淺析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的立法保障

文/耿丹（昆明理工大學(xué)法學(xué)院）

一、鄉(xiāng)村振興立法的背景

在新的歷史時(shí)期，著眼于發(fā)展不平衡的矛盾，鄉(xiāng)村是發(fā)展中最薄弱的環(huán)節(jié)，任務(wù)最為艱巨。為破解這一難題，黨的十九大從全局出發(fā)，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。為抓緊落實(shí)有關(guān)工作，中共中央、國(guó)務(wù)院又連續(xù)發(fā)布了2018年中央一號(hào)文件，就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實(shí)施作出了總體部署，特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)鄉(xiāng)村領(lǐng)域立法，將有關(guān)政策法定化，發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的保障作用。

在全國(guó)人大常委會(huì)主持下，秉承科學(xué)、民主、依法立法的原則，目前已經(jīng)初步形成了《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法（草案）》，有望在立法中對(duì)鄉(xiāng)村振興一系列問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定，將有關(guān)決策部署規(guī)范化，成為指導(dǎo)今后鄉(xiāng)村振興工作的重要法律，具有非常深遠(yuǎn)的意義。

二、鄉(xiāng)村振興立法的必要性

（一）廢舊——對(duì)《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)行立改廢釋?zhuān)淖冋呋蕾?lài)

首先，我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》自頒行以來(lái)，為政府依法治理農(nóng)業(yè)突出問(wèn)題提供了法律上的指引，保障了我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定。但隨著農(nóng)村的急劇變革，現(xiàn)有法律框架已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)實(shí)際，不能完全滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興需要。這種既有法律的缺位顯然與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略聚焦的問(wèn)題不相符合，現(xiàn)行法律的不足凸顯了鄉(xiāng)村振興立法的必要性。其次，鄉(xiāng)村振興法的制定可以革除對(duì)政策的過(guò)分依賴(lài)。雖然通過(guò)政策指導(dǎo)可以起到立竿見(jiàn)影的作用，但政策大多都是指導(dǎo)性的規(guī)定，缺乏必要的強(qiáng)制性、嚴(yán)厲性，在施行過(guò)程中往往政令不一，在實(shí)踐中有很大的弊病。面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜多變的農(nóng)村，必須摒棄“政策優(yōu)于法律”的思維，堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中興利除弊的作用。

（二）立新——加強(qiáng)薄弱領(lǐng)域立法

隨著三農(nóng)領(lǐng)域生產(chǎn)生活方式的急劇變革，在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域也出現(xiàn)了許多亟須治理的新問(wèn)題。一些農(nóng)民拋棄耕田，轉(zhuǎn)向城市謀生，造成了土地閑置、荒蕪的現(xiàn)象。這些問(wèn)題都是事關(guān)農(nóng)民、農(nóng)村的大事，事關(guān)鄉(xiāng)村振興能否取得成效的關(guān)鍵，制定于20世紀(jì)的《農(nóng)業(yè)法》重點(diǎn)在于對(duì)農(nóng)業(yè)的規(guī)定，顯然沒(méi)有關(guān)注到這些問(wèn)題。而鄉(xiāng)村振興立法有望解決鄉(xiāng)村治理過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，形成制度合力，充分發(fā)揮立法的保障作用。

三、鄉(xiāng)村振興立法的功能定位

（一）推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

從宏觀國(guó)家治理來(lái)看，鄉(xiāng)村振興立法有利于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)法治化進(jìn)程。鄉(xiāng)村振興是五位一體的全面振興，相關(guān)改革措施涉及鄉(xiāng)村治理的各個(gè)領(lǐng)域。而鄉(xiāng)村治理又是當(dāng)下改革中任務(wù)最艱巨、潛力最大的領(lǐng)域，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)和必經(jīng)之路。

（二）保障鄉(xiāng)村振興法治化推進(jìn)

從微觀的鄉(xiāng)村治理來(lái)看，鄉(xiāng)村振興立法有利于保障鄉(xiāng)村振興法治化推進(jìn)，保障有關(guān)措施落地生根，發(fā)揮實(shí)際效用?？v觀世界上的任何偉大的改革，都會(huì)從頂層的制度設(shè)計(jì)入手，鄉(xiāng)村振興的落地生根也不例外，急需一部同鄉(xiāng)村振興協(xié)同一致的法律，以保證戰(zhàn)略的施行。

四、鄉(xiāng)村振興立法聚焦的重點(diǎn)問(wèn)題

（一）農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體

在此次公布的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案中，專(zhuān)門(mén)設(shè)立了人才專(zhuān)章，突出強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村人才隊(duì)伍的建設(shè)，加強(qiáng)高素質(zhì)農(nóng)民和技術(shù)人員的培養(yǎng)。

鄉(xiāng)村振興這項(xiàng)偉大的工程，最終還是需要依靠人才來(lái)加以推動(dòng)，必須要加強(qiáng)農(nóng)民技術(shù)培養(yǎng)，提高他們科學(xué)務(wù)農(nóng)的意識(shí)。

（二）農(nóng)村是鄉(xiāng)村振興的主陣地

我國(guó)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律多散見(jiàn)于生態(tài)保護(hù)法、環(huán)境法等領(lǐng)域，不成系統(tǒng)，不能解決當(dāng)下農(nóng)村環(huán)境污染的問(wèn)題。而鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法則專(zhuān)章規(guī)定了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，提出加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

（三）農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法在《農(nóng)業(yè)法》的基礎(chǔ)上，提出建立現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系以及生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)體系。例如，在經(jīng)營(yíng)體系方面，注重建設(shè)批發(fā)集市，推銷(xiāo)農(nóng)產(chǎn)品，并建立農(nóng)產(chǎn)品流通體系，確保農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

五、鄉(xiāng)村振興立法完善的建議

第一，在人口問(wèn)題上，當(dāng)下農(nóng)村精壯勞動(dòng)力稀缺，必然會(huì)使得鄉(xiāng)村振興后勁不足。雖然在鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案中鼓勵(lì)返鄉(xiāng)人員在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，但這只是一個(gè)倡導(dǎo)性的規(guī)定，并沒(méi)有提出更具體的應(yīng)對(duì)措施和辦法。如果沒(méi)有對(duì)這個(gè)需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題作出更詳細(xì)、可行的規(guī)定，鄉(xiāng)村振興改革勢(shì)必困難重重，難以取得成效。

第二，在教育和養(yǎng)老問(wèn)題上，農(nóng)村“一老一小”矛盾突出，居住在農(nóng)村的大多是留守兒童和留守老人，這是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題?！坝子兴汤嫌兴馈保@是重要的民生問(wèn)題，定位于鄉(xiāng)村治理的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案理應(yīng)對(duì)該問(wèn)題作出更具體的規(guī)定，以更好指導(dǎo)地方鄉(xiāng)村振興法的制定，積極促進(jìn)問(wèn)題的解決。

六、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興立法充分體現(xiàn)了凡屬改革必有依據(jù)的理念，于國(guó)家治理、鄉(xiāng)村振興都具有非常重要的指導(dǎo)意義。相信通過(guò)鄉(xiāng)村振興立法的不斷完善，我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一定會(huì)邁向新臺(tái)階，開(kāi)創(chuàng)歷史新篇章。