淺析農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)中存在問題及對(duì)策

尹航 陳昕宇

摘 要：土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)已成為政府、企業(yè)、農(nóng)民、社會(huì)最關(guān)心、最熱門的話題之一。各地政府對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了多方面的探索和研究，已經(jīng)取得了明顯成效。待開發(fā)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)方式在不斷創(chuàng)新，但是依然存在一些不可忽視的問題，如土地流轉(zhuǎn)法律機(jī)制不健全、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)缺乏政策和保障機(jī)制、土地經(jīng)營權(quán)所有人不配合、農(nóng)耕土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)“非農(nóng)業(yè)化”現(xiàn)象等。對(duì)此提出了相關(guān)對(duì)策，以期確保農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)工作順利開展，保障民生和農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)項(xiàng)目;土地流轉(zhuǎn);法律機(jī)制;保障;土地資源

文章編號(hào)：1004-7026（2020）15-0069-02? ? ? ? ?中國圖書分類號(hào)：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

我國地域遼闊，但可利用土地資源緊缺?？茖W(xué)合理地利用農(nóng)業(yè)土地資源，是保證農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)目的在于對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的再分配，提高土地資源的利用效率[1]。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)問題既關(guān)系到民生問題，也是影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)仍然存在很多問題，對(duì)土地資源整合利用造成了巨大影響，使農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地資源流轉(zhuǎn)難以適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)?；?、市場化的要求[2]。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)是處置土地權(quán)利的一種行為，在保留進(jìn)一步承包權(quán)的前提下，將原先通過簽訂合同形式獲得的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府、企業(yè)、個(gè)人或其他組織耕種并從中獲得相應(yīng)收益。目前大量農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)也使得農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)問題日益凸顯。

1? 土地經(jīng)營權(quán)的承包和流轉(zhuǎn)概述

1.1? 土地經(jīng)營權(quán)承包概述

土地管理法是國家運(yùn)用法律和行政的手段，對(duì)土地財(cái)產(chǎn)制度和土地資源的合理利用所進(jìn)行管理活動(dòng)予以規(guī)范的各種法律規(guī)范的總稱?！吨腥A人民共和國土地管理法》從法律制度的源頭上完善了征收與補(bǔ)償機(jī)制，改革土地利益分配制度并將改革成果歸由人民共享，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化過程中公共利益與個(gè)人利益之間一種理性的平衡，減少了征收中矛盾沖突，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定、繼續(xù)高速發(fā)展。

《中華人民共和國土地管理法》中，第十條規(guī)定：“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。”第十三條規(guī)定：“國家所有依法用于農(nóng)業(yè)的土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)?！?/p>

1.2? 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概述

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指擁有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)。

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十五條規(guī)定：“承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)?！?/p>

2? 農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1? 土地流轉(zhuǎn)法律制度不完善

目前，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律還不完善。雖然法律上針對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已明確作出了諸多規(guī)定，但是因立法方針不同而導(dǎo)致存在矛盾的地方，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)工作存在諸多困難與阻礙。此外，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)過程中還存在土地流轉(zhuǎn)侵權(quán)問題。一些地方政府在利益因素的驅(qū)使下，強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn)，侵犯了土地經(jīng)營權(quán)所有人的權(quán)益，對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)造成不利影響。

2.2? 主觀意識(shí)上存在的問題

土地經(jīng)營權(quán)所有人主觀意識(shí)上對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的意愿并不高。許多農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)出土地，認(rèn)為土地是“命根子”，把土地作為安身立命之源、生存之根本，寧愿土地荒廢閑置，也不愿流轉(zhuǎn)土地。目前國內(nèi)大部分土地流轉(zhuǎn)是通過土地租賃的方式進(jìn)行，然而這種方式的土地流轉(zhuǎn)期限短，帶來的收益難以達(dá)到預(yù)期，使土地經(jīng)營權(quán)所有人不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而影響了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)度。

2.3? 農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)缺乏機(jī)制保障

土地于農(nóng)民來說是“維持生計(jì)的保障線”。當(dāng)前土地的社保機(jī)制還不是很完善，一旦土地流轉(zhuǎn)之后，如果土地轉(zhuǎn)入方出現(xiàn)違約情況，就會(huì)出現(xiàn)土地轉(zhuǎn)出方無法繼續(xù)擁有土地使用權(quán)的現(xiàn)象，使其生活維持出現(xiàn)影響甚至生活困難，這也是土地經(jīng)營權(quán)所有人擔(dān)憂的問題之一。同樣，在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中，如果農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)沒有保障，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目也難以推進(jìn)。

2.4? 農(nóng)耕土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)“非農(nóng)業(yè)化”現(xiàn)象

一些企業(yè)和個(gè)人因利益驅(qū)使，私自將農(nóng)業(yè)用地上的農(nóng)業(yè)設(shè)施改成餐飲、旅游、休閑等建筑設(shè)施，造成農(nóng)業(yè)土地資源浪費(fèi)。

3? 土地流轉(zhuǎn)問題的對(duì)策

3.1? 完善土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

政府應(yīng)出臺(tái)完善的土地流轉(zhuǎn)政策，從制度層面保證農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地的經(jīng)濟(jì)收益[3]。相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)解決農(nóng)業(yè)項(xiàng)目因土地流轉(zhuǎn)問題而產(chǎn)生的矛盾。盡快修改和完善相關(guān)法律、法規(guī)，明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的性質(zhì)及方式等，在法律上保證農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)過程中的合法權(quán)益。政府相關(guān)部門要起到監(jiān)督作用，保障農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)[4]。

3.2? 加大引導(dǎo)和宣傳力度

政府相關(guān)部門要加大土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)和宣傳的力度，轉(zhuǎn)變土地經(jīng)營權(quán)所有人的思想。政府相關(guān)部門要發(fā)揮職能作用，加大土地流轉(zhuǎn)方面的培訓(xùn)力度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)科學(xué)合理發(fā)展。在土地流轉(zhuǎn)問題上，要堅(jiān)持尊重土地經(jīng)營權(quán)所有人意愿的原則，結(jié)合土地流轉(zhuǎn)方式方法和規(guī)律，讓土地經(jīng)營權(quán)所有人決定是否將土地流轉(zhuǎn)及如何流轉(zhuǎn)。

同時(shí)，通過解釋土地流轉(zhuǎn)中的確權(quán)問題，消除土地經(jīng)營權(quán)所有人的顧慮。土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂正規(guī)的流轉(zhuǎn)合同，避免發(fā)生土地流轉(zhuǎn)之后無法確保收益的情況，提高農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地管理成效。

3.3? 完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制保障

地方政府應(yīng)在國家出臺(tái)的法律和政策的基礎(chǔ)上，因地制宜地制定農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)政策。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，政府出臺(tái)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策有利于擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，提高了土地租金收入，降低了土地轉(zhuǎn)入者的轉(zhuǎn)入成本[5-6]。

同時(shí)，政府補(bǔ)貼應(yīng)傾向于選擇短期經(jīng)濟(jì)效益不明顯但社會(huì)效益高的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，或者有一定經(jīng)營規(guī)模及農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。

3.4? 注重發(fā)展新型農(nóng)業(yè)

在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)工作中，可以與企業(yè)或農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社結(jié)合。企業(yè)方面，可選擇農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、重點(diǎn)大型企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的開發(fā)。企業(yè)以市場為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)收益為目標(biāo)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目規(guī)模化發(fā)展，對(duì)于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)有帶動(dòng)作用。農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社一般是地方政府引導(dǎo)或自發(fā)組織形成。無論農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社是哪種形式形成，其目的都是結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展條件，讓農(nóng)戶以入股的方式加入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，將其資本作為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的啟動(dòng)資金。新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)可以提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化與專業(yè)化程度，加大農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知，更有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)，從而推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展。

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