號）》，提出了試點(diǎn)工作的具體要求。為此，廣東、黑龍江、安徽等地相繼開展了以村民小組為單元的村民自治試驗。但是由于總是將村民小組定位在村民委員會工作下沉的角度，所以引發(fā)一些制度上的質(zhì)疑，在現(xiàn)行的組織、行政及財政體制中，村民委員會不僅是中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的基本統(tǒng)計單元，也是國家和地方公共設(shè)施建設(shè)、公共財政投入及諸多惠農(nóng)政策實(shí)施的基本單元。村民小組顯然在執(zhí)行上沒有制度支撐。

《村民委員會組織法》多次規(guī)定了村民小組會議，那么把村民小組會議作為與村民會議同質(zhì)同類的組織，則是比較合適的。當(dāng)前把村民會議確立為村民自治組織，在理論上是行得通的，但現(xiàn)實(shí)上卻困難重重。即便學(xué)者們普遍贊同村民會議的自治地位，也認(rèn)為實(shí)踐中村民人數(shù)多、居住分散、自治意識不強(qiáng)等導(dǎo)致村民會議開不起來，而村民小組會議的開設(shè)則將同一自然村或相對集中生活區(qū)域的村民集中起來，容易形成村民的多數(shù)意見，反映村民的基本訴求，是村民自治制度探索的有益且重要的途徑。

總之，村民自治是廣大村民參與基層社會事務(wù)管理的一種直接民主形式，這種自治的民主活動的參與，并不排斥國家法律制度，相反還以國家法律制度的完善為前提和保障。沒有法律制度的保障，村民自治就無法正常運(yùn)行，村民自治的民主也難以真正的實(shí)現(xiàn)。對現(xiàn)階段的村民自治來說，明確村民自治組織的法律身份、探索村民自治法律制度的創(chuàng)新具有十分重要的意義。