論我國合同監(jiān)管的實現(xiàn)方式

童 謠

（北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京 100875）

一、合同監(jiān)管的緣由

合同以意思自治為原則，在平等主體之間締結(jié)民事法律關(guān)系。合同本身規(guī)定的責(zé)任分擔(dān)及外部的司法救濟(jì)機(jī)制不能有效解決合同違法風(fēng)險、當(dāng)事人權(quán)益得不到保護(hù)等問題。在此背景下有必要對合同從外部進(jìn)行適度的監(jiān)管。合同監(jiān)管是行政機(jī)關(guān)運用國家公權(quán)力從外部對私主體的合同行為進(jìn)行的監(jiān)管，合同監(jiān)管的理由如下：

第一，合同本身作為私法規(guī)制具有相應(yīng)的弱點，其中最突出的問題是對第三人的保護(hù)。合同雙方當(dāng)事人根據(jù)利益自身原則所設(shè)定的合同規(guī)制及風(fēng)險承擔(dān)，讓第三人利益的保護(hù)處于不確定中。

第二，當(dāng)事人主體地位在事實狀態(tài)下的不平等是對合同進(jìn)行適度監(jiān)管的因素之一。雖然法律規(guī)定民事法律關(guān)系主體擁有平等的地位，但在實際中主體力量懸殊等原因不可避免的造成了當(dāng)事人在實然狀態(tài)下的地位不平等。例如經(jīng)濟(jì)大集團(tuán)與普通消費者之間訂立的銷售合同等。

第三，現(xiàn)有的合同違約救濟(jì)機(jī)制不足以解決合同糾紛。一方面，傳統(tǒng)的糾紛救濟(jì)機(jī)制包括私力救濟(jì)和公力救濟(jì)，而訴訟是公力救濟(jì)的主要方式。訴訟以當(dāng)事人自愿為原則，將是否對合同進(jìn)行監(jiān)督審查的權(quán)利交給了當(dāng)事人，此方式實現(xiàn)了當(dāng)事人有權(quán)處分自己民事權(quán)利的原則，但是也使得某些侵害國家利益、社會利益的合同不能得到主動的審查處理。另一方面，訴訟是對已經(jīng)出現(xiàn)糾紛或者利益損害后的事后彌補，不能在損害發(fā)生前及時止損，并且以解決個案為原則而難以對類似合同整體規(guī)范產(chǎn)生影響。反之，有效的合同監(jiān)管能夠在事前及時防止損害的發(fā)生并且有助于規(guī)范整個合同領(lǐng)域。

二、我國合同監(jiān)管的歷史沿革及現(xiàn)行規(guī)范梳理

（一）合同監(jiān)管的歷史沿革

社會經(jīng)濟(jì)背景的不同導(dǎo)致合同監(jiān)管的權(quán)限及方式各有差異。我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變過程中，所賦予行政機(jī)關(guān)合同監(jiān)管的權(quán)限及方式在總體上呈遞減趨勢，并且干預(yù)合同的范圍也逐漸變小。在該過程中，以《經(jīng)濟(jì)合同法》《修改〈經(jīng)濟(jì)合同法〉的決定》以及《合同法》為標(biāo)志，主要分為三個階段。[1]122

1.1981年《經(jīng)濟(jì)合同法》。根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)狀況實行計劃經(jīng)濟(jì)為主,市場調(diào)節(jié)為輔的經(jīng)濟(jì)體制，該體制是國家賦予行政機(jī)關(guān)干預(yù)合同的主要原因?！督?jīng)濟(jì)合同法》確立了合同管理機(jī)關(guān)對無效合同的確認(rèn)權(quán)及對發(fā)生糾紛的經(jīng)濟(jì)合同有調(diào)解和仲裁的權(quán)力等。

2.1999年《修改〈經(jīng)濟(jì)合同法〉的決定》。當(dāng)時我國已確立了由商品經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)體制，對賦予行政機(jī)關(guān)干預(yù)合同的權(quán)限也進(jìn)行了相應(yīng)限制。修改的主要內(nèi)容包括：（1）刪去合同管理機(jī)關(guān)對無效合同的確認(rèn)權(quán)和對對經(jīng)濟(jì)合同的仲裁權(quán)，無效合同的確認(rèn)權(quán)只能歸于仲裁和審判機(jī)關(guān)；（2）概括性規(guī)定了工商行政管理機(jī)關(guān)對利用經(jīng)濟(jì)合同危害國家利益、社會利益的違法行為有處理的權(quán)利。

3.1999年《合同法》。我國確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，第127條賦予了工商行政管理部門等行政部門對危害國家利益、社會利益的違法行為有監(jiān)管的權(quán)力。2020年5月28日頒布的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）在第三編“合同”第四章“合同的履行”第534條①對合同監(jiān)管作出了規(guī)定，基本沿用了《合同法》第127條②的規(guī)定，僅根據(jù)機(jī)構(gòu)改革對相關(guān)主管機(jī)關(guān)的闡述作出調(diào)整，并刪去“在各自的職權(quán)范圍內(nèi)”以及“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。在《民法典》2021年1月1日施行的同時，《合同法》廢止；即對于合同監(jiān)管的規(guī)定在《民法典》施行前適用《合同法》的規(guī)定，《民法典》施行后適用《民法典》的規(guī)定。但因《民法典》基本沿用了《合同法》的規(guī)定，所以合同監(jiān)管的規(guī)定在本質(zhì)上未作出調(diào)整。

從上述合同監(jiān)管權(quán)力的轉(zhuǎn)變中可以看出行政機(jī)關(guān)干預(yù)私法領(lǐng)域權(quán)限的大小與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)背景密切相關(guān)，市場開放程度越高，行政機(jī)關(guān)干預(yù)的范圍越小，但這并不意味著高度開放的市場就不再需要行政機(jī)關(guān)對相關(guān)合同進(jìn)行監(jiān)管。目前合同相關(guān)的糾紛解決機(jī)制尚不足以及時解決合同產(chǎn)生的問題，而合同監(jiān)管則是從外部對合同進(jìn)行監(jiān)管的另一條途徑，其能有效彌補并解決合同糾紛解決機(jī)制所不能解決的問題，存在其不可替代的特征。

（二）合同監(jiān)管的現(xiàn)行規(guī)范

我國涉及合同監(jiān)管的條文分散在各個不同的法律制度中，按照規(guī)范性文件制定主體劃分，可以分為中央的規(guī)范性文件和地方性規(guī)范性文件。[2]135

1.中央關(guān)于合同監(jiān)管的規(guī)范性文件

《合同法》第127條《民法典》第534條對合同監(jiān)管的規(guī)定在整個合同監(jiān)管體系中處于基礎(chǔ)性的地位。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，除法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)以外，對合同的監(jiān)管主要集中在事后監(jiān)督。目前需要辦理批準(zhǔn)手續(xù)的規(guī)定主要集中在《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》對協(xié)議、章程需要報審查機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的規(guī)定中；需要辦理登記手續(xù)的主要集中在《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第44條關(guān)于預(yù)售合同登記制度的規(guī)定中；需要辦理備案手續(xù)的主要集中在地方關(guān)于格式條款的規(guī)定中。

《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》（以下簡稱《處理辦法》）中對《合同法》中危害國家利益、社會公共利益的行為進(jìn)一步做出解釋，并且對違反該辦法的行為賦予了行政機(jī)關(guān)警告、罰款的權(quán)力。該辦法是《合同法》第127條的闡釋性規(guī)定，雖然讓行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)限進(jìn)一步明確，但是其仍然缺乏操作的可能性，使得行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)限不能在實際中切實得以實現(xiàn)。例如第7條規(guī)定沒有正當(dāng)理由，不履行國家指令性合同義務(wù)為危害國家利益、社會公共利益的行為。實踐中并沒有明確對于國家指令性合同義務(wù)的解釋。并且該辦法將上位法《合同法》第127條保護(hù)國家、社會利益的范圍擴(kuò)張為保護(hù)國家、社會、當(dāng)事人利益，該擴(kuò)張缺乏上位法的基礎(chǔ)。

從上述規(guī)定中可以看出，在監(jiān)管的主體方面，《合同法》第127條賦予工商行政管理部門等行政部門有合同監(jiān)管的權(quán)限，但具體由哪些行政機(jī)關(guān)監(jiān)管仍然存在立法的空白；在監(jiān)管的途徑方面，我國已有事前監(jiān)督相關(guān)規(guī)定，但是內(nèi)容散見于各領(lǐng)域、各層級的規(guī)范中，尚未形成規(guī)范的體系，并且我國對于事后監(jiān)督只有概覽性的規(guī)定，未賦予行政機(jī)關(guān)切實可行的監(jiān)管權(quán)限；在監(jiān)管的對象方面，事后監(jiān)管的對象集中在危害國家利益、社會利益的違法行為，此基礎(chǔ)性的規(guī)定范圍呈現(xiàn)不確定的特征，并未明確對事后監(jiān)管的范圍做出限制，使得在實踐操作中監(jiān)管對象不明確，具體明確監(jiān)管的對象是亟需解決的問題。

2.地方關(guān)于合同監(jiān)管的規(guī)范性文件

地方關(guān)于合同監(jiān)管的規(guī)范性文件主要集中在格式合同的監(jiān)督規(guī)定中。上海最早于2002年制定《上海市格式合同條款監(jiān)督條例》，從實施情況來看，格式合同行政規(guī)制沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

除上海以外，浙江、新疆等地都陸續(xù)出臺了關(guān)于格式條款監(jiān)督管理的規(guī)定。各地對格式條款的規(guī)定是《合同法》《處理辦法》格式條款規(guī)定的細(xì)化，根據(jù)各地不同的社會狀況，針對性的設(shè)定監(jiān)管辦法。但是地方性的格式條款實施中仍存在兩個基本問題。第一是缺乏上位法對地方行政部門制定格式合同監(jiān)管的基礎(chǔ)性規(guī)定。地方各市場監(jiān)管部門制定的關(guān)于格式條款的監(jiān)督管理規(guī)定，缺少上位法對地方行政管理機(jī)關(guān)制定權(quán)限的監(jiān)督管理。目前《合同法》和《處理辦法》關(guān)于格式條款的基礎(chǔ)性規(guī)定都是針對經(jīng)營者的。第二是地方難以貫徹落實關(guān)于格式條款的執(zhí)法規(guī)定?！短幚磙k法》賦予行政機(jī)關(guān)合同監(jiān)管的權(quán)限僅限于警告與罰款，所以地方在進(jìn)行格式條款的監(jiān)管過程中只能在警告與罰款的范圍內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法，沒有使合同無效的權(quán)力。例如《上海市格式合同條款監(jiān)督條例》規(guī)定工商局可以根據(jù)法律、法規(guī)或者聽證結(jié)果要求修改格式條款，但提供方如果不進(jìn)行修改，工商局只有向社會公告的權(quán)力，不能直接使該條款無效，對于經(jīng)營者難以起到警示作用。所以行政機(jī)關(guān)監(jiān)管權(quán)力范圍受到很大限制。

三、域外合同監(jiān)管的措施

英國、澳大利亞等國家對行政機(jī)關(guān)干預(yù)合同的權(quán)力做出了嚴(yán)格的限制。根據(jù)澳大利亞昆士蘭大學(xué)Nick Gaskell教授所述，任何行政機(jī)關(guān)沒有權(quán)力干預(yù)合同的契約自由，一般來講，違背合同是一個完全的民事案件，但有時違背某些法律規(guī)定就構(gòu)成了犯罪。

世界各國對格式合同的規(guī)定是較為多樣化的，可以為我國提供參考性的意見。世界各國對格式合同規(guī)制主要采取了這樣幾種方式：自律手段、行政手段和法律手段。[1]125自律手段是指利用合同訂立主體的自身規(guī)制和約束性，自發(fā)的對格式合同進(jìn)行規(guī)制。行政手段主要是指行政機(jī)關(guān)利用行政權(quán)力干預(yù)格式合同，表現(xiàn)方式為備案、審查等。各國對格式合同的行政規(guī)制可分為：一是事先審核制，二是事先協(xié)商制，三是事后介入制。[3]294事先與事后的區(qū)分節(jié)點是合同成立。事先審核制是在格式合同成立之前，行政機(jī)關(guān)事先審查格式合同是否正當(dāng)，以以色列為代表。事先協(xié)商制是在格式合同成立之前，由行政機(jī)關(guān)、格式合同提供方代表、消費者代表共同商議格式合同的內(nèi)容，以英國為代表。事后介入制是指當(dāng)格式合同出現(xiàn)問題時，再由行政機(jī)關(guān)對格式合同進(jìn)行干預(yù)，以臺灣為代表。

法律手段分為司法判例規(guī)制和立法規(guī)制。其中，從立法規(guī)制來看，對格式合同的立法規(guī)制主要有以下三種形態(tài)：第一種是在民法典當(dāng)中特設(shè)一些強制規(guī)則來規(guī)制格式合同，如1942年的意大利《民法典》是國際上最早對格式合同加以規(guī)范的民法典；第二種是制定專門的格式合同規(guī)制法，對格式合同進(jìn)行全面規(guī)制，如1976年德國制定的《一般契約條款法》；第三種是在消費者保護(hù)法中設(shè)定專章或?qū)９?jié)，對格式合同進(jìn)行規(guī)制，如臺灣等。[4]168

各國關(guān)于格式合同的規(guī)定因國情差異而不同。我國將關(guān)于格式合同的規(guī)定置于《合同法》《消費者權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)中，沒有專門關(guān)于合同規(guī)制的立法，未形成完整的體系。我國與德國在法律體系上較為相似，且德國將其專門立法，有助于改善我國目前格式合同規(guī)制規(guī)范繁雜的現(xiàn)狀，所以我國可以借鑒德國關(guān)于格式合同的有效立法經(jīng)驗。

四、我國合同監(jiān)管的具體實現(xiàn)方式

探究合同監(jiān)管的有效實現(xiàn)方式需要綜合分析上述合同監(jiān)管出現(xiàn)的問題并借鑒域外合同監(jiān)管的經(jīng)驗。筆者認(rèn)為，探究該問題應(yīng)從兩個維度進(jìn)行考慮。一是合同監(jiān)管的行政主體、監(jiān)管對象以及監(jiān)管途徑。二是合同監(jiān)管的時間。合同監(jiān)管應(yīng)貫穿合同的全過程，包括事前監(jiān)管、事后監(jiān)管。將兩個維度結(jié)合才能全面回答合同監(jiān)管的實現(xiàn)途徑。由于格式合同的監(jiān)管制度是合同監(jiān)管的重要部分，所以筆者將單列討論格式合同的監(jiān)管實現(xiàn)方式。

（一）合同監(jiān)管的行政主體

根據(jù)《合同法》第127條《民法典》第534條，國家將合同監(jiān)管的權(quán)限賦予給工商行政管理部門市場監(jiān)督管理和其他有關(guān)行政主管部門，上述兩個行政部門表述的改變只是結(jié)合機(jī)構(gòu)改革后作出的闡述。現(xiàn)在的市場監(jiān)督管理部門有權(quán)進(jìn)行合同的監(jiān)管，但對“其他有關(guān)行政主管部門”則需要進(jìn)行限縮解釋。

根據(jù)合同領(lǐng)域的不同，將合同分為一般合同和特殊合同。一般合同的監(jiān)管由市場監(jiān)督管理部門監(jiān)管，符合其業(yè)務(wù)范圍，而特殊合同包括知識產(chǎn)權(quán)、中外合資經(jīng)營、中外合作經(jīng)營合同等，對特殊合同的監(jiān)管應(yīng)由該特殊領(lǐng)域?qū)ｉT設(shè)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管更為適宜。例如商標(biāo)許可合同訂立后需要報商標(biāo)局備案，對該許可合同的監(jiān)管，商標(biāo)局較市場監(jiān)督管理部門更具有可行性和可操作性。同理其他特殊合同由該專門機(jī)構(gòu)按照該專門立法進(jìn)行監(jiān)管更適宜。但是目前需要在立法上進(jìn)一步具體明確該專門機(jī)構(gòu)具有監(jiān)管該特殊合同的權(quán)源，才符合依法監(jiān)管的原則。

（二）合同監(jiān)管的對象

根據(jù)合同監(jiān)管的限度原則，需要進(jìn)行監(jiān)管的合同才能成為合同監(jiān)管的對象?，F(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下合同種類繁多，區(qū)分交易主體之間關(guān)系的不同可以分為3類。[5]97

第一類是普通民事主體之間的民事合同。該種合同僅靠合同自身的規(guī)范規(guī)則以及司法救濟(jì)足以解決合同所產(chǎn)生的糾紛，所以對該種合同不需要利用行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)管。

第二類是經(jīng)營者與經(jīng)營者之間的商事合同。筆者認(rèn)為該經(jīng)營者僅包括進(jìn)行了商事登記且占據(jù)市場份額較大的經(jīng)營主體。一方面由于已經(jīng)進(jìn)行登記，使得該主體處于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督控制之內(nèi)，所以對其訂立的合同更有監(jiān)管的操作性；另一方面進(jìn)行商事登記的主體一般具有相應(yīng)的經(jīng)營規(guī)模，較大經(jīng)營者之間的不正當(dāng)聯(lián)合形成的橫向壟斷破壞了市場交易的規(guī)則，有必要對其簽訂的合同進(jìn)行監(jiān)管，對于認(rèn)定較大的市場份額，則可以參照認(rèn)定經(jīng)營主體具有市場支配地位的市場份額。而尚未進(jìn)行商事登記經(jīng)營主體的規(guī)模通常較小，例如小攤小販等，一般認(rèn)為對于其所訂立的合同不會造成較大利益的損害，所以對該合同不必要進(jìn)行監(jiān)管。

第三類是經(jīng)營者與消費者之間適用的格式條款。經(jīng)營者與消費者之間地位懸殊的差距使得經(jīng)營者容易利用自己的優(yōu)勢地位對合同進(jìn)行干預(yù)，損害消費者的合法權(quán)益。與此相關(guān)的案例讓行政機(jī)關(guān)意識到該領(lǐng)域的問題，所以部分省市已經(jīng)出臺了關(guān)于格式條款備案的相關(guān)規(guī)定。

區(qū)分合同交易主體有助于分辨監(jiān)管的對象，保證合同監(jiān)管的切實可行性。但是仍有部分合同處在區(qū)分交易主體進(jìn)行監(jiān)管的領(lǐng)域之外，所以筆者認(rèn)為以《合同法》第127條《民法典》第534條的基礎(chǔ)性規(guī)定作為對合同監(jiān)管的兜底條款，與上述合同分類相結(jié)合共同構(gòu)成監(jiān)管對象的體系。此外，《處理辦法》對危害國家利益、社會公共利益的行為采用分析列舉的方式進(jìn)行了解釋，但是仍然缺乏具體的操作性。筆者認(rèn)為對危害國家利益、社會公共利益的行為的解釋，立法應(yīng)采取區(qū)分合同交易主體加兜底方式更為適宜。通常政府、國企、涉及國家高精尖技術(shù)的企業(yè)等為當(dāng)事人簽訂的合同涉及國家、社會的利益，所以對此合同需要進(jìn)行監(jiān)管。該類合同包括政府采購合同、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)施工合同、涉及國家安全或重大利益需要保密的技術(shù)合同等。

（三）合同監(jiān)管的途徑

1.事前監(jiān)管

以合同成立為結(jié)點，合同監(jiān)管分為事前監(jiān)管和事后監(jiān)管。相較事后監(jiān)管，有效的事前監(jiān)管不僅能為事后監(jiān)管提供資料信息來源，甚至能提前阻卻合同違法行為的產(chǎn)生。事前的監(jiān)管主要通過制定規(guī)范合同的法律法規(guī)來實現(xiàn)。

事前監(jiān)管采取的方式主要有合同登記、合同備案、合同鑒證等三種。[1]124登記的前提是合同符合該法律規(guī)范的要求。備案是將合同相關(guān)內(nèi)容報行政機(jī)關(guān)存檔。合同鑒證是指市場監(jiān)督管理部門根據(jù)當(dāng)事人雙方的申請，對其所簽訂的合同進(jìn)行審查，以證明其真實性和合法性，并督促當(dāng)事人雙方認(rèn)真履行的法律制度，合同鑒證實行的是自愿原則。[6]212003年，依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于取消第一批行政審批項目的決定》，工商行政管理部門此后不再辦理合同鑒證備案，各級工商局做好鑒證取消后平穩(wěn)過渡的工作。[7]170登記、備案與鑒證的目的不同，前者旨在知悉合同的具體內(nèi)容，而對合同的效力不進(jìn)行干預(yù)，后者則是通過審查干預(yù)合同的效力。

如前所述，我國目前合同監(jiān)管主要針對事后監(jiān)督，事前監(jiān)管處于薄弱地位。雖然事前監(jiān)管中的登記和備案制度在部分法律法規(guī)中已有規(guī)定，登記以商品房預(yù)售合同為典型，備案以格式合同為典型。但法律規(guī)范較為繁雜，未形成完善的體系，所以對于明確哪類合同需要登記、備案應(yīng)制定基礎(chǔ)性的規(guī)定。

2.事后監(jiān)管

第一，《處理辦法》確定的監(jiān)管途徑包括警告和罰款，行政機(jī)關(guān)對合同確認(rèn)無效的權(quán)限在立法修改的進(jìn)程中被刪去。筆者認(rèn)為賦予行政機(jī)關(guān)合同無效的確認(rèn)權(quán)仍然是必要的。原因有二：一是在實踐中，沒有合同無效確認(rèn)權(quán)的行政機(jī)關(guān)不能有效的進(jìn)行合同監(jiān)管。警告和罰款的處罰手段并不能對合同本身產(chǎn)生根本性的影響，其只是對合同違法后的補救措施，在實踐中對受罰主體難以起到威懾作用。假若合同當(dāng)事人經(jīng)過合同監(jiān)管機(jī)關(guān)的處理后，該合同并沒有歸于無效，當(dāng)事人要求對方繼續(xù)履行該合同，會導(dǎo)致合同對另一方當(dāng)事人的二次傷害，進(jìn)而合同監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)限實際上是落空的。二是沒有無效確認(rèn)權(quán)的合同監(jiān)管機(jī)關(guān)與其職責(zé)是相矛盾的。合同監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力是監(jiān)管合同，但是卻不賦予其無效合同的確認(rèn)權(quán)，相當(dāng)于該機(jī)關(guān)不能對合同做出根本的處理，這與其職責(zé)不相吻合。

如果賦予行政機(jī)關(guān)合同無效的確認(rèn)權(quán)，那么被行政機(jī)關(guān)確認(rèn)無效合同的當(dāng)事人是否可針對該認(rèn)定起訴？筆者認(rèn)為當(dāng)行政機(jī)關(guān)對合同做出無效認(rèn)定后，當(dāng)事人不服的，可以對該機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議或行政訴訟以此來保護(hù)自己的權(quán)利，即也是對行政機(jī)關(guān)無效合同確認(rèn)權(quán)的監(jiān)督。此外，由于行政機(jī)關(guān)監(jiān)管合同的行為本質(zhì)上是一個具體行政行為，受到《行政訴訟法》等的規(guī)制，行政機(jī)關(guān)利用監(jiān)管權(quán)限在合同監(jiān)管過程中出現(xiàn)違法監(jiān)管等，侵犯了合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，當(dāng)事人可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式保護(hù)自身權(quán)益。

第二，合同監(jiān)管的案件數(shù)量大且隨著社會的進(jìn)步而愈加復(fù)雜，可能會牽涉多個合同監(jiān)管機(jī)關(guān)的管轄。單一的合同監(jiān)管機(jī)關(guān)對涉案款額畸高、案情復(fù)雜的合同可能難以做出有效的監(jiān)管。所以行政機(jī)關(guān)之間的合作監(jiān)管應(yīng)成為常態(tài)，在立法上應(yīng)進(jìn)一步明確合作監(jiān)管的地位。

（四）對格式合同的監(jiān)管

以浙江省的《浙江省合同行為管理監(jiān)督規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）和重慶市的《重慶市合同格式條款監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》）為例。

第一，探索制定統(tǒng)一的格式合同規(guī)范制度。目前我國關(guān)于格式合同的規(guī)制出現(xiàn)在多層級、多領(lǐng)域、多地域的規(guī)范條文中，尚未制定關(guān)于格式合同規(guī)制的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致各個規(guī)范條文出現(xiàn)重復(fù)、矛盾，在適用該條文時沒有完整的體系。筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒上述德國制定的《一般契約條款法》，制定統(tǒng)一的關(guān)于格式合同的規(guī)范制度，統(tǒng)一的格式合同規(guī)制立法不僅可以建構(gòu)格式合同的規(guī)制體系，而且便利了格式合同的規(guī)制規(guī)范的適用。

第二，明確格式合同備案的種類。浙江省《規(guī)定》規(guī)定了8類需要報請備案的格式合同，重慶市《條例》規(guī)定了11類需要報請備案的格式合同。各個省市都規(guī)定了不同種類需要報請備案的格式合同，但基本都包含了供水電氣、住宅等涉及公民基本利益的合同。探索在格式合同的統(tǒng)一立法中明確基礎(chǔ)性的且需要備案的格式合同，例如涉及公民基本利益的合同，再由各地按照地方差異相應(yīng)做出規(guī)定。

第三，明確備案時間及主體。浙江省《規(guī)定》備案時間為開始使用格式條款30日內(nèi)，重慶《條例》規(guī)定為合同文本使用之前。各地關(guān)于備案時間做出了不一致的規(guī)定，以合同訂立為節(jié)點，分為訂立前的備案和訂立后的備案。筆者認(rèn)為將格式文本的備案時間確定為合同訂立前更為適宜。因為備案時間為合同訂立前具有防止不符合要求的格式文本大規(guī)模使用的可能性。格式文本本身就是為大面積重復(fù)使用而制定的，合同訂立后才對格式文本進(jìn)行備案，此時格式文本已經(jīng)大面積使用，如果行政機(jī)關(guān)再提出修改建議，格式文本的提供者往往因經(jīng)濟(jì)利益的考量而不再做出修改，此時行政機(jī)關(guān)也沒有使合同無效的權(quán)力，導(dǎo)致不合理的格式文本仍然得以使用。

浙江省《規(guī)定》規(guī)定格式合同報核發(fā)其營業(yè)執(zhí)照的工商行政管理部門備案，重慶市《條例》規(guī)定根據(jù)合同種類的不同分別報市、縣的工商行政管理部門備案。如前所述進(jìn)行合同監(jiān)管的行政主體，分為一般合同的監(jiān)管主體和特殊合同的監(jiān)管主體。筆者認(rèn)為在對一般合同的格式條款備案中采用浙江省的規(guī)定更為適宜，簽發(fā)營業(yè)執(zhí)照的行政部門對格式合同提供方的情況更為了解，由其直接進(jìn)行格式合同備案更為便利。特殊合同的格式條款備案則適用該專門立法的規(guī)定。

第四，行政機(jī)關(guān)對格式合同的監(jiān)管措施。浙江省《規(guī)定》規(guī)定工商行政管理部門發(fā)現(xiàn)格式條款有違法違規(guī)行為的，可以要求格式合同提供方修改，提供方對修改建議有異議的，可以要求舉行聽證，但是如果提供方拒不修改的，工商行政管理部門只能向社會公告，而不能直接使該格式合同無效。重慶市《條例》也做了類似的規(guī)定。除浙江、重慶外，上海等地也賦予格式合同提供方要求聽證的權(quán)利，監(jiān)督了工商行政管理部門對格式合同的監(jiān)管權(quán)力。筆者認(rèn)為賦予市場監(jiān)督管理部門確認(rèn)格式合同無效的權(quán)力也是必要的，如上述事后監(jiān)管中無效確認(rèn)的理由。

五、結(jié)語

合同監(jiān)管在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)中仍然具有必要性。但是目前的《合同法》第127條《民法典》534條不能滿足實際中合同監(jiān)管的要求，針對出現(xiàn)的問題，分別從監(jiān)管的主體、對象、途徑三個層面提出解決之道。首先，根據(jù)特殊合同和普通合同的劃分，市場監(jiān)督管理部門有權(quán)監(jiān)管普通合同，而特殊合同則由該專門機(jī)構(gòu)按照該專門立法進(jìn)行監(jiān)管；其次，以交易主體的區(qū)分再加上《合同法》127條《民法典》534條和《處理辦法》關(guān)于監(jiān)管對象的兜底更能有效解決目前監(jiān)管對象不明確的問題；最后，賦予行政機(jī)關(guān)無效確認(rèn)權(quán)且規(guī)范格式合同的監(jiān)管。

注釋：

①《民法典》第534條，對當(dāng)事人利用合同實施危害國家利益、社會公共利益行為的，市場監(jiān)督管理和其他有關(guān)行政主管部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定負(fù)責(zé)監(jiān)督處理。

②《合同法》第127條，工商行政管理部門和其他有關(guān)行政主管部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為，負(fù)責(zé)監(jiān)督處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。