合作社法人類型辨

孫曉紅， 師子祥

(山西財經大學 法學院， 山西 太原 030006)

2006年《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》(以下簡稱《農民專業(yè)合作社法》)首次以法律的形式規(guī)范合作社， 并界定合作社為“法人”， 但并沒有明確合作社的法人類型。 2017年施行的《中華人民共和國民法總則》(以下簡稱《民法總則》)中“城鎮(zhèn)農村的合作經濟組織法人”(典型形態(tài)為合作社)被劃歸“營利法人”和“非營利法人”基本分類之外的“特別法人”。 在《民法總則》制定過程中頗有爭議的法人分類問題因《民法總則》的出臺一錘定音， 合作社的法人類型也得以在民事基本法中明確。 但是， 《民法總則》對合作社“特別法人”的立法定位是否存在偏差， 是否能反映合作社的本質屬性， 是否影響對合作社的規(guī)范和扶持依然是需要進一步澄清的問題。

1 中國《民法總則》的法人分類與合作社“特別法人”之否定

法人分類是法人制度的“骨架”， 一國民事立法借助法人分類形成法人制度的框架、 結構和格局， 樹立綱領， 法人制度由此“綱舉目張”， 構建起宗旨不同而又相互支撐的制度體系。 法人分類及建立其上的法人制度從根本上反映了國家對不同團體組織的態(tài)度——信任、 鼓勵還是不信任、 管制[1]101， 具體表現為各國民法對不同類型法人， 在準入條件、 設立程序、 治理結構、 運行規(guī)則、 接受捐贈、 政府扶持(政府補貼、 稅費優(yōu)惠)、 外部監(jiān)管等諸多方面作區(qū)別對待， 體現因社會組織的社會功能不同而存在的制度差異， 彰顯不同制度價值。 我國《民法總則》第三章“法人”篇中對法人所作的基本分類為“營利法人與非營利法人”， 在第96條進一步規(guī)定了“特別法人”， 即以“特別法人”作為補充， 形成了三分的法人分類結構， 也在民事基本法中為合作社的法人類型作了定位——合作社為特別法人。

將法人分為“營利法人”和“非營利法人”而非“社團法人”和“財團法人”， 是符合中國的現實需要的。 事實上， 一國法人制度包括法人分類是建立在本國經濟社會現實基礎上的， 是在繼承基礎上的創(chuàng)新， 制度的生命力源自其與現實的契合度和合理的傳承。 《民法總則》將營利性和非營利性作為法人分類的基本標準， 此種分類充分考量了我國法人制度的歷史和現實， 反映了法人制度的歷史延續(xù)性和法人分類的制度慣性， 同時也符合法人分類于法人制度目的實現的要求， 便于法人的登記管理、 設立運行。 該分類除了在私法上決定不同類型法人的權利能力和行為能力、 在各種法律關系中的地位和基本的權利義務與責任， 而且在公法上尤其是在稅法上不同法人的地位和義務也能得以明確， 較之社團法人和財團法人的分類更符合我國的實際。 正如學者所論， 此種分類是立足于我國改革開放的“實踐經驗”， 既符合現代社會中“功能主義的區(qū)分標準”， 同時也“滿足社會組織發(fā)展和治理的現實需求”， 最終能“推動社會治理現代化”[2]。 更有論者認為， 該種分類是在充分考量了“我國法人制度的現狀”之基礎上， “ 凸顯了中國社會市場化轉型之需求”， 是較“社團——財團”二分法傳統(tǒng)模式“更為科學和先進的法人分類方法”[3]。 而從制度邏輯上看， “營利法人”和“非營利法人”的基本分類符合我國法人制度構建需要， 符合民法立法和理論發(fā)展的趨勢， “消除了既非營利性也不符合公益性的中間法人……能夠與《民法通則》的分類相互銜接， 有利于保持法律制度的穩(wěn)定”， 同時能夠滿足“國家依據法人目的進行登記管理的需要”[4]。 而社團法人和財團法人的分類是《德國民法典》創(chuàng)立而被其他大陸法系國家繼受的一種特定歷史背景下的法人分類， 隨著社會發(fā)展， 此種分類顯示出其不足從而不宜引入我國的制度體系： 首先， “社團”和“財團”的界限日益模糊， 無論是“社團法人”還是“財團法人”， 其設立后的運行都要靠“人”和“財產”兩個要素發(fā)揮作用， 公司兼具人合性和資合性， 尤其是一人公司的出現和發(fā)展， 社團法人作為社員聯(lián)合的屬性也在減弱， 兩種法人的界限日益模糊、 區(qū)分性減弱。 其次， 此種分類在我國立法和法律實踐中歷來沒有相應體現， 從概念使用慣性和適用遵守法律的主體認知的角度都缺乏基礎， 尤其是財團的概念與我國立法中的“基金會”類似， 在我國已經長期使用“基金會”這一概念的情況下， 引入“財團法人”反而會引起混淆和不必要的用語沖突。

就特別法人而言， 根據全國人大常委會對《民法總則(草案)》的說明， 設置特別法人的類型， 是從法人的目的和功能出發(fā)， 將無法涵蓋進前兩種法人的法人類型單獨歸類。 頒布后的《民法總則》羅列了包括合作社在內的四種特別法人。 但事實上， 從《民法總則》的規(guī)定看， 特別法人并不是一個內涵和外延確定的概念。 如何解釋這一概念， 使得法人分類體系科學、 邏輯自洽， 成為制度實施過程中必須解決的問題。

從漢語語義來看， “特別”相對于“一般”， 如果參照系不同， “特別”的涵義是不同的。 以設立方式為標準， 如果依準則主義設立的法人為一般法人， 那么依特許主義設立的法人為特別法人； 以設立依據為標準， 如果依民法的一般規(guī)定設立的法人為一般法人， 那么依特別法設立的法人為特殊法人； 以經營方式為標準， 如果市場化經營的為一般法人， 壟斷經營的法人應為特別法人； 以法人職能為標準， 如果僅具有私法職能的法人為一般法人， 行使部分公權力的法人應為特別法人。 總之， “特別”為何意， 應該有明確而特定的指向。 從《民法總則》法人分類的制度安排看， 特別法人是相對于營利法人和非營利法人的， 而后者依照傳統(tǒng)學說均是在所謂的“私”主體下所作的劃分， 我國立法中始終沒有采用“公法人”和“私法人”的劃分方式， 但是從《民法總則》對特別法人的羅列不難看出， 立法者意在將帶有公權性質或準公權性質的機關或組織納入特別法人的范疇， 因此有學者評價“特別法人”設立的意義在于“解決了不承認公法人與私法人劃分遺留下來的技術性問題”[2]， 與營利法人、 非營利法人結合形成的法人類型體系“具有開放性和流動性”， “有利于與其他法律的銜接”， “便于充分發(fā)揮不同類型法人的功能， 便于公共管理”[5]。 筆者贊同此種觀點。

在立法技術上， 常用內涵不確定的概念實現法的概括性和一般性， 增加制度的“彈性”， 留下法律解釋的空間。 特別法人即屬于此類概念。 關于特別法人的“特別”之處是什么， 《民法總則》未作說明。 從法解釋學上看， 無論是目的解釋還是體系解釋， 特別法人的制度安排都是為了體現這類法人的“公”法人的職能。 有學者認為：“‘特別法人’是除營利性和非營利性法人之外的， 具有特殊性的法人組織。 這里的‘特殊性’主要是指此類法人具有行使公權力的職能?！盵6]186此種觀點有合理性。

特殊法人的制度設計也存在內在的矛盾。 按上述標準， 如果將機關法人、 農村集體經濟組織法人和基層群眾自治組織法人歸為特別法人是因其具有行使公權力職能的“特殊性”尚可說得通， 那么將城鎮(zhèn)農村的合作經濟組織劃歸特別法人并不適當， 沒有反映合作社的法律屬性， 因為合作經濟組織(合作社)是純粹的私法主體， 并不具有行使公權力職能的“特殊性”。 因此筆者認為， 將合作社歸為特別法人不符合制度初衷， 為有效規(guī)范和扶持合作社發(fā)展， 未來民法上完善法人分類制度必須重新考量合作社的法人類型歸屬。

2 合作社法人類型定位——非營利法人

關于合作社的法人類型， 學界有兩種代表性觀點： 其一， 從合作社的目的看， 合作社不以營利為目的， 是非營利法人[7]； 其二， 單純說合作社為營利法人或非營利法人都不符合我國的實際， 應充分體現合作社法人的特殊性， 將從事產銷經營的農民專業(yè)合作社確定為營利性法人， 將服務類合作社以及消費類合作社確定為公益性法人(非營利法人)。[8]筆者認為， 合作社應為非營利法人。 下文將結合合作社的法律屬性著重從營利和非營利法人的分類標準及比較法上的依據來分析。

2.1 “目的”和“利潤分配原則”分類標準下合作社的非營利性

據前文所述， 筆者肯定營利法人和非營利法人的劃分有重要的制度價值， 可以擔當法人基本分類的重任， 也成為很多國家認可并在立法上確認的一種法人基本分類。 英美法系的美國和英國、 大陸法系的俄羅斯都是以“營利法人”和“非營利法人”為基本的法人分類。[3]在基本分類框架內解決法人分類問題， 有利于制度的體系化， 減少重復立法， 避免法律沖突， 提高法律運行效率。 由于此種分類在邏輯上的周延性， 可以涵蓋各類法人， 合作社法人類型的研究無疑可置于這種基本分類之下， 合作社視其有無營利性， 可以歸入營利法人或非營利法人。 那么， 合作社究竟有無營利性？筆者認為應首先從營利和非營利法人的分類標準入手分析。

從世界范圍看， 劃分營利法人和非營利法人的標準范式可歸納為“結構—運作”范式(從基本結構和運作方式來區(qū)分)、 “收入—成本”范式(以組織資產來源不同區(qū)分)、 “功能—利益”范式(根據組織的功能即是否為滿足公共利益的需要設立區(qū)分)、 “目的—利潤”范式(從組織目的和利潤分配限制的角度區(qū)分)。 其中“目的—利潤”范式因充分反映了非營利法人與營利法人不同而為大多數國家立法例所采納， 即大多數國家立法例都是以組織目的及利潤分配原則為標準來劃分營利法人和非營利法人。[9]22-24營利法人以營利為目的、 所得利潤向股東等出資人分配， 非營利法人不以營利為目的且限制利潤按出資多少向成員分配。 此種分類標準較為客觀并直觀反映出兩類法人的區(qū)別， 體現了概念的區(qū)分性、 可規(guī)則性和價值承載能力， 有利于明確法律的調整對象， 保證法律適用的確定性， 也為我國《民法總則》所采納。

按上述標準， 判斷組織是否具有營利性主要考慮兩個因素： 組織的目的及利潤分配原則， 這兩個因素也是組織的法律屬性最核心的因素。 據此判斷， 合作社法人無疑具有非營利性。

2.1.1 合作社目的的非營利性

合作社本質上是互助性或互益性組織， 雖追求盈余， 但不以營利為目的。 法人“營利性”所要求的營利， 是指目的上的營利， 如果在日常運營中開展營利活動并獲得盈利， 但目的不是謀求資本利益， 而是出于公益目的或互益目的， 該法人就不是營利法人。 合作社不以營利為目的， 即便從事營利活動， 也是為了滿足社員需要， 而非以實現資本利益最大化為目的； 即便追求盈余， 也不是為出資者謀求利益。 在合作社內部不存在像公司那樣的資本屬性， 即出資多的人有更多決策權和更高比例的收益， 而是遵循一人一票的民主管理原則。 因此， 合作社就不具有目的上的“營利性”。 日本《農業(yè)協(xié)同組合法》第8條明確規(guī)定合作社業(yè)務的目的： 合作社的目的是開展業(yè)務， 以便最大限度地服務其成員和成員合作社； 而且， 不允許它為了營利目的而從事其業(yè)務。

學界對合作社非營利性的質疑主要基于一點原因： 合作社既然可以對外從事營利活動并且謀求利益最大化， 顯然具有營利性。 這種判斷基于一個認識誤區(qū)——非營利法人不能從事“營利”活動。 本質上， “非營利性法人”并不必然“不能從事營利活動”， 法律對此也不可能作強制性限制。 就合作社而言， 其本身的使命是非營利的， 就是要滿足社員的經濟、 社會、 文化需要， 而為達此目的， 很多情況下需要對外從事營利活動， 尤其是從事產銷經營的合作社， 但是這些營利性活動最終的目的是要實現非營利的目標和使命。 非營利法人完全可以從事一定的營利性行為， 只要是保證使命和目標是非營利的即可。 例如： 作為典型非營利法人的基金會， 如果不能進行自我“造血”的保值增值和營利性活動， 就無法奠定完成其公益使命的物質基礎， 其發(fā)展也必然是不可持續(xù)的。 實踐中更有“股權型基金會”， 此時基金會既是非營利法人， 又是股權人， 可以從事與宗旨相關的特定領域內的商事活動(典型的營利事業(yè))[10]， 但這并不影響基金會非營利法人的屬性。 當然， 要判斷“非營利性”， 單純考慮法人目的這一因素是不夠的， 必須結合另外一個因素——利潤分配原則。

2.1.2 合作社分配方式的非營利性

分配方式是合作社法律屬性的重要方面。[11]1995年， 國際合作社聯(lián)盟在《關于合作社特征的聲明》中“社員的經濟參與”原則中強調： 合作社的分配方式是按社員與合作社額交易量返還盈余。 合作社成立的目的在于為社員的生產經營或生活提供服務， 因此， 社員是合作社的主要交易對象， 即對內合作社主要與社員進行交易； 對外有些合作社也從事經營活動， 也追求盈余， 但所獲盈余主要不是按成員出資的多寡分配， 而是遵循所謂盈余返還(惠顧返還)原則， 按成員與合作社的交易比例進行分配是主要分配方式。[11]這是因為， 合作社“盈余”不像公司的資本收益即利潤， 其實質是合作社“多收”或“少分”給社員的、 社員與合作社交易產生的收入的暫未分配部分， 而且在征得社員同意后可以不分而用于合作社的發(fā)展。 有學者舉例說：“消費者合作社的盈余， 乃社員的‘多付’價款,也是合作社的‘多收’； 生產者合作社的盈余， 乃社員的‘少收’的款項， 也是合作社的‘少付’?！盵12]118-119他精辟地解釋了合作社“盈余”產生的原因。 盈余不是利潤， 因此盈余分配不是分配利潤。 這也是法國人把“盈余”又稱作“補義”(Boni)的原因， “補義”指交易時向社員多收部分， 會在年度終了時還給社員。 日本《農業(yè)協(xié)同組合法》不稱“盈余”， 而稱“剩余金”。 英國合作學者狄格貝(Margaret Digby)認為合作社盈余， 應稱為“交易剩余”(Trading Surplus)[12]117-118。 在合作社發(fā)展過程中， 為解決合作社發(fā)展資金不足問題， 提高合作社的市場競爭實力， 有些國家把股份制引入合作社， 允許外部投資者入股合作社， 獲取資本報酬， 因此， 目前很多合作社建立了按交易額返利和按股分紅相結合的分配制度。 但是， 各國的法律也限制合作社按股金分紅的比例。 我國《農民專業(yè)合作社法》第44條規(guī)定， 可分配盈余主要按照成員與本社的交易量(額)比例返還， 該比例不得低于可分配盈余的60%， 剩余盈余分配才考慮根據出資額按比例分配； 我國臺灣地區(qū)“合作社法”第2條規(guī)定了股息限制“社股年息， 不得超過一分， 無盈余時， 不得發(fā)息”； 美國《卡帕·沃爾斯坦德法》(1922年)規(guī)定， 在合作社中對股金支付利率最高不能超過8%或各州規(guī)定的最高利率。 正如國際合作社聯(lián)盟《關于合作社特征的聲明》中強調的： 入股只是社員身份的一個條件， 若分紅要受限制， 因為“按交易量(額)分配盈余和資本報酬有限是合作社分配中必須堅持的原則”[13]84-85。

學界多以合作社向社員分配“利潤”為由， 認為合作社不符合非營利法人限制向成員分配利潤的屬性， 因此否認其非營利性， 其實是忽略了合作社向社員分配盈余與公司向出資者分配利潤的本質區(qū)別。

綜上可知， 在分配方式上， 合作社同樣體現出非營利性。

2.2 比較法上的依據

合作社屬于非營利法人， 這在資本主義兩大法系國家的立法中都有體現。

在法國， 所有其章程禁止直接或者間接地分配利潤的組織都可稱為非營利組織， 包括社團、 互助性友好團體、 合作社(cooperation)、 財團等非營利法人和沒有法人資格的貿易聯(lián)盟。(1)Lester M. Salamon， The International Guide to Nonprofit Law， John Wiley & Sons， 1997。葡萄牙非營利法人包括非謀利的經濟性法人如消費合作社， 日本的合作社為非營利法人中的中間法人。[9]57-58

在美國， 非營利法人的形態(tài)多樣， 但總體上是按照組織目的標準進行劃分， 互益法人和公益法人是其基本類型， 其中， 互益和合作組織是服務成員型的互益型非營利法人中的重要一種。 美國國內稅務局依照互益/公益的標準將非營利法人劃分為服務成員型和服務公眾型兩大類， 美國《非營利法人示范法》也是基本按上述原則劃分。[14]299紐約州1970年頒布了《非營利法人法案》， 將“通過商業(yè)活動實現公共目標或準公共目標”的組織， 如在低收入社區(qū)建立的食品合作社列為其中第三類； 加利福尼亞州1980年開始生效的《非營利法人法》將非營利法人分為公益型、 互益型和宗教非營利法人。[15]816

這些國家之所以將合作社劃歸非營利法人， 正是因為其充分認識到合作社目的和分配方式的非營利性， 而且有的國家對“非營利法人”的判斷標準甚至不再強制規(guī)定“禁止分配”利潤， 如2008年美國在修改《非營利法人示范法》時， “美國統(tǒng)一州法委員會”全部刪除原第13章關于“禁止分配”的規(guī)定(2)Revised Model Nonprofit Corporation Act (1987); Revised Model Nonprofit Corporation Act(2008)。， 這也反映了在這些國家分配方式對判斷非營利法人標準意義的弱化。 非營利法人目的的非營利性是這些國家立法關注的重點， 以此來進行私法和公法上的制度安排， 以促進包括合作社在內的非營利法人的發(fā)展， 發(fā)揮其公共或準公共職能。

3 合作社非營利法人歸屬的規(guī)范意義

法人分類最大的意義在于從組織法和行為法上對不同類型的法人作不同的對待， 將合作社歸為非營利法人， 其規(guī)范意義主要表現在兩個方面。

3.1 有利于實現制度邏輯的自洽

完善的法律制度， 應是使用概念嚴謹、 概念以及規(guī)范之間邏輯自洽、 沒有沖突或矛盾。 否則， 就會存在較大的制度漏洞， 影響規(guī)范和事實之間的對稱性， 進而影響法律調整的效果。 事實上， 《民法總則》第87條關于“非營利法人”的定義中本來就包含公益目的之外的“其他非營利目的”的法人， 第90條社會團體法人的規(guī)定中也有公益目的之外的“會員共同利益”等非營利目的表述， 而第95條關于禁止分配剩余財產的規(guī)定僅適用于公益法人， 不適用于其他法人。 因此在非營利目的內部， 以公益目的之外的其他目的如會員共同利益(互益性或互助性)等目的的法人沒有被排除在外。 合作社是典型的滿足社員經濟、 社會和文化方面共同需求的互益性組織， 《農民專業(yè)合作社法》就將農民專業(yè)合作社界定為“互助性經濟組織”， 因此， 從《民法總則》的制度邏輯看， 非營利法人應該涵蓋共益性或互益性法人。 在《民法總則》制定過程中， 之所以將城鄉(xiāng)合作經濟組織劃歸為“特別法人”， 是認為“供銷合作社等合作經濟組織對內具有共益性或互益性， 對外也可以從事經營活動， 具有相當的特殊性”[16]318。 殊不知， 這恰恰表明合作社的非營利性， 前文已申明， 從事經營活動不等于“營利性”， 不能以此否認合作社的非營利性。 而將合作社劃歸特別法人， 由于前述特別法人標準的模糊性及特別法人制度先天不足， 反而引起法律適用上的無所適從和混亂。

3.2 有利于法律適用的統(tǒng)一

如前文所述， 在“營利法人”和“非營利法人”的基本分類下， 營利法人與非營利法人因設立目的和功能不同， 導致各自在設立原則(包括條件和程序)、 組織結構及運營制度等方面的差異， 很多國家均依法人目的不同而規(guī)定不同的法人設立程序。 從更深層次來看， 這種分類還會產生法人產權結構的差異以及由此帶來的法人在公法上的不同待遇， 如監(jiān)管上的不同要求或能否享受政府在財政、 稅收、 土地等方面的政策性優(yōu)惠。 因此， 采用此種法人分類的國家， 都會在法律上對營利法人和非營利法人作不同規(guī)范。

在私法規(guī)范層面， 明確合作社為非營利法人有利于其設立運行中的法律適用。 從《民法通則》施行前的相關立法看， 雖然《農民專業(yè)合作社法》 《農村信用合作社管理規(guī)定》 《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》等法律法規(guī)均規(guī)定合作社為法人， 但有的定為“企業(yè)法人”， 有的定為“公益性合作經濟組織”， 有的未明確法人類型， 極不統(tǒng)一。 《民法總則》將其歸為“特別法人”， 如前文所述的原因， “特別”的標準不明， 規(guī)范意義有限， 無法發(fā)揮法律的指引作用， 使得合作社的設立登記、 組織結構及運營等方面的法律適用沒有明確指向， 難以回應實踐中各類合作社的制度需求， 留下了制度漏洞。 因此， 《民法總則》的出臺并沒有解決合作社法人類型定位混亂和不明確的問題， 反而使其法人類型更加模糊， 導致其設立運行的法律適用問題依然難以解決。 比如法人的設立登記， 從我國現有的制度看， 營利法人的登記機關一般是工商行政管理機關等市場管理機關， 而非營利法人的登記機關一般為民政機關等(事業(yè)單位由編制部門登記)， 機關法人也是由編制部門登記。 合作社法人類型不明， 無法明確登記機關， 更遑論其設立后由哪個機關對其進行監(jiān)督、 管理、 指導。 如果充分認識合作社非營利法人的屬性， 在未來立法中明確其為非營利法人， 相關法律適用會清晰而明確。

在公法上， 明確合作社為非營利法人最典型的意義是可享受政策性優(yōu)惠(如稅收優(yōu)惠)。 非營利法人由于其公益性或互益性， 承擔著公共或準公共職能， 因此各國法律都規(guī)定了對非營利法人的財政、 稅收、 土地等方面的優(yōu)惠政策， 尤其是稅收優(yōu)惠。 合作社由于互益性和服務社員的宗旨， 本質上有別于以實現資本利益最大化為目的的營利法人， 而是承擔著準公共職能。 將合作社界定為非營利法人， 一方面反映其本質屬性， 同時在規(guī)范意義上有助于法律適用的統(tǒng)一， 尤其在稅收優(yōu)惠相關制度的選擇適用上。 《財政部、 國家稅務總局關于農民專業(yè)合作社有關稅收政策的通知》(財稅〔2008〕81號)中關于農民專業(yè)合作社的稅收優(yōu)惠僅涉及增值稅和印花稅， 但不減免企業(yè)所得稅。 2008 年《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》明確規(guī)定“符合條件的非營利組織的收入是免稅收入”， 其后該法實施條例及財政部《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》(財稅〔2018〕13號)進一步明確具有免稅資格的“符合條件的非營利組織”。 《財政部、 國家稅務總局關于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》( 財稅〔2009〕122 號)規(guī)定了非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入范圍， 即對“符合條件的免稅收入”作了界定。 從上述法律法規(guī)的規(guī)定來看， 合作社可以劃歸符合免所得稅條件的非營利組織， 但是《民法總則》的法人分類使合作社不能納入免征企業(yè)所得稅的組織范圍， 不利于統(tǒng)一適用法律， 影響合作社發(fā)展。

4 結 語

合作社法人類型定位是我國法人制度的重要組成部分， 明確合作社的法人類型對實現制度邏輯自洽、 法律適用的統(tǒng)一等具有重要意義。 合作社因目的和分配方式符合非營利法人的認定標準， 應歸為非營利法人， 在未來的制度建設中應充分體現。