國庫集中支付制度預算執(zhí)行問題探析

王科強 曹健

[提要] 財政國庫管理制度作為監(jiān)控預算單位財政資金使用全過程的監(jiān)管體系，能有效提高財政資金使用效率，從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。2007年，新疆維吾爾自治區(qū)在全區(qū)各高校推行該制度。本文以新疆農(nóng)業(yè)大學（以下簡稱A大學）為例，通過對A大學的本級預算、決算等相關(guān)數(shù)據(jù)指標的計算，對A大學實行國庫集中支付制度過程中預算執(zhí)行所存在的問題進行探討，并提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付制度;預算執(zhí)行;高校財政

本文為新疆維吾爾自治區(qū)普通高校人文社科重點研究基地干旱區(qū)農(nóng)村發(fā)展研究中心課題：“和田地區(qū)農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位財務集中核算體制研究”部分研究成果;通訊作者：曹健

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年8月25日

一、高校國庫集中支付制度改革背景

（一）我國高校國庫集中支付改革背景。2001年我國加入世貿(mào)組織，此時我國財政監(jiān)管體系背景下的財政性資金繳庫和設立多重賬戶分散的財政撥付方式漸顯弊端，已逐漸不能適應我國當前市場經(jīng)濟體制下公共財政發(fā)展總體要求。因此，從根本上改變這種傳統(tǒng)的財政性資金繳撥方式，建立和完善適應社會主義市場經(jīng)濟體制下的財政國庫管理制度勢在必行。2001年2月，《財政國庫管理制度改革方案》的頒布，為規(guī)范財政資金的繳撥方式指明了方向。按照該方案改革方法，國務院首先在直屬中央的6個部門開展國庫集中收付制度的試點改革。2001年12月，試點部門擴大到23個中央部門，共計480多億元資金納入國庫集中收付系統(tǒng)進行統(tǒng)一管理。從2002年10月開始，國庫集中收付制度改革的進程擴大到教育系統(tǒng)，教育部所屬5所大學作為改革試點大學。2007年7月，教育部部屬高等院校全部參與國庫集中收付制度的改革。截至2015年，我國大多數(shù)省份的高等院校都已經(jīng)實行國庫集中收付制度。

（二）新疆高校實行國庫集中支付制度現(xiàn)狀分析。2007年1月1日以前，新疆高校長期以來資金支付方式一直實行分散支付。2007年1月1日之后，新疆高校逐漸開展國庫集中支付制度改革。新疆高校作為社會第三方部門，采取預算資金申報的方式是“兩上兩下”的原則，但在不同的時點下其具體流程也有所不同。

從預算資金申報流程來看，在國庫集中支付實施前，各高校自行編制預算資金用款計劃，財政廳為各高校錄入財政系統(tǒng)，若資金用款計劃編制沒有問題，撥付預算;若預算編制超支，各高校調(diào)整后經(jīng)審批，再撥付預算。實行國庫集中支付后，各高校自行錄入財政系統(tǒng)，但若資金用款計劃沒有在具體項目中披露或不符合相關(guān)規(guī)定，財政廳可拒絕撥付該筆預算資金。

在財政資金支付方面，實行國庫集中支付之前，自治區(qū)財政廳根據(jù)收入的來源劃分收入，根據(jù)資金的用途劃分支出，根據(jù)預算，直接下達預算資金，一次性將資金直接撥付到各高校賬戶，各高校不需報備資金支出明細，監(jiān)管部門因此不能了解各高校資金使用具體情況;實行國庫集中支付制度之后，自治區(qū)財政廳將通過財政直接支付與授權(quán)支付的撥款方式，根據(jù)資金渠道進行核算管理，每個資金渠道劃分一個項目，每個項目開設一個賬戶并擁有一定限額，每一項支出都要編制申報，經(jīng)審核后才能執(zhí)行。從制度上嚴格要求各高校精準編制預算，提升資金使用效率，有效規(guī)范預算資金撥款程序，不斷提升預算執(zhí)行透明度。

二、A大學財務數(shù)據(jù)分析

（一）財務現(xiàn)狀分析。A大學2018年全年收入達到76，308.06萬元，比2014年收入增加了15，354.03萬元，增長率為25.19%。主要是財政撥款收入與事業(yè)收入中教育收費（財政專戶）非同級財政撥款的增加導致。2018年全年總支出為80，556.14萬元，比2014年總支出62，607.63萬元增加支出17，948.51萬元，增長率為28.67%，支出變化情況主要是基本支出中的人員經(jīng)費支出和行政事業(yè)類支出的增加造成。（表1）

（二）籌資能力分析。國庫集中支付制度實施之前，A大學可自主調(diào)節(jié)分配預算外資金緩解學校向銀行貸款難問題。國庫集中支付制度實施之后，財政資金管理范圍的擴大將高校的自籌收入涵蓋在內(nèi)。A大學在2014～2018年間，收入每年都保持增加的趨勢，由2014年的60，954.03萬元增加至2018年的76，308.06萬元，雖然對于A大學來說，從總收入方面來看呈現(xiàn)出逐年提高的趨勢，但自籌資金比例下降趨勢明顯，2015年為38.65%，而在2018年卻只有21.24%。到2018年，A大學自籌收入甚至達不到財政撥款的1/3，也就是說改革后，A大學在自主籌集資金方面面臨很大困難。

（三）預算執(zhí)行能力分析。預算執(zhí)行能力通過以下幾個指標進行測算：

預算收入執(zhí)行率=（本期實際收入總額/本期預計收入總額）×100% （1）

預算支出執(zhí)行率=（本期實際支出總額/本期預計收入總額）×100% （2）

財政專項撥款執(zhí)行率=（本期財政項目補助實際支出/本期財政項目補助實際收入）×100% （3）

高校預決算收入偏離度=[（高校決算收入-高校預算收入）/高校預算收入]×100% （4）

高校預決算支出偏離度=[（高校決算支出-高校預算支出）/高校預算支出]×100% （5）

1、預算收入（支出）執(zhí)行率。由表2可以看出A大學2014～2018年預算收入執(zhí)行率和預算支出執(zhí)行率遠遠高于100%并且變化趨勢很大。由此可以進一步說明，在實行國庫集中支付制度后，收入與支出的預算難度普遍增大，即使五年間預算支出執(zhí)行率有逐漸降低的趨勢，但仍然預算超出計劃。并且對于A大學來說，從預算實際支出方面分析，5年當中并非全部以預算收入編制為依據(jù)。（表2）

2、財政專項撥款執(zhí)行率。通過表3可以看出A大學2014～2018年財政專項?？顖?zhí)行率均圍繞100%上下波動，但2015年與2017年財政專項撥款率異常增長，其所在根本原因是A大學財政支出要先滿足一般公共預算的收入，不足以滿足的支出項目用財政專戶的收入進行墊付彌補，后續(xù)由財政部門追加專項資金使收入與支出相持平。（表3）

3、預決算偏離度。通過借鑒行政單位預算會計中的基本公式，推算出高校等事業(yè)單位預決算偏離度。從高校預算編制角度來看，預決算偏離度的大小直接影響高校預算編制的完整性和規(guī)范性。通過計算，A大學的收入偏離度的范圍為-30%～30%，而國際標準的取值為-5%～5%，從超出的數(shù)值范圍可反映出存在大量的超收超支情況，這與高校預算的準確性和規(guī)范性相違背。（表4）

三、國庫集中支付制度和預算執(zhí)行存在的問題

（一）預算管理無法滿足國庫集中支付改革的要求。按照財政廳國庫集中支付制度的要求，每級預算單位要根據(jù)這一年所批準的預算額度編寫本級預算用款計劃，加之A大學實行財務預算、收入支出雙線平行管理，除了具體項目支出以外，基本支出撥款無法確定與哪些實際支出相一一對應，給高校預算資金的使用和編制帶來了新的麻煩。此外，作為預算外資金的主要來源是在校生學費，由于每年招生計劃確定時間與編制部門預算的時間不匹配，A大學很難做出準確的預算。本級預算單位部門預算是實施國庫集中支付改革的起點，也是其相關(guān)財政資金支付的依據(jù)。預算數(shù)據(jù)編制的不規(guī)范不完整，將會影響國庫集中支付制度改革的步伐，從中衍生出新的問題。并且本級預算單位部門預算的不穩(wěn)定性也將影響國庫集中支付制度的順利推行。

（二）預算編制不全面。國庫集中收付制度陸續(xù)出臺相關(guān)政策后，A大學的財政申請能否順利得到財政廳的快速審批，主要看A大學該年度的預算編制和資金用款計劃是否合理，只有預算編制的準確合理無誤，財政資金才能順利發(fā)放。由于A大學2014～2018年預算收入執(zhí)行率和預算支出執(zhí)行率遠遠高于100%。這說明A大學預算的編制存在不全面的問題。預算編制過程中高校經(jīng)濟業(yè)務經(jīng)常會出現(xiàn)不確定因素，加之預算編制的參與度較低，財務聯(lián)絡員溝通協(xié)調(diào)不積極，這些原因都會導致預算編制過程中，出現(xiàn)金額調(diào)整、追加資金預算的行為。

（三）預算執(zhí)行剛性不強。從A大學預決算報表數(shù)據(jù)所映射出的超收超支現(xiàn)象，造成預算執(zhí)行剛性不強。如在專項經(jīng)費的申報上往往就會涉及到相應預算調(diào)整，這類預算調(diào)整會在A大學重點學科建設上有所變化，并且這類的專項經(jīng)費年初預算申報不會有所體現(xiàn)。由于國庫集中支付制度要求每筆支出都要登記入冊，如果預算編制缺乏相應規(guī)章制度，預算編制將沒有可信度。加之隨意調(diào)增調(diào)減預算金額，使用用途不斷更改，就會大大降低預算資金的使用效率。這對A大學預算編制的準確度、預算監(jiān)督的可控性以及預算執(zhí)行的強制性帶來嚴重的負面影響。

（四）高校資金缺乏自主支配能力。籌資能力的減弱，將直接影響高校自由支配的財政資金，間接影響新增收入項目的實行。A大學的資金收入主要是靠新疆維吾爾自治區(qū)財政資金，自治區(qū)財政每年下達高校財政人均補貼經(jīng)費和在職人員津貼補貼來維持當年A大學運轉(zhuǎn)。資金緊張直接造成A大學無法為下一年度高校經(jīng)濟業(yè)務活動相關(guān)事務安排資金預算。在這種情況下，A大學當年想要快速發(fā)展，籌建新建項目時，顯然與當年預算存在誤差，在國庫集中支付制度的管理下，當年財政預算的執(zhí)行及資金支付令該項目無法實施。

四、國庫集中支付制度和預算執(zhí)行所存在問題解決措施

（一）建立健全與國庫集中支付制度改革相適應的制度和規(guī)范。首先，修改與國庫集中支付改革過程中與高校財政預算之間不相適應的政策法條。與時俱進，根據(jù)新形勢下做出調(diào)整，使之與新的財政政策相適應。根據(jù)客觀情況實際需要，在符合國家財政總體規(guī)劃目標下做出調(diào)整，使之更加科學合理。其次，工作在財政工作一線的人大代表在每年的兩會上提出相關(guān)議案，規(guī)劃出一系列專門針對國庫財政預算管理制度的相關(guān)法律政策，以此更好地規(guī)范高校預算單位所發(fā)生的經(jīng)濟活動。在此基礎(chǔ)上，針對A大學財務管理體制，規(guī)范A大學財務處各個崗位，規(guī)劃設計出一套高標準較科學的操作流程和相應的操作方法，及時防止違背會計政策法規(guī)的行為。

（二）加強預算管理，提高預算編制水平。A大學應提升預算編制參與度，擴大編制預算人員，要給預算編制留足時間，更早進行下年度預算編制。全方位多角度不斷細化預算編制內(nèi)容框架，交叉運用不同預算編制方法，使之更有效地對預算科目合理分類，不斷完善本單位多級預算科目體系。制定出一套預算調(diào)整制度，對需要調(diào)整預算額度的項目進行審核，提供相應支持材料從數(shù)額調(diào)整的原因、目的、用款計劃以及產(chǎn)生怎樣的效果等幾個方面進行論證，看是否有預算調(diào)整的必要性。通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和預算管理系統(tǒng)的平臺，結(jié)合科學的預算編制方法，提前做好統(tǒng)籌，準確規(guī)范地下放預算資金支出。

（三）完善預算執(zhí)行內(nèi)部控制，強化監(jiān)督管理體制。就A大學內(nèi)部而言，可以將部分科研項目和教育資金從A大學本單位零余額賬戶向本單位實有資金賬戶劃轉(zhuǎn)。各學院領(lǐng)導在外部工作關(guān)系處理上應與財務處各業(yè)務科室保持良好溝通與協(xié)調(diào)，并長期對已分解細化的預算項目進行監(jiān)督管理，明確該階段任務，實施該階段計劃，確保財政資金支出在預算編制內(nèi)安排。與此同時，強化監(jiān)督管理體制，加強內(nèi)部財務管理制度，如修訂會計核算流程，規(guī)劃預算內(nèi)容，深化預算管理體制，完善經(jīng)費分配方法等，從根本上加大對預算資金執(zhí)行的事前、事中、事后全方位多角度的監(jiān)督，有效控制零余額賬戶向本級預算資金賬戶調(diào)撥資金支出。

（四）拓寬融資渠道，加強與上級財政部門的溝通交流。高校應以學科進步為契機，提高自主籌資的意識。不斷優(yōu)化資金支付管理，提高A大學預算單位用款自主權(quán)?？梢圆扇「綄僦袑W小學、附屬校醫(yī)院、短期培訓、后勤服務中心和繼續(xù)教育等設立的方式，強化社會服務，獲取更多相應收入。充分把握房屋修繕、購置儀器設備和改造基礎(chǔ)設施為契機，使學校盡可能多的獲得資金，從而使高校辦學條件得到最大限度的改善。同時，利用高校校友會資源積極開展校企產(chǎn)學研合作，擴大多種收入渠道，使合作辦學和資產(chǎn)經(jīng)營得到充分拓展。

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