黨政干部關(guān)注的重大理論和現(xiàn)實問題·2020（五）加快構(gòu)建現(xiàn)代財政制度理論框架

高培勇 中國社會科學(xué)院副院長、學(xué)部委員

在黨的十九屆四中全會勾勒的中國特色社會主義制度“圖譜”中，財政制度位居重要制度系列，是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。這是因為，財政制度的格局、變化和走向，歷來關(guān)乎中國特色社會主義事業(yè)全局，牽動整個經(jīng)濟社會發(fā)展，深刻影響政府職能履行和國家治理活動運行，是將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的基礎(chǔ)性和支撐性要素。站在新的歷史起點上，立足于中國特色社會主義新時代的國情，必須從新時代中國財政制度建設(shè)面臨的考驗和挑戰(zhàn)入手，系統(tǒng)研究中國特色社會主義財政制度，加快構(gòu)建現(xiàn)代財政制度理論框架。

一、財政制度建設(shè)必須緊扣社會主要矛盾的變化展開和推進(jìn)

從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，我國社會主要矛盾的這一重大歷史性變化，不僅標(biāo)志著中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，而且對中國發(fā)展全局產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。

與以往有所不同，新時代人民的需要，不僅層次提升了——對于物質(zhì)文化生活提出了更高的要求，而且范圍拓展了——在領(lǐng)域和重心上超出了物質(zhì)文化范疇而延伸至對于民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求。

也與以往有所不同，新時代制約滿足人民需要的主要因素，不僅已由社會生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化為發(fā)展的不平衡不充分，而且發(fā)展的不平衡不充分涵蓋了涉及人的全面發(fā)展和社會全面進(jìn)步的幾乎所有領(lǐng)域、所有方面。

社會主要矛盾是各種社會矛盾的主要根源和集中反映，在社會矛盾運動中居于主導(dǎo)地位。它的存在和發(fā)展，決定或影響著其他矛盾的存在和發(fā)展。抓住了主要矛盾，便找準(zhǔn)了解決當(dāng)代中國發(fā)展主要問題的根本著力點。

進(jìn)入新時代的中國財政制度建設(shè)必須緊扣社會主要矛盾的變化，圍繞破解發(fā)展不平衡不充分問題、滿足人民日益增長的美好生活需要而展開和推進(jìn)。具體而言，它至少有如下兩個方面的含義。

新時代財政制度建設(shè)著眼于滿足的是更高層次、更廣范圍的美好生活而非單純的物質(zhì)文化需要，必須在滿足人民物質(zhì)文化生活需要和非物質(zhì)文化生活需要兩個方面同時發(fā)力。既著眼于物質(zhì)文化產(chǎn)品供給升級換代，又著力于增加和優(yōu)化民主法治、公平正義和安全環(huán)境等政策和制度產(chǎn)品供給。

新時代財政制度建設(shè)著力于破解的是發(fā)展不平衡不充分而非落后的社會生產(chǎn)問題，必須在矯正市場供給的不平衡不充分和政府供給的不平衡不充分兩個方面同時發(fā)力。既要“使市場在資源配置中起決定性作用”，又要“更好發(fā)揮政府作用”，將解決不平衡不充分發(fā)展問題的責(zé)任，同時落實于市場和政府兩個系統(tǒng)。

二、財政制度建設(shè)必須圍繞推動經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)變展開和推進(jìn)

美好生活需要與物質(zhì)文化需要雖都著眼于讓老百姓過上好日子，但后者立足的是物質(zhì)短缺的客觀實際，關(guān)注并著力解決的問題是“有沒有”“有多少”；前者則立足的是總體上實現(xiàn)小康的現(xiàn)實背景，關(guān)注并著力解決的問題是“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”。兩者所表述的，顯然不是一個發(fā)展階段的問題。

同樣，不平衡不充分的發(fā)展與落后的社會生產(chǎn)雖均為滿足人民需要的主要制約因素，但后者圍繞解決“有沒有”“有多少”問題而聚焦經(jīng)濟“體量和速度”，追求的是“體量優(yōu)勢”和“速度優(yōu)勢”。前者則圍繞解決“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”問題而聚焦“質(zhì)量和效益”，追求的是“質(zhì)量優(yōu)勢”和“效益優(yōu)勢”。兩者所表述的，顯然也不屬于一個發(fā)展階段的問題。

更明確地說，隨著社會主要矛盾的變化，經(jīng)濟發(fā)展階段也在變化。由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，實質(zhì)上就是質(zhì)量和效益替代GDP規(guī)模和增速而成為經(jīng)濟發(fā)展的首要問題，也就是中國經(jīng)濟從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。社會主要矛盾變化同經(jīng)濟發(fā)展階段變化如同一枚硬幣的兩個方面，兩者不僅一脈相承，彼此貫通，相互依托，其理論邏輯和實踐邏輯高度一致，而且均構(gòu)成中國特色社會主義進(jìn)入新時代的基本標(biāo)志。

進(jìn)入新時代的中國財政制度建設(shè)必須在緊扣社會主要矛盾變化的同時，圍繞推動經(jīng)濟發(fā)展從“有沒有”“有多少”向“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”，從“體量優(yōu)勢”“速度優(yōu)勢”向“質(zhì)量優(yōu)勢”“效益優(yōu)勢”的轉(zhuǎn)變而展開和推進(jìn)。具體而言，它至少有如下兩個方面的含義。

新時代財政制度建設(shè)所立足的是總體上實現(xiàn)小康、物質(zhì)條件極大改善而非物質(zhì)短缺的經(jīng)濟基礎(chǔ)，故須在推動經(jīng)濟合理增長和質(zhì)量穩(wěn)步提升兩個方面同時發(fā)力。并且，在量與質(zhì)的平衡中，向質(zhì)的一方傾斜。既要著眼于堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，把提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益作為核心目標(biāo)，又要將著重點和著力點從“規(guī)?！焙汀霸鏊佟鞭D(zhuǎn)換到“質(zhì)量”和“效益”上。

新時代財政制度建設(shè)所致力推動的是人的全面發(fā)展和社會全面進(jìn)步而非某一方面的發(fā)展和進(jìn)步，故須在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等多個領(lǐng)域同時發(fā)力。既要從專注于物質(zhì)產(chǎn)品和文化產(chǎn)品供給擴展到包括物質(zhì)產(chǎn)品、文化產(chǎn)品以及制度產(chǎn)品、政策產(chǎn)品在內(nèi)的幾乎所有產(chǎn)品供給，又要著眼于更好實現(xiàn)各項社會事業(yè)全面發(fā)展，讓人民有更多、更直接、更實在的獲得感、幸福感、安全感。

三、財政制度建設(shè)必須在全面深化改革中展開和推進(jìn)

伴隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代和中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，中國的改革開放進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，踏上了全面深化改革之路。

從總體上說，中國改革開放起步于經(jīng)濟體制改革。以基本確立社會主義市場經(jīng)濟體制框架為主要標(biāo)志，經(jīng)濟體制改革取得了舉世矚目的成就。然而，改革開放終歸是一場深刻而全面的社會變革，牽涉到一系列體制機制的轉(zhuǎn)型。作為一項宏大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，經(jīng)濟體制改革不可能單兵突進(jìn)。事實上，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)之間改革的互動性明顯增強，幾乎每項改革都會牽動或影響到其他方面的改革，幾乎每項改革也都需要其他方面的改革協(xié)同配合。任何一個方面改革滯后，都會制約和影響改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

來自各方面的信息一再表明，中國經(jīng)濟體制改革進(jìn)程中遇到的暗礁、潛流、漩渦等阻力，是與政治、文化、社會、生態(tài)文明等領(lǐng)域的問題相互交織在一起的，只能通過全面的而非限于某一領(lǐng)域、某一角度、某一線索、某一側(cè)面或某一環(huán)節(jié)的改革加以推進(jìn)。

進(jìn)一步說，要在繼續(xù)推動發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，大力提升質(zhì)量和效益，更好滿足人民在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的需要，就要求經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)全面推進(jìn)，就要求實行經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明體制改革聯(lián)動。有效解決中國改革開放進(jìn)程中所積累的一系列不容回避的社會矛盾和問題，就要全面深化改革。除了全面深化改革，別無他途。

新時代改革開放顯然具有不同于以往的新內(nèi)涵和新特點。其中很重要的一條，就是制度建設(shè)的分量更重。習(xí)近平總書記指出，面對深層次的體制機制問題，全面深化改革對頂層設(shè)計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重。所以，全面深化改革必須以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，把制度建設(shè)擺在更加突出的位置。

新時代中國財政制度建設(shè)必須以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，融入全面深化改革，在同經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制改革的聯(lián)動中展開和推進(jìn)。具體而言，它也至少包括如下兩個方面的含義。

作為政府活動的經(jīng)濟基礎(chǔ)，新時代財政制度建設(shè)要有大格局、高起點，從財政與經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明各領(lǐng)域的密切聯(lián)系及交互作用中定位新時代中國財政職能與作用。既要履行好主要基于經(jīng)濟范疇、政府經(jīng)濟活動認(rèn)識基礎(chǔ)上定位的傳統(tǒng)財政職能，又要發(fā)揮好建立于國家治理范疇、國家治理的基礎(chǔ)性和支撐性要素認(rèn)識基礎(chǔ)上的新時代財政作用。

作為全面深化改革的重點工程，新時代財政制度建設(shè)要同國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程聯(lián)系在一起，在更高起點、更高層次、更高目標(biāo)上重塑新時代中國財政制度格局。既要關(guān)注和對接國家治理層面的基本問題，在國家治理的全過程和各領(lǐng)域發(fā)揮基礎(chǔ)性和支撐性作用，又要關(guān)注和對接全面深化改革總目標(biāo)，以財政治理體系和治理能力現(xiàn)代化支撐和推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

四、財政制度建設(shè)的新定位新使命

在中國改革開放歷史上，如同黨的十一屆三中全會開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時期而具有劃時代意義一樣，十八屆三中全會開啟了全面深化改革、系統(tǒng)整體推進(jìn)改革的新時代，開創(chuàng)了中國改革開放的新局面，因而也是具有劃時代意義的。

立足于我國發(fā)展新的歷史方位和中國特色社會主義事業(yè)總體布局，十八屆三中全會所通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），在首次提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時，寫入了如下一段頗具歷史和理論高度的話：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！?/p>

對于中國財政和中國財政制度建設(shè)事業(yè)來說，上述這段話的意義非同小可，是一個劃時代的里程碑。它至少向我們傳遞了以下兩個方面的信息：其一，隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，財政已經(jīng)由一個經(jīng)濟范疇上升為一個國家治理范疇，財稅體制已經(jīng)由經(jīng)濟體制的一個組成部分上升為國家治理體系的一個組成部分；其二，隨著新時代改革開放進(jìn)程中制度建設(shè)分量的加重，匹配國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，中國財政制度建設(shè)已經(jīng)步入現(xiàn)代化軌道。

隨著中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，財政和財稅體制被賦予全新的定位并擔(dān)負(fù)起全新的使命，建立現(xiàn)代財政制度已經(jīng)成為中國財政制度建設(shè)的目標(biāo)定位。

五、我國財政制度建設(shè)進(jìn)入新時代

黨的十八屆三中全會之后，循著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一主軸，十九大和十九屆四中全會在系統(tǒng)總結(jié)全面深化改革理論成果、實踐成果、制度成果的基礎(chǔ)上，相繼對新時代中國財政制度建設(shè)作出了與時俱進(jìn)的部署和安排，為構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的現(xiàn)代財政制度體系勾勒了前行“路線圖”。

從十八屆三中全會首次提出建立現(xiàn)代財政制度的命題并作出系統(tǒng)部署，到十九大發(fā)出加快建立現(xiàn)代財政制度的號令，再到十九屆四中全會將現(xiàn)代財政制度納入中國特色社會主義制度“圖譜”、從制度建設(shè)意義上加以拓展和深化，迄今我們圍繞建立現(xiàn)代財政制度所走出的基本軌跡，不僅歷史邏輯一脈相承，而且目標(biāo)指向一以貫之，始終保持了與時俱進(jìn)的創(chuàng)新狀態(tài)。立足于這一系列理論和實踐成果，可以十分清晰地看到，相對于以往，中國財政制度建設(shè)的前行方向和戰(zhàn)略目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生歷史性變化，中國財政制度建設(shè)的基本內(nèi)容和行動路線已經(jīng)作出歷史性調(diào)整。與中國特色社會主義進(jìn)入新時代如影隨形，中國財政制度建設(shè)也進(jìn)入了新時代。

六、推進(jìn)我國財政制度建設(shè)必須盡快搭建現(xiàn)代財政制度理論框架

理論是實踐的先導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出，“堅持和發(fā)展中國特色社會主義，是理論與實踐的雙重探索”。事實上，無論是中國財稅體制改革進(jìn)程，還是建立現(xiàn)代財政制度命題的形成，均離不開與之相契合的學(xué)理支撐和方法論支持，均離不開理論與實踐的良好互動，也是始終植根于中國特色社會主義實踐的國情土壤、堅持以實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新的結(jié)果。

鑒于改革開放只有進(jìn)行時，沒有完成時。中國要前進(jìn)，就要持續(xù)推進(jìn)制度建設(shè)。持續(xù)推進(jìn)的中國財政制度建設(shè)，必將貫穿于整個中國特色社會主義新時代。鑒于新時代中國財政制度建設(shè)主題全新、使命全新，大不相同于以往，必須結(jié)合新的實踐不斷以新的理論來指導(dǎo)新的實踐。

這實際上告訴我們，推進(jìn)新時代中國財政制度建設(shè)要從推進(jìn)新時代中國財政制度理論研究做起。加快建立現(xiàn)代財政制度的前提和基礎(chǔ)，在于加快構(gòu)建現(xiàn)代財政制度理論框架。

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，立足中國實踐，解決中國問題。在深入研究中國財政制度建設(shè)實踐及其背后總邏輯的基礎(chǔ)上，提煉出有學(xué)理性的新理論，概括出有規(guī)律性的新實踐，進(jìn)而構(gòu)建現(xiàn)代財政制度理論框架，是擺在我們面前的一個十分重要而緊迫的時代命題。