土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的分析

阿依古哈爾·卡德爾

摘 要：土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國的城鄉(xiāng)建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用，但二者在土地管理方面存在的矛盾，直接影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實(shí)施。本文將對(duì)土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施展開探討，分析土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的矛盾以及協(xié)調(diào)“兩規(guī)”關(guān)系的策略，希望借此協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃管理;城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施;建設(shè)用地

0引言

土地是國家賴以生存發(fā)展的重要資源，我國的土地資源總量大，但后備土地資源相對(duì)不足，對(duì)合理利用土地資源的組織和控制一直是國家土地管理的重點(diǎn)。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國城市化進(jìn)程明顯加快，城市建設(shè)用地和耕地保護(hù)的沖突不斷加深，使得土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施間的對(duì)立也日漸升級(jí)。

1土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的矛盾

1.1在建設(shè)用地指標(biāo)上的矛盾

土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃在建設(shè)用地的分配指標(biāo)上存在著較大的分歧，一定程度上影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性。土地規(guī)劃管理以維護(hù)整個(gè)國家和全體公民的發(fā)展利益為基本點(diǎn)，從宏觀角度出發(fā)，嚴(yán)格地對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地進(jìn)行管理和控制。國家的新增建設(shè)用地計(jì)劃在得到具體落實(shí)之前經(jīng)過了省、市的層層分解，且地方政府的土地規(guī)劃編制的實(shí)施受到上級(jí)政府的嚴(yán)格控制，使得地方政府所取得的建設(shè)用地指標(biāo)與其建設(shè)用地需要往往具有較大的差距。而與此同時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施從城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)，對(duì)市、鎮(zhèn)、村建設(shè)進(jìn)行部署和管理，為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)模的擴(kuò)展往往需要在建設(shè)用地指標(biāo)方面進(jìn)行爭取。土地規(guī)劃管理作為國家至上而下的管理方法，受到城鎮(zhèn)發(fā)展不確定性的影響，其無法做到對(duì)地方城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際需要的完全貼合，使得一些較為科學(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃由于受到土地規(guī)劃建設(shè)用地分配指標(biāo)的制約，無法得到有效實(shí)施，并且隨著城鄉(xiāng)空間的不斷擴(kuò)張，更加劇了“兩規(guī)”之間的矛盾。

1.2在建設(shè)用地布局上的矛盾

土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃在土地資源的集約利用方面也存在著一些矛盾，在建設(shè)用地的布局上尤為凸顯。土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃都旨在對(duì)土地進(jìn)行集約化的利用，實(shí)現(xiàn)土地利用效益的最大化，“兩規(guī)”在建筑布局方面的目標(biāo)是趨同的，但出于不同的城鄉(xiāng)發(fā)展考量，二者仍存在著一些分歧。一方面，由鄉(xiāng)級(jí)政府編制的土地規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展為導(dǎo)向，為了逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，各鄉(xiāng)級(jí)政府積極地謀求鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)力量的增強(qiáng)。其在土地規(guī)劃方面表現(xiàn)為在規(guī)劃中保留了一些在建設(shè)空間上較為零散分布的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地，如工廠和一些基于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)的服務(wù)設(shè)施等;另一方面，由市、縣級(jí)政府編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃立足于城市長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，更傾向于將各類經(jīng)濟(jì)資源向中心城市集中，不斷鞏固城市的發(fā)展實(shí)力，而較少考慮周邊鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展問題。土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃在建設(shè)布局問題上的不一致，也為城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施帶來了一定的阻力。

2協(xié)調(diào)土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施關(guān)系

土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間雖然存有一些矛盾，但“兩規(guī)”都為土地管理服務(wù)，其根本目標(biāo)具有一致性。為了更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的合理利用，發(fā)揮土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)的指導(dǎo)作用，需要采取積極的措施促進(jìn)二者的協(xié)調(diào)管理。為了實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用，促進(jìn)土地生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，國家不斷提高對(duì)土地規(guī)劃管理的重視，土地規(guī)劃的編制充分反映了國家對(duì)新增建設(shè)用地等管理內(nèi)容的嚴(yán)格控制，土地規(guī)劃的科學(xué)性需要進(jìn)一步提高，以充分發(fā)揮土地規(guī)劃的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性作用。在控制城市無序擴(kuò)張和占用耕地的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，以維護(hù)國家的長遠(yuǎn)利益為出發(fā)點(diǎn)，綜合考慮自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件等因素，不斷加強(qiáng)土地規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性，促進(jìn)土地資源的合理開發(fā)、使用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)針對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)不能滿足地方政府城鄉(xiāng)發(fā)展需要的問題，需要對(duì)新增用地計(jì)劃管理進(jìn)行優(yōu)化，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)的實(shí)際需要，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局和結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)，緩解土地供需的壓力，促進(jìn)土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的協(xié)調(diào)。

同時(shí)，土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃在建設(shè)布局上的矛盾也應(yīng)得到關(guān)注。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村出現(xiàn)了較多沒有得到有效利用的閑置土地。而在城市規(guī)模不斷擴(kuò)大的過程中，由于部分城市的空間規(guī)劃不足，使得在用地日趨緊張的城市中也出現(xiàn)了土地低效利用的問題。基于此種情況，可以通過加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃，利用建新拆舊的動(dòng)態(tài)平衡控制，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的合理布局和土地的集約利用，在維持土地規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地總量的控制的前提下，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實(shí)施。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃的實(shí)施需要人性化的管理，應(yīng)該照顧到農(nóng)民的利益，避免為增加建設(shè)用地而強(qiáng)拆民居民房的情況發(fā)生，積極完善相關(guān)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)集中，推動(dòng)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。

3結(jié)論

土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施具有密切的聯(lián)系，為了促進(jìn)土地資源的有效利用和城鄉(xiāng)建設(shè)的合理布局，需要重視土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾，積極協(xié)調(diào)土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系，促進(jìn)土地管理的不斷優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]李國春. 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)性分析[J]. 信息周刊， 2019（12）：0386-0386.