草原地區(qū)資源開發(fā)與牧民生計(jì)間的博弈

其其格 鮑娜仁高娃

[摘要]礦產(chǎn)資源的開發(fā)，可以短期內(nèi)快速提升一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。然而，得天獨(dú)厚的資源稟賦給一個(gè)地區(qū)帶來(lái)發(fā)展契機(jī)的同時(shí)，也常常讓它陷入發(fā)展上的路徑依賴。在實(shí)地調(diào)查內(nèi)蒙古草原地區(qū)礦產(chǎn)企業(yè)和礦區(qū)牧民時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分牧民的草場(chǎng)被征收后他們的生產(chǎn)、生活受到較大的影響，主要體現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、礦區(qū)牧民安置不合理等諸多后續(xù)問題。草原地區(qū)的礦產(chǎn)資源是大自然賦予人類社會(huì)的寶貴財(cái)富，我們必須慎重、合理、適當(dāng)開發(fā)和利用，同時(shí)一定要保護(hù)草地資源和及時(shí)修復(fù)被破壞的草原生態(tài)環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)蒙古;草原;資源開發(fā);牧民生計(jì);博弈

[中圖分類號(hào)]F592.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

內(nèi)蒙古地處我國(guó)北部邊疆，行政劃分上歸西部地區(qū)，屬于干旱半干旱的草原、戈壁地區(qū)。內(nèi)蒙古是我國(guó)重要的自然資源主產(chǎn)區(qū)，擁有豐富的草地資源和礦產(chǎn)資源。目前，全區(qū)共發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)143種，具有查明資源儲(chǔ)量的礦種為91種，有77種礦產(chǎn)的查明儲(chǔ)量居全國(guó)前十位，其中居前三位的有31種。煤、鉛、鋅、銀、稀土等16種礦產(chǎn)保有資源儲(chǔ)量居全國(guó)第一位。目前全區(qū)有4499家非油氣礦山企業(yè)，其中大型礦山153家，中型礦山288家，小型2100家。據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃》（2011-2015年）統(tǒng)計(jì)，礦業(yè)開發(fā)占用、破壞全區(qū)土地面積1100.95km2，占礦山用地面積的27.78%;草地在破壞的土地類型中所占比例最大，為44%。可見，草原生態(tài)環(huán)境由于礦山企業(yè)的亂開濫采行為遭到極大破壞。

草原地區(qū)，尤其是內(nèi)蒙古干旱、半干旱草原屬于生態(tài)極度脆弱地區(qū)。在長(zhǎng)期發(fā)展進(jìn)化中，草原生態(tài)系統(tǒng)和生物物種逐漸適應(yīng)復(fù)雜的生存條件，形成相對(duì)平衡的關(guān)系。這是強(qiáng)大的自然生態(tài)規(guī)律，也是草原人民世世代代保護(hù)的結(jié)果。但是，人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（如礦產(chǎn)資源開發(fā)）徹底打破了這種自然平衡關(guān)系。處于中國(guó)西部地區(qū)的內(nèi)蒙古，在中國(guó)工業(yè)化加速的過程中始終扮演著產(chǎn)業(yè)鏈上游的角色，在獲得資源開發(fā)帶來(lái)的物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，也面臨著可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。資源經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的物質(zhì)財(cái)富，對(duì)政府的財(cái)政收入貢獻(xiàn)是巨大的，但對(duì)大多數(shù)草原牧民來(lái)說(shuō)并沒有得到應(yīng)有的利益。大量開發(fā)資源需要征收牧民大量的草場(chǎng)，部分牧民因此失去了世代相傳、賴以生存的草場(chǎng)。

1研究地區(qū)概況

1.1礦區(qū)基本情況

本研究對(duì)象地域選定于內(nèi)蒙古克什克騰旗境內(nèi)的X礦區(qū)。礦區(qū)所在地的B蘇木位于克什克騰旗北部，距旗政府所在地——經(jīng)棚鎮(zhèn)約160km。境內(nèi)有豐富的礦產(chǎn)資源，主要有價(jià)元素為銀、鉛、鋅等，是克什克騰旗重要的礦產(chǎn)資源開發(fā)基地。該蘇木東西寬120km，南北長(zhǎng)70km，總面積29.33萬(wàn)hm2，其中草場(chǎng)面積22.73萬(wàn)hm2。據(jù)2020年初統(tǒng)計(jì)，蘇木轄13個(gè)嘎查，2個(gè)社區(qū)，常住人口8942人，其中蒙古族占83.5%，是以蒙古族為主體的純牧業(yè)蘇木。

采礦企業(yè)入駐初期，除了礦區(qū)核心區(qū)的幾戶牧戶以外，當(dāng)?shù)啬撩竦谝淮伪徽魇盏牟輬?chǎng)并不多，對(duì)多數(shù)牧民的生產(chǎn)、生活造成的直接影響也不大。但隨著采礦范圍的不斷擴(kuò)大，占用的草場(chǎng)面積也逐漸增多。礦產(chǎn)資源的勘查、采、選、冶煉等生產(chǎn)加工需要占用大量草場(chǎng)。此外，礦企的廢棄土石渣的堆存，露天采礦形成的礦坑以及建設(shè)廠房、修繕道路等同樣需要占用牧民的草場(chǎng)。因此，礦區(qū)對(duì)牧民草場(chǎng)征收范圍也不斷擴(kuò)張，并逐漸滲透到草原深處。在礦區(qū)附近居住的部分牧民的草場(chǎng)，在短短幾年間經(jīng)歷了被數(shù)次征收。

1.2征地（草原）補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家始終擁有草原的最終所有權(quán)，而公民擁有使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。目前，絕大多數(shù)草原已承包到戶，這是廣大牧民的基本生產(chǎn)、生活資料。任何組織、企業(yè)或個(gè)人占用、建設(shè)、使用這部分草原，就意味著原承包經(jīng)營(yíng)者將失去基本生產(chǎn)生活資料，因此必須對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償。然而，在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)被征收草場(chǎng)的牧民來(lái)說(shuō)他們的話語(yǔ)權(quán)和選擇權(quán)卻少的可憐。只要草原征收的行政命令一形成，就意味著牧民將永久性失去這片草原的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，對(duì)被征收者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的最后一道防線，也是這部分牧民未來(lái)生活的唯一希望。實(shí)際上，在征收和補(bǔ)償?shù)汝P(guān)鍵環(huán)節(jié)當(dāng)中，地方政府將起到極其重要的中間協(xié)調(diào)者作用。對(duì)地方政府部門來(lái)說(shuō)，引進(jìn)礦產(chǎn)企業(yè)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加地方稅收最好的手段，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)是請(qǐng)來(lái)的“財(cái)主”，因此必須優(yōu)先保障入駐企業(yè)的征地、建設(shè)、生產(chǎn)等所有環(huán)節(jié)。同時(shí)，作為人民的“父母官”，也要考慮當(dāng)?shù)厥У啬撩袢后w的根本利益。因此，地方政府始終需要扮演“兩面”角色，也是礦產(chǎn)企業(yè)與牧民之間的重要協(xié)調(diào)者。但是，在地方“公共利益”和牧民“個(gè)人利益”面前，政府往往優(yōu)先考慮公共利益，尤其是少部分人的個(gè)人利益經(jīng)常被忽視或甚至被無(wú)視，這也是大部分礦區(qū)客觀存在的現(xiàn)實(shí)問題。

征收草場(chǎng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定實(shí)際上就是企業(yè)與牧民雙方利益的衡量過程。如果只是企業(yè)與牧民雙方當(dāng)事人協(xié)商，問題的確簡(jiǎn)單的多，畢竟雙方是買賣者關(guān)系，你情我愿的前提下才能達(dá)成最終協(xié)議。但是，實(shí)際情況并非這么簡(jiǎn)單，因?yàn)檫€有一個(gè)重要的中間協(xié)調(diào)者——地方政府，政府代表的是“公共利益”，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是由政府最終決定的，這樣一來(lái)問題變的更加復(fù)雜化。目前而言，征收草場(chǎng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定遵循兩個(gè)原則：其一是根據(jù)被征用草場(chǎng)前五年平均飼養(yǎng)牲畜價(jià)值和年產(chǎn)經(jīng)濟(jì)植物價(jià)值;其二是地方居民收入水平、物價(jià)指數(shù)等因素來(lái)制定最終標(biāo)準(zhǔn)，而且每年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都不一樣。這意味著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有一定的靈活性，而恰恰如何把握這個(gè)靈活性的幅度是體現(xiàn)公平公正的最后一道防線。

實(shí)地調(diào)查中了解到，自礦企人駐后共三次征收了當(dāng)?shù)啬撩竦牟輬?chǎng)，而且每一次的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都不同。其中第一次的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為660-680元/667m2，第二次為1200元/667m2，最后一次約2000元/667m2。

2礦企、政府、牧民的三角關(guān)系

礦產(chǎn)企業(yè)是以探礦、采礦、礦產(chǎn)品銷售為主的資源開發(fā)性企業(yè)，它的特點(diǎn)是技術(shù)含量相對(duì)較低，且利潤(rùn)相當(dāng)豐富，對(duì)地方政府的稅收貢獻(xiàn)大。國(guó)家經(jīng)濟(jì)需要發(fā)展，合理適當(dāng)開采礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源供應(yīng)起到重要作用。然而，如果不能很好地平衡企業(yè)、政府和牧民三方錯(cuò)綜復(fù)雜的利益訴求及資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，必然會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)極大的影響。

政府的職責(zé)是保護(hù)公民的生命、財(cái)產(chǎn)安全及各種合法權(quán)益。對(duì)廣大農(nóng)牧民來(lái)說(shuō)，政府是他們最大的后盾，也是唯一的依靠。然而，在資源開發(fā)過程中農(nóng)牧民往往成為弱勢(shì)群體。在征地（草場(chǎng)）過程中，作為承包經(jīng)營(yíng)者的他們?cè)捳Z(yǔ)權(quán)并不多，因?yàn)樗麄冎荒芤脖仨毬爮摹凹议L(zhǎng)”的全權(quán)安排。而現(xiàn)實(shí)情況是作為“家長(zhǎng)”的政府，更多考慮的是“公共利益”，也就意味著讓這些少部分農(nóng)牧民為了“大眾利益”而必須做出一定的讓步和發(fā)揚(yáng)“舍小家，顧大家”的精神。法律上明確規(guī)定，土地的所有權(quán)始終是國(guó)家或集體所有，這也是政府部門最有力的“殺手锏”。因此，只要政府出面，基本上沒有征不到的土地或草原，而唯一區(qū)別就是補(bǔ)償金的多與少的問題。

綜上，礦企、政府和牧民三方充滿利益沖撞的博弈當(dāng)中，前兩者往往是最大的受益者，而后者（農(nóng)牧民）成為弱勢(shì)群體。這也是草原地區(qū)資源開發(fā)過程當(dāng)中普遍存在的現(xiàn)實(shí)問題。在不少地方，資源開發(fā)的正面成果（財(cái)富）被少數(shù)人得到，而資源開發(fā)的副作用卻由當(dāng)?shù)鼐用駚?lái)承擔(dān)。在資源富聚的中西部地區(qū)，特別是一些資源型經(jīng)濟(jì)比重較大的地區(qū)，這種現(xiàn)象就體現(xiàn)得更為明顯。資源越來(lái)越少，富豪越來(lái)越多，農(nóng)牧民越來(lái)越窮。當(dāng)?shù)氐睦习傩毡臼钦?wù)與保護(hù)的對(duì)象，但偏偏在資源的市場(chǎng)化過程中，屢屢出現(xiàn)“兩強(qiáng)剝奪兩弱”的現(xiàn)象，即政府與企業(yè)聯(lián)合創(chuàng)造出“雙贏”而以農(nóng)牧民前途和生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的情況。

3結(jié)語(yǔ)

草原地區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)必須高度重視生態(tài)代價(jià)和牧民的基本生存權(quán)。草原是我國(guó)最大的陸地生態(tài)屏障，同時(shí)也是廣大牧民賴以生存的生產(chǎn)資料。牧民是草原的守候者，也是草地資源的承包經(jīng)營(yíng)者，他們的合法權(quán)益必須得到保護(hù)和尊重。對(duì)牧民草場(chǎng)的征收一定要重視征收過程的合理合法、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平公正和牧民生計(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)等后續(xù)安置問題。草原地區(qū)的礦產(chǎn)資源是大自然賦予人類社會(huì)的寶貴財(cái)富，我們必須慎重、合理、適當(dāng)開發(fā)和利用，同時(shí)一定要保護(hù)草地資源和及時(shí)修復(fù)被破壞的草原生態(tài)環(huán)境。正如習(xí)近平總書記所講的：“吃祖宗飯?jiān)易訉O碗的事絕對(duì)不能再干”。大自然只會(huì)給人類一次機(jī)會(huì)，一旦遭到嚴(yán)重破壞很難得到完全恢復(fù)。但愿我們的子孫后代還能看到美麗富饒的大草原。

[參考文獻(xiàn)]

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[收稿日期]2020-07-10

[作者簡(jiǎn)介]其其格（1975-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，副研究員，博士，研究方向：牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境經(jīng)濟(jì);鮑娜仁高娃（1977-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，講師，博士，研究方向：資源與環(huán)境。