嵌入式整合：推進(jìn)“基層黨建+村民自治”的有效治理

[摘要]鄉(xiāng)村治理方面的創(chuàng)新實(shí)踐不斷，其中“黨建+”模式為有效鄉(xiāng)村治理提供了一個(gè)新的視角，各地方政府也根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行了探索和實(shí)踐，但也映射出許多問題值得我們思考?；鶎狱h組織和村民自治組織自身發(fā)展不完備以及兩個(gè)不同組織在協(xié)作過程中的摩擦甚至沖突，制衡與約束機(jī)制不完善等問題，都成為兩者聯(lián)結(jié)過程中的薄弱環(huán)節(jié)。通過以提高雙方能力建設(shè)為先，把議事協(xié)商作為關(guān)鍵聯(lián)結(jié)點(diǎn)，在內(nèi)部機(jī)制和外部要素兩個(gè)方面做到兩者整合。

[關(guān)鍵詞]基層黨建;村民自治;嵌入;整合

[中圖分類號(hào)]F320.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1基層黨建與村民自治的困境

1.1基層黨建的引領(lǐng)作用發(fā)揮不到位

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中明確指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會(huì)和村黨組織是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項(xiàng)工作。必須堅(jiān)持黨的農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖。這足以見得發(fā)揮好黨的基層組織的引導(dǎo)作用多么重要。但實(shí)際運(yùn)作中基層黨建自身存在著一定的問題。一是基層黨組織自身能力有限，再加之黨員人數(shù)少，會(huì)出現(xiàn)管不了的情況。二是基層黨組織按部就班的按上級(jí)指示進(jìn)行工作，資源統(tǒng)籌能力差，無法帶動(dòng)村莊的發(fā)展。三是基層黨組織黨員老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，年輕一些的黨員外出打工成為流動(dòng)黨員，新鮮血液少，故而基層黨組織無暇去管也無動(dòng)力去管，更沒有足夠的創(chuàng)新能力去引領(lǐng)。四是在基層黨組織中黨員自身素質(zhì)偏低，難以在村民心中樹立威望。

1.2村民自治的自身薄弱點(diǎn)

村民自治自身也存在一些問題。一是村民對(duì)于村莊治理的積極性不高，不想管;村民自身能力不足，共同體意識(shí)淡薄，管不了;城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村大量人員外出打工，精英流失，農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，無人管。二是村干部只負(fù)責(zé)上級(jí)部署的工作，無創(chuàng)新能力和帶動(dòng)能力。三是《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》對(duì)于自治制度的四個(gè)方面作了詳細(xì)明確的規(guī)定，但落實(shí)卻不到位。村兩委代為決策與管理，缺乏監(jiān)督機(jī)制，賄選情況時(shí)有發(fā)生。四是村規(guī)民約的制定和落實(shí)不到位。許多村莊無相關(guān)的管理制度，也存在村規(guī)民約只是墻上一紙的情況，沒有落到實(shí)處。

1.3二元權(quán)力博弈，銜接與配合制度不規(guī)范

村域社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)也由傳統(tǒng)體制下“政社合一”和黨的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”向村黨支部和村委會(huì)并存的“二元權(quán)力”模式轉(zhuǎn)變。二元權(quán)力出現(xiàn)博弈，主要有黨組織包攬、村委會(huì)獨(dú)政、兩委對(duì)抗三種情況。針對(duì)兩委對(duì)抗，村支書和村委會(huì)主任一肩挑的做法緩解了這種局勢，但也存在一些問題，權(quán)力的集中導(dǎo)致基層權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)上的失衡，權(quán)力濫用。因此，關(guān)鍵在于兩者在鏈接與配合過程中的制度不規(guī)范。雖然相關(guān)的規(guī)章制度規(guī)定了基層黨組織的引導(dǎo)作用以及村民自治的相關(guān)內(nèi)容，但對(duì)于兩者具體的權(quán)限劃分不清，會(huì)出現(xiàn)缺位、錯(cuò)位、越位情況。而且缺乏監(jiān)督機(jī)制。

2地方實(shí)踐的借鑒思考

本文選取了江西分宜、湖北茗山兩個(gè)做的比較成功的地方進(jìn)行借鑒，為了更好的對(duì)兩個(gè)地方進(jìn)行分析與學(xué)習(xí)，筆者對(duì)兩個(gè)地方進(jìn)行了對(duì)比（表1）?？梢钥吹絻傻氐摹包h建+村民自治”模式有許多相同之處：①將自治重心下移，自治單元細(xì)分。不論是屯、村，自治重心的下移使得基層黨建能夠更加深入到一屯一村，與村民距離更近，能夠更好的了解和實(shí)現(xiàn)村民訴求，這就同時(shí)激發(fā)了村民自治的積極性。②注重考核和監(jiān)督?？己藘?nèi)容具體化，監(jiān)督主體多元化。③提高黨員的質(zhì)量，發(fā)揮黨員的引領(lǐng)示范作用，推行“黨建+服務(wù)”。④注重協(xié)商民主，群眾的事群眾議。

3基層黨建與村民自治的整合

3.1加強(qiáng)基層黨組織的能力

首先應(yīng)該提高黨組織的能力，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。需要從以下方面入手：①加強(qiáng)對(duì)已有黨員的教育培訓(xùn)，提高自身能力與素質(zhì)，吸納新生力量，鼓勵(lì)入黨，提高村干部和致富能人中黨員的比例，將高素質(zhì)的黨員隊(duì)伍發(fā)展壯大，讓黨員的力量融入到各個(gè)鄉(xiāng)村與小組。②以先進(jìn)或者創(chuàng)新的黨組織作為示范點(diǎn)，加強(qiáng)落后黨組織的整轉(zhuǎn)。③對(duì)黨員進(jìn)行考評(píng)，規(guī)范黨員隊(duì)伍，發(fā)揮黨員先鋒的模范作用，以身邊人影響身邊人。④加強(qiáng)黨組織的功能轉(zhuǎn)型，突出黨組織的政治屬性和服務(wù)功能。

3.2修正村民自治的薄弱點(diǎn)

為實(shí)現(xiàn)村民有效自治，要從以下方面加強(qiáng)：①建立完善的表達(dá)和協(xié)商機(jī)制，村民擁有對(duì)村莊治理的話語權(quán)，他們才愿意去表達(dá)訴求，并積極參與。②加強(qiáng)對(duì)村干部的培養(yǎng)，建立村干部考核機(jī)制，將考核結(jié)果與工資掛鉤。③建立村干部工作責(zé)任制，規(guī)范干部的工作責(zé)任，使責(zé)任到人，有失必究。④建立監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，規(guī)范自治制度執(zhí)行。

3.3基層黨組織與村民自治組織的制衡、約束與整合

3.3.1關(guān)鍵點(diǎn)：厘清基層黨組織和村民自治組織的職責(zé)權(quán)限。為避免兩者在治理過程中的缺位、錯(cuò)位、越位，最關(guān)鍵要各司其職。要厘清基層黨組織與村民自治組織、經(jīng)濟(jì)組織或者村民理事會(huì)、村民小組的權(quán)限范圍。要明確村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)不是對(duì)村民自治組織和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社工作的微觀干預(yù)，而是進(jìn)行宏觀上的規(guī)范、引導(dǎo)與服務(wù)。在立法和制度規(guī)范層面上，進(jìn)一步明確村黨支部在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)范疇和分工職責(zé)。明確各村民自治組織的職責(zé)。

3.3.2基層黨組織與村民自治組織內(nèi)部機(jī)制與外部要素整合。

（1）內(nèi)部機(jī)制。首先要在鄉(xiāng)村中體現(xiàn)政治整合，對(duì)村莊事物進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，突出政治屬性;其次是資源和利益訴求整合，黨和政府與鄉(xiāng)村各類自治組織應(yīng)該建立協(xié)同機(jī)制，將人力、物力、財(cái)力整合起來。如上茗山就能很好地資源整合，鄉(xiāng)政府、村兩委、理事會(huì)三級(jí)聯(lián)動(dòng)，將村民的訴求和利益整合，同時(shí)也使得公共資源與村民的真實(shí)意愿整合，并且通過鄉(xiāng)政府項(xiàng)目引領(lǐng)，做到了財(cái)力的整合，更好地帶動(dòng)村民致富;最后是服務(wù)整合，黨的服務(wù)應(yīng)該融入到一屯一戶、方方面面，深層次、寬范圍地融入，實(shí)行精細(xì)化治理。

（2）外部要素整合。利益是首要條件，文化是思想條件，規(guī)模是關(guān)鍵變量。要整合村莊的利益，分為利益趨同的不同小組，以利益單元進(jìn)行治理，如茗山那樣在利益趨同的村莊設(shè)立村民理事會(huì)，有效實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村村民自治的對(duì)接;不同村域有不同的文化、習(xí)慣、價(jià)值、信仰、民族，尤其少數(shù)民族地區(qū)，可以通過文化整合的方式，按文化相連度作為自治單元;規(guī)模過大，治理不便，規(guī)模過小，浪費(fèi)資源，應(yīng)根據(jù)自身地方實(shí)際，設(shè)立不同的自治單元，促進(jìn)有效治理。

3.3.3聯(lián)結(jié)點(diǎn)：基層議事協(xié)商制度。中共十八大指出，要健全“基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商?！被鶎訁f(xié)商制度是打通基層黨建和基層治理的關(guān)節(jié)。加強(qiáng)基層協(xié)商制度，需要明確以下五個(gè)方面的內(nèi)容：①明確協(xié)商主體，由誰來協(xié)商，同時(shí)促進(jìn)協(xié)商主體的多元化;②明確協(xié)商的內(nèi)容;③協(xié)商的形式要多樣化;④制定規(guī)范的協(xié)商程序;⑤落實(shí)協(xié)商結(jié)果。

我們可以看到，推進(jìn)有效治理需要基層黨組織發(fā)揮引導(dǎo)作用、村民自治能力提升、議事協(xié)商制度三者的有效結(jié)合，同時(shí)地方的成功實(shí)踐也具有重要的借鑒意義。

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[收稿日期]2020-08-13

[作者簡介]鄭爽爽（1997-），女，山西臨汾人，碩士研究生，研究方向：當(dāng)代中國政府管理理論與實(shí)踐。