扶貧資金使用效率問題研究*

文/郭春言 牛王婉琪 胡靜波（東北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

一、我國扶貧發(fā)展歷程

（一）第一階段（1949年—1985年）

這一階段政府對(duì)貧困地區(qū)采取直接撥付資金的方式，對(duì)貧困地區(qū)的水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施大力投入。農(nóng)村土地改革和農(nóng)村生產(chǎn)合作社的開展，改變了農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)體制，使農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放。改革開放為我國農(nóng)村地區(qū)帶來了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使土地的經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離，所有權(quán)仍歸集體，經(jīng)營權(quán)則發(fā)放給農(nóng)民，農(nóng)民可以自主選擇生產(chǎn)，自主經(jīng)營，大大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。由此，貧困發(fā)生率減少了15.9%，扶貧工作仍需要進(jìn)一步深入。

（二）第二階段（1986年—2000年）

這一階段我國扶貧工作取得了新進(jìn)展。國家在充分了解貧困地區(qū)的具體情況后，采用因地制宜的方式展開扶貧工作。我國的貧困地區(qū)多分布于中西部自然資源匱乏、地理位置偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施落后的地方。國家按區(qū)域劃分扶貧資金，成立了扶貧專項(xiàng)小組，并使扶貧資金走向透明化，有利于監(jiān)管，促進(jìn)了資金使用效率的提高。隨著扶貧工作的不斷深入，國家針對(duì)不同地區(qū)采用了不同的資金下?lián)芰Χ取?/p>

（三）第三階段（2001年—2013年）

到這一階段我國的扶貧政策已經(jīng)取得了較好的成績，2001年以來，我國貧困發(fā)生率降低至不到5%。取得成效的同時(shí)，扶貧中存在的問題也暴露出來，例如，與規(guī)模大的扶貧項(xiàng)目相比，對(duì)較小規(guī)模項(xiàng)目的重視程度有待加強(qiáng)；資金存在被挪用或冒領(lǐng)的風(fēng)險(xiǎn)。這一階段，被稱為扶貧攻堅(jiān)階段。

（四）第四階段（2014年至今）

這一階段被稱為精準(zhǔn)扶貧階段。2013年11月，黨中央提出“精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略思想，確立了扶貧的新思路新方向。國家對(duì)貧困村、貧困縣以及貧困人口建檔立卡，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)幫扶，并對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行精準(zhǔn)管理和績效評(píng)價(jià)，努力提高扶貧資金的使用效率。

二、扶貧資金使用現(xiàn)狀

（一）扶貧資金使用方面

我國財(cái)政扶貧資金使用主要分為四個(gè)方面，分別是：培育和壯大貧困地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，改善貧困地區(qū)人民群眾基本生產(chǎn)生活條件，增加貧困地區(qū)人口自我發(fā)展和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力以及脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目管理相關(guān)經(jīng)費(fèi)的支出。

（二）扶貧資金撥付方面

2001年以前，我國扶貧資金的撥付流程大致是從中央到省級(jí)再到縣級(jí)。2001年以后，財(cái)政扶貧資金由各省級(jí)管理，對(duì)于國家財(cái)政上一年度提前下發(fā)的撥款要求，省級(jí)財(cái)政應(yīng)在每年三月底下達(dá)完畢，其余的國家撥款省級(jí)財(cái)政應(yīng)在兩月內(nèi)下達(dá)完畢。撥款方式的改變縮短了財(cái)政資金下達(dá)的時(shí)間，提升了扶貧資金的使用效率。

三、扶貧資金使用效率問題的原因

（一）扶貧對(duì)象識(shí)別不夠精準(zhǔn)

在目前國家推行的“精準(zhǔn)扶貧”政策下，如何精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口是必須克服的問題?，F(xiàn)階段的扶貧過程中，我國對(duì)于貧困人口的識(shí)別上仍然存在困難。一是“漏評(píng)”問題，即原本的貧困戶卻沒有納入貧困人口系統(tǒng)中；二是“誤評(píng)”問題，即原本沒有達(dá)到貧困標(biāo)準(zhǔn)的人口被納入貧困人口中，享受到扶貧政策。目前我國貧困識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化程度還不夠，“一收入，兩不愁，三保障”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)操作難度較大。第一，農(nóng)村人口從事生產(chǎn)勞動(dòng)，對(duì)于其原材料、人工成本以及收入等都難以精確計(jì)量；第二，“兩不愁”指的是吃穿不愁，但吃穿不愁太過于形象化，尚未有具體的界定標(biāo)準(zhǔn)；第三，意外事件例如交通事故、自然災(zāi)害等并沒有納入“三保障”中。

（二）扶貧資金支出結(jié)構(gòu)不盡合理

現(xiàn)階段我國的扶貧政策由直接輸血式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)樵煅椒鲐?，將扶貧資金投入到貧困地區(qū)的生產(chǎn)條件改善中，為貧困地區(qū)的自我持續(xù)發(fā)展逐步建立起物質(zhì)保障。1998-2014年，我國70%的扶貧資金投向了基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)林及加工工業(yè)，經(jīng)過近20年的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建立與完善，我國貧困地區(qū)逐漸具備了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。但是在同一階段，對(duì)科教文衛(wèi)事業(yè)的投入大約只占扶貧資金總額的6%，相比農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，投入較少。

（三）貧困人口素質(zhì)較低

貧困人口作為貧困資金的落實(shí)對(duì)象，起到至關(guān)重要的作用。當(dāng)前我國貧困地區(qū)人口存在“等”的現(xiàn)象，一味地等待國家貧困資金的下發(fā)，基層扶貧干部的幫扶，尚未深入理解到“授人以魚不如授人以漁”的道理。這與貧困人口的文化素質(zhì)較低、思想不夠開放有著密切的關(guān)系。有的貧困地區(qū)，貧困人口自身惰性強(qiáng)，甚至存在單純依靠扶貧資金的現(xiàn)象，導(dǎo)致貧困問題的根源無法解決。只單純依靠國家下發(fā)的扶貧資金，貧困人口本身不為擺脫貧困問題做更多努力，無法更好地起到資金幫扶的作用。

四、建議

（一）提高對(duì)貧困對(duì)象的識(shí)別能力

考慮各貧困地區(qū)的實(shí)際差異，面對(duì)不同的貧困地區(qū)，建立細(xì)化不同的貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。第一，深入調(diào)查各個(gè)貧困地區(qū)的人均純收入，在此基礎(chǔ)上制定不同的貧困標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，扶貧干部要加大入戶調(diào)查的力度，收集準(zhǔn)確的信息數(shù)據(jù)；第二，按照不同貧困地區(qū)保障生活消費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于吃穿不愁的標(biāo)準(zhǔn)予以量化；第三，完善“三保障”的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)的比例，再輔以大病保險(xiǎn)。

（二）優(yōu)化扶貧資金投入結(jié)構(gòu)

扶貧資金的投入對(duì)于降低貧困發(fā)生率、改善貧困人口生活具有顯著的作用，但是，在精準(zhǔn)扶貧階段，不能單純進(jìn)行貧困資金的投入，而是要優(yōu)化扶貧資金結(jié)構(gòu)，提高使扶貧資金的使用效率，發(fā)揮其最大效果。

1.增加提高貧困人口素質(zhì)的投資

我國在前一階段的扶貧過程中，對(duì)于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的投資占了絕大部分，并且已經(jīng)逐步建立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，但對(duì)于提高貧困人口素質(zhì)的資金投入仍然有待提高。提高貧困人口的素質(zhì)是精準(zhǔn)扶貧過程中不可缺少的步驟，具體來說，可以增加對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的投資，改善貧困地區(qū)的教學(xué)條件；增加對(duì)農(nóng)村貧困人口的職業(yè)培訓(xùn)。貧困人口自身能力的提高，正是脫貧的關(guān)鍵。

2.完善最低生活保障制度，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以及醫(yī)療保險(xiǎn)

城鄉(xiāng)之間仍有很大的差距，貧困地區(qū)的最低生活保障難以全面落實(shí)，大部分老年貧困人口的生活難以為繼，如何解決“看病難”的問題也一直是國家要解決的難題。完善最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)以及醫(yī)療保險(xiǎn)，不僅是扶貧資金上的投入，更是要為貧困人口建立一種永久性的保障，也是消除貧困、從根本上縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵舉措。

（三）加強(qiáng)貧困地區(qū)的文化建設(shè)

國家政策是扶貧的外在手段，加強(qiáng)對(duì)貧困人口的文化教育則屬于內(nèi)在要求。為了更好地落實(shí)文化扶貧，需要對(duì)貧困地區(qū)的文化建設(shè)提供制度上的保證。從根源上破除根深蒂固的貧困觀念，建立一種自立自強(qiáng)、自我發(fā)展的奮斗思想。建立扶貧文化宣傳小組，加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)的文化宣傳教育，有針對(duì)性地進(jìn)行文化推廣；建立全國農(nóng)村貧困地區(qū)交流平臺(tái)，增強(qiáng)信息傳輸速度與能力，加強(qiáng)彼此之間的交流和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

五、結(jié)論

在我國扶貧工作取得顯著成績的同時(shí)，也存在部分扶貧資金使用上的問題，如：扶貧對(duì)象識(shí)別不夠精準(zhǔn)、扶貧資金支出結(jié)構(gòu)不合理以及扶貧人口素質(zhì)較低等，資金的使用效率有待提高。通過分析資金使用效率存在問題的原因，提出以下幾點(diǎn)建議：提高對(duì)扶貧對(duì)象的識(shí)別能力；優(yōu)化扶貧資金的投入結(jié)構(gòu)；加強(qiáng)貧困地區(qū)的文化建設(shè)。