以精準有效問責強化制度執(zhí)行

文_ 莊德水

制度的生命力在于執(zhí)行。習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上強調：“要以有效問責強化制度執(zhí)行，既追究亂用濫用權力的瀆職行為也追究不用棄用權力的失職行為，既追究直接責任也追究相關領導責任?！边@個重要論述，不僅從國家治理層面拓展了問責工作的視野和思維，而且從全面從嚴治黨層面增強了制度執(zhí)行的保障力量。也就是說，我們要主動跳出對問責工作的傳統(tǒng)認識，從講政治高度認識和研究有效問責對于制度執(zhí)行的重要性以及制度執(zhí)行問責機制的設計思路。

一、以有效問責強化制度執(zhí)行的實踐邏輯

我們黨一直重視制度執(zhí)行，促進把我國制度優(yōu)勢轉化為治理效能。特別是黨的十八大以來，制度執(zhí)行成為全面從嚴治黨的“硬核”力量，推動制度治黨向縱深發(fā)展。

在理論層面，黨中央強調制度執(zhí)行的重要性、制度執(zhí)行問責的政治價值，實現(xiàn)有效問責與制度執(zhí)行相統(tǒng)一。這事實上回答了兩個重要問題。一是制度執(zhí)行的硬約束是什么。習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上指出：“要落實黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任，強化責任追究，不能讓制度成為紙老虎、稻草人?！痹谑藢弥醒爰o委六次全會上他進一步強調：“要完善和規(guī)范責任追究工作，建立健全責任追究典型問題通報制度，把問責同其他監(jiān)督方式結合起來，以問責常態(tài)化促進履職到位，促進黨的紀律執(zhí)行到位?！倍侵贫葓?zhí)行力的保障是什么。在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上習近平總書記進一步指出：“要增強制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權管事管人?！薄耙獔猿种贫让媲叭巳似降?、執(zhí)行制度沒有例外，不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。”在黨的十九屆四中全會上，他進一步強調，要“健全權威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象”。這兩個問題都釋放出失責必問、問責必嚴的強烈政治信號，其落腳點都離不開問責。

在制度層面，不斷扎緊扎牢制度的籠子，出臺完善一系列黨內法規(guī)制度，為強化制度執(zhí)行提供了工作依據(jù)。黨的十八大以來，中央制定修訂的黨內法規(guī)的數(shù)量，占現(xiàn)行中央黨內法規(guī)的71%，其中一些重要黨內法規(guī)制度對制度執(zhí)行提出了問責要求。《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》（2016）規(guī)定，黨內監(jiān)督的任務是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，維護黨的團結統(tǒng)一?！蛾P于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（2016）規(guī)定，黨的各級組織和紀律檢查機關要加強紀律執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查，堅決防止和糾正執(zhí)行紀律寬松軟的問題?！吨袊伯a黨問責條例》（2019）規(guī)定，問責內容包括貫徹落實黨的路線方針政策和執(zhí)行黨中央重大決策部署不力、不遵守重大事項請示報告制度、黨的政治建設工作責任制落實不到位等問題?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》（2019）則要求地方各級黨委對本地區(qū)黨內法規(guī)執(zhí)行工作負主體責任，應當堅決貫徹黨中央決策部署以及上級黨組織決定，帶頭嚴格執(zhí)行黨內法規(guī)，并領導、組織、推進本地區(qū)黨內法規(guī)執(zhí)行工作，支持和監(jiān)督本地區(qū)黨組織和黨員領導干部履行執(zhí)規(guī)責任。這些黨內法規(guī)制度規(guī)定，既明確了制度執(zhí)行的政治要求，也明確了制度執(zhí)行不力的問責后果，明確了制度執(zhí)行問責的重點和方向，為新時代建立健全制度執(zhí)行問責機制提供了工作遵循。

在實踐層面，不斷強化制度執(zhí)行問責機制，嚴肅懲治違反制度規(guī)定、制度執(zhí)行不力等行為，彰顯制度執(zhí)行的權威性。以2012年12月出臺的《關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》為切入口，黨中央以上率下解決制度執(zhí)行“老虎吃天不知從哪兒下口”的問題，形成了層層落實制度責任、層層傳導執(zhí)行壓力的工作新格局。中央八項規(guī)定是一項嚴肅的制度，為了保證該制度得到執(zhí)行，黨中央處理了一批又一批違規(guī)干部。據(jù)中央紀委國家監(jiān)委通報，僅2020年2月全國（不含湖北?。┕膊樘庍`反中央八項規(guī)定精神問題8737起，處理13463人，給予黨紀政務處分6013人，查處形式主義、官僚主義問題6483起，處理10231人。可以說，中央八項規(guī)定精神之所以能夠得到貫徹落實，其關鍵在于問責是動真格的。與此同時，堅持失責必問、問責必嚴，壓實管黨治黨的政治責任。數(shù)據(jù)顯示，自2014年1月至2017年8月，全國共有6100余個單位黨委（黨組）、黨總支、黨支部和6萬余名黨員領導干部被問責，其中既有亂用濫用權力的瀆職行為、也有不用棄用權力的失職行為，既有直接責任，也有相關領導責任。從實踐成果來看，問責的有效性越來越強，問責的威懾力日益顯現(xiàn)。

二、有效問責是強化制度執(zhí)行的政治保障

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。黨的十九屆四中全會通過的《決定》強調，各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度。全黨全社會特別是黨員領導干部這個“關鍵少數(shù)”要切實執(zhí)行制度，既要靠內在自覺，又要靠有效問責。問責既可以喚起黨員、干部的責任意識，又可以向黨員干部施加責任壓力，為強化制度執(zhí)行提供政治保障。

有效問責是強化制度執(zhí)行的認識機制。思想是行動的先導，樹立制度意識是制度執(zhí)行的思想基礎?，F(xiàn)實生活中，有的黨員領導干部仍然不收手、不收斂，甚至有的嚴重違紀違法，其要害在于制度意識缺失。有的黨員領導干部仍受人治思維影響，習慣于以言代法，不習慣用制度管權管人管事，甚至將個人意志置于制度之上，妄圖突破黨紀黨規(guī)的約束。從當前黨內法規(guī)制度的執(zhí)行情況來看，一般的制度執(zhí)行模式是先由中央頒布制度，接著由各級黨組織逐級傳達精神，然后組織黨員集體學習或個體自學，最后納入工作計劃或形成實施方案。在這一過程中，制度意識的形成是一個正向的觀念灌輸過程，受教育、宣傳、學習、培訓機制的限制，不同黨員領導干部會形成不同的制度觀念。與之不同，問責是一個事后追責機制，在問責過程中，制度意識的形成是一個反向的行為刺激過程。事前的宣傳教育可以提高黨員領導干部的思想覺悟，讓黨員領導干部知曉制度的目標和追求的高線，事后的責任追究可以強化黨員領導干部的責任意識，讓黨員領導干部知曉制度的紅線和行為的底線。動員千遍，不如問責一次。只有使問責真正嚴起來，才能達到“問責一個、警醒一片”的震懾效果。有效問責無疑能夠倒逼黨員領導干部從內心深處樹立對制度的敬畏，從思想深處認同制度的權威，進而主動用制度約束自己，真正達到“從心所欲不逾矩”。只有堅持制度面前人人平等、制度執(zhí)行沒有例外，對失職失責行為敢于亮劍，對不擔當不作為現(xiàn)象敢于懲治，才能讓制度發(fā)力生威，使尊崇制度、執(zhí)行制度成為黨員、干部的行為規(guī)范和價值追求，筑牢制度執(zhí)行的思想根基。

有效問責是強化制度執(zhí)行的糾偏機制。當前，制度執(zhí)行偏差是一個通病，主要有以下形式。一是消極性執(zhí)行，主要表現(xiàn)為缺乏政治意識，沒有充分認識制度執(zhí)行的重要性，缺乏制度執(zhí)行的積極性、主動性，以致制度只能說在嘴上、寫在紙上、掛在墻上、曬在網上，就是落實不到行動上。二是選擇性執(zhí)行，主要表現(xiàn)為缺乏大局意識，從本地區(qū)本部門利益出發(fā)，對自身有利的制度規(guī)定就執(zhí)行，對自身不利的制度規(guī)定就不執(zhí)行，甚至在執(zhí)行中搞雙重標準，制度要求嚴格時就執(zhí)行，稍一放松就不執(zhí)行，或者在執(zhí)行時喜歡討價還價，容易的就執(zhí)行，有難度的就不執(zhí)行，千方百計規(guī)避監(jiān)督。三是抵抗性執(zhí)行，主要表現(xiàn)為缺乏核心意識，漠視具體制度規(guī)定，不愿執(zhí)行制度規(guī)定，陽奉陰違，我行我素，甚至超越制度的限制和約束，以致制度規(guī)定在具體執(zhí)行過程中陷入“空轉”。四是變通性執(zhí)行，主要表現(xiàn)為缺乏看齊意識，沒有全面理解中央政策和制度要求，以“結合實際”或“特殊化”為借口，另搞一套有利于自己的“土政策”“土辦法”，甚至打著改革創(chuàng)新的旗號對黨中央的決策部署和制度要求隨意變通，以致黨中央的決策部署和制度要求在貫徹中嚴重走樣變形。以上問題嚴重影響了制度本身的權威性和有效性。要解決這些問題，必須發(fā)揮問責的威懾力，讓失責必問、問責必嚴成為管黨治黨的常態(tài)，一旦出現(xiàn)消極性、選擇性、抵抗性、變通性等制度執(zhí)行偏差的苗頭性、傾向性問題，就及時采取措施加以糾正。

三、以有效問責強化制度執(zhí)行的實踐策略

新時代要以有效問責強化制度執(zhí)行，既要發(fā)揮問責本身的威力，體現(xiàn)一般問責工作的規(guī)范化、科學化，也要從制度執(zhí)行要求出發(fā)，體現(xiàn)制度執(zhí)行問責工作的精準性、獨特性。

建立健全制度執(zhí)行問責機制。在問責體系方面，目前與問責有關的專門性黨內法規(guī)制度包括《中國共產黨問責條例》（2019）、《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究辦法》（2019）、《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》（2019）、《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》（2015）、《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》（2010）、《黨政干部問責暫行規(guī)定》（2009）等。除此之外，其他一些重要黨內法規(guī)制度在工作原則或主要內容中涉及制度執(zhí)行的責任要求和問責規(guī)定?？梢哉f，當前制度執(zhí)行問責規(guī)定已成為黨內法規(guī)制度內容的一個標配，制度執(zhí)行問責機制已初具成型。在此基礎上，要進一步完善制度執(zhí)行問責機制的內在要素，比如問責主體、問責對象、問責程序、問責后果、問責反饋等內容，真正把制度執(zhí)行問責貫穿于制度建設之中，進而融入政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，讓每一項黨的建設都有相應的制度執(zhí)行問責保障。與此同時，要對制度執(zhí)行作出可量化、可考核、可追責的具體規(guī)定，讓制度執(zhí)行本身有標準和參照。在具體應用中，制度執(zhí)行問責要堅持政治引領，從增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的高度來審視制度執(zhí)行的有效性，不能把制度執(zhí)行簡單地理解成傳達學習、方案制定等規(guī)定動作，而要從是否達到政治效果、法紀效果、社會效果來審視制度執(zhí)行情況，見人見事，確保根本制度、基本制度、重要制度在執(zhí)行過程中不走樣。問責要針對不同黨內法規(guī)制度內容以及制度執(zhí)行環(huán)境，分析制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的表層性問題和根源性因素，切中制度執(zhí)行偏差問題的命門，提出相應的問責要求，杜絕庇護縱容。更重要的是，問責制度本身也有一個執(zhí)行到位的問題，要保證問責不縱不枉，精準有效，以問責制度的有效執(zhí)行保證制度執(zhí)行問責的順利進行。

建立健全制度執(zhí)行評估機制。制度評估是以有效問責強化制度執(zhí)行的有力抓手。黨的十八大以來，一些地方黨和政府創(chuàng)新開展制度廉潔性評估工作，重點對制度的程序設計、責權統(tǒng)一、職權設置等內容進行評估，評估結果對開展制度執(zhí)行問責提供了工作支持。《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》（2019）規(guī)定：“黨內法規(guī)制定機關可以視情對黨內法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估，督促黨組織和黨員領導干部履行執(zhí)規(guī)責任，推動黨內法規(guī)實施。”該規(guī)定明確了評估的重點是執(zhí)行情況和實施效果，其目的是督促執(zhí)行責任、推動制度執(zhí)行。制度執(zhí)行評估具有法定性，可以對制度本身進行全面“體檢”，全面考察某項制度的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)制度執(zhí)行偏差背后的體制性機制性因素。當前，要進一步創(chuàng)新制度執(zhí)行評估機制，重點是創(chuàng)新評估方式，改變以往自上而下的調研檢查方式，綜合運用對照檢查、專家評估、社會評估、分析性評估、預測性評估等方式開展評估工作；要優(yōu)化評估結果的運用，針對評估發(fā)現(xiàn)的問題和提出的可行性建議采取相應的反饋措施，要求相關責任部門和負責人及時反饋整改或改進情況，形成人人有責、人人盡責的工作局面。

建立健全制度執(zhí)行的監(jiān)督機制。習近平總書記在中央政治局第十七次集體學習時強調：“要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉化為治理效能?！痹谑艑弥醒爰o委四次全會上他進一步強調：“要完善全覆蓋的制度執(zhí)行監(jiān)督機制，強化日常督察和專項檢查。要把制度執(zhí)行情況納入考核內容，推動干部嚴格按照制度履職盡責、善于運用制度謀事干事。”加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，首先要聚焦“關鍵少數(shù)”，強化近距離、常態(tài)化、全天候的日常監(jiān)督，通過實地調研、聽取匯報、個別談話、列席民主生活會、提出紀檢監(jiān)察建議等多種形式，掌握第一手鮮活資料，精準分析研判政治生態(tài)。與此同時，要堅持結果導向，把制度執(zhí)行責任落實到個體，通過嚴格的考核評價機制，把制度執(zhí)行情況納入責任制考核和述職考評范圍，作為黨員領導干部年度考核評定、提拔和評先評優(yōu)的重要條件。

建立健全容錯糾錯機制。習近平總書記針對容錯糾錯提出“三個區(qū)分開來”原則，即把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。由此可見，對于在制度執(zhí)行過程中存在的問題，要綜合考慮問題發(fā)生的主觀動機、客觀條件、程序方法、問題性質、后果影響、處置行為等情況，認真甄別、準確研判，并視情節(jié)對具體執(zhí)行人員給予問責、減責、免責。容錯糾錯機制旨在保護那些作風正派又堅決執(zhí)行制度的干部，寬容干部在制度執(zhí)行中的失誤，解決干部執(zhí)行制度的“后顧之憂”。

總之，以有效問責強化制度執(zhí)行，要立足于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，凝聚執(zhí)行制度的思想自覺、政治自覺、行動自覺，真正把制度執(zhí)行轉化成黨員干部內心深處的堅定信仰。