基層政府依法行政過程中的主要問題及對策

陳漢忠

【摘要】基層政府是依法治國、依法行政的前沿陣地。當(dāng)前基層政府在依法行政過程中的主要問題有：管理事項(xiàng)龐雜，法定職責(zé)不明確;發(fā)展任務(wù)緊迫，法律程序難到位;執(zhí)行細(xì)則欠缺，行政決策較隨意;上訪現(xiàn)象頻發(fā)，依法解決難實(shí)現(xiàn)。執(zhí)法效率低下，綜合協(xié)調(diào)難度大等。扎實(shí)推進(jìn)基層政府依法行政要求，明確政府職責(zé)界限，提升依法行政效能;完善依法行政細(xì)則，增強(qiáng)制度剛性約束;促進(jìn)決策公開透明，提高政府公信力;加大法治宣傳教育，構(gòu)筑干群思想基礎(chǔ);推行綜合執(zhí)法體制，降低依法行政成本。

【關(guān)鍵詞】基層政府;基層治理;依法行政

法治是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有效治理方式，也是我們黨治國理政的基本方式。黨的十九屆四中全會提出堅(jiān)持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法行政的明確要求。這為進(jìn)一步推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)法治中國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向和路徑?；鶎诱俏覈姓芾眢w制中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是依法治國、依法行政的前沿陣地，同人民群眾的聯(lián)系最經(jīng)常、最直接。只有基層政府將依法行政的要求落實(shí)到細(xì)節(jié)，依法治國的宏偉大廈才有堅(jiān)實(shí)的根基。本文結(jié)合基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街的實(shí)際情況，對基層政府在依法行政過程中的主要問題及其原因進(jìn)行淺析，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、基層政府依法行政過程中的主要問題

（一）管理事項(xiàng)龐雜，法定職責(zé)不明確。當(dāng)前基層政府職能泛化，所管事項(xiàng)越來越多，包含招商引資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政稅收、計(jì)劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、征地拆遷、城市管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、文化、民政、體育、治安、維穩(wěn)等大量公共事務(wù)，如同一個(gè)全能的政府。此外，還有上級政府交辦的各類事項(xiàng)，各種冠以“創(chuàng)建”“整治”和“活動”的臨時(shí)性任務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了法制、編制部門賦予基層政府的法定職責(zé)。事項(xiàng)的龐雜，導(dǎo)致基層政府在具體運(yùn)轉(zhuǎn)過程中難以做到每件事都有法可依。

（二）發(fā)展任務(wù)緊迫，法律程序難到位。發(fā)展是第一要務(wù)，理所當(dāng)然成為地方政府的中心工作?；?yàn)閾屪C(jī)遇，或?yàn)橥怀稣儯驗(yàn)檫_(dá)標(biāo)創(chuàng)建，或?yàn)榕R時(shí)應(yīng)急，一些重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、重大基礎(chǔ)設(shè)施、重要事業(yè)項(xiàng)目在實(shí)施過程中，為避免繁瑣的、難以完成的審批流程，或?yàn)橐?guī)避嚴(yán)格的、僵化的約束，或?yàn)橄刃邢仍嚨拇竽懣紤]，往往可能未按照法定程序辦理相關(guān)手續(xù)。比如建設(shè)黨員群眾服務(wù)中心等公共場所，可能未經(jīng)規(guī)劃部門審批，但卻是為組織部門考核所要求;重點(diǎn)項(xiàng)目配套道路邊建設(shè)邊審批，為促進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目早日竣工開業(yè)。

（三）執(zhí)行細(xì)則欠缺，行政決策較隨意。民主化、科學(xué)化、合理化是行政決策的基本要求。但基層政府日常事務(wù)繁瑣，身處一線需直接面對各類矛盾，為因地制宜、平衡各方，在執(zhí)行各項(xiàng)法規(guī)規(guī)定和管理規(guī)范過程中，只要不違反大原則和硬要求，往往憑借經(jīng)驗(yàn)而定。比如征地拆遷出現(xiàn)復(fù)雜問題難以解決，不得不結(jié)合具體情況，酌情做出補(bǔ)償安排，某種程度上又影響了政策的嚴(yán)肅性。在行政決策時(shí)，為提高效率，往往由分管領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)定奪，決策是否科學(xué)正確沒有較好的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在某種程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)水平的高低。

（四）上訪現(xiàn)象頻發(fā)，依法解決難實(shí)現(xiàn)?；鶎诱蔷S護(hù)社會穩(wěn)定工作的責(zé)任主體，面對著考核排名、一票否決等管理制度，承受著很大的壓力。而廣大群眾普遍信訪不信法、信權(quán)不信法，在切身利益受到損失時(shí)，不管是正當(dāng)?shù)睦嬖V求，還是非法的利益訴求，本著“大鬧大解決、不鬧不解決”的心理，動輒到上級政府信訪，基層政府為息事寧人和避免矛盾升級，難以真正依法解決相關(guān)問題，在某種程度上又助長了上訪的現(xiàn)象，形成了維穩(wěn)成本遞增、效益遞減的怪圈。因此，依法行政在遇到重大穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)往往會打折扣。

（五）執(zhí)法效率低下，綜合協(xié)調(diào)難度大。隨著法律規(guī)范的增多和監(jiān)督執(zhí)行的加強(qiáng)，為實(shí)現(xiàn)有效治理，基層政府面臨的執(zhí)法行為越來越多?；鶎诱旧頉]有執(zhí)法權(quán)，但承擔(dān)著組織執(zhí)法的重大職責(zé)，需協(xié)調(diào)執(zhí)法部門、管理部門、村級組織共同行動，才能達(dá)到應(yīng)有效果。部門職責(zé)劃分太細(xì)，或交叉重疊、或互不聯(lián)系，遇到有利益、好執(zhí)行的事項(xiàng)爭相前往，遇到有矛盾、難執(zhí)行的事項(xiàng)相互推諉。比如膠囊房整治，涉及城管、房管、消防、規(guī)劃等多個(gè)執(zhí)法部門，最后確定由綜治部門牽頭負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)難度較大，執(zhí)法效率較低。

二、基層政府依法行政過程中出現(xiàn)問題的原因

（一）法律制度體系不健全。一方面，關(guān)于基層政府的法定職責(zé)沒有系統(tǒng)明確界定，上有千根線，下面一根針，要將上級黨委和政府各項(xiàng)方針政策宣傳好、執(zhí)行好，基層政府必須嚴(yán)格服從中央到省、市、區(qū)各級要求，再受地域?qū)嶋H情況影響，難以貫徹始終。特別是涉及一些棘手問題時(shí)，比如農(nóng)村征地拆遷、城市執(zhí)法管理、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法等，國家層面沒有統(tǒng)一的法制規(guī)范體系，基層政府缺少執(zhí)行依據(jù);另一方面，一些法律規(guī)范制度長期未與時(shí)俱進(jìn)，相關(guān)條款與現(xiàn)實(shí)情況有較大出入，還有一些法律細(xì)則不夠明確，在具體執(zhí)行過程中留下了較大自由裁量空間等等。如城管拆違執(zhí)法，既要在第一時(shí)間拆除防止新增，又要留出時(shí)間履行法定程序，實(shí)際操作中處于兩難境地，難以達(dá)到最佳預(yù)定效果。

（二）基層政府權(quán)責(zé)不對稱。一是權(quán)小責(zé)大?；鶎诱齼?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)外，基本上擁有審批和執(zhí)法權(quán)力的部門，諸如財(cái)政、稅務(wù)、城管、國土、社保、林業(yè)等機(jī)構(gòu)，其財(cái)物和業(yè)務(wù)管理權(quán)屬于上級主管部門，但其業(yè)務(wù)工作有相當(dāng)一部分卻由基層政府幫助完成?；鶎诱袚?dān)的責(zé)任沒有減小，反而更大。由于被上劃的站、所越來越多，基層政府管理不了，有責(zé)無權(quán)。二是對上負(fù)責(zé)多對下負(fù)責(zé)少。對上，各級考核任務(wù)較多，官員問責(zé)制和上級任命制迫使基層政府不得不全力完成上級交辦的各項(xiàng)任務(wù);對下，該為轄區(qū)群眾辦理的實(shí)事，卻因政策、財(cái)力等限制因素，往往力不從心，影響了基層政府在群眾心中的威信。

（三）干群法律意識不夠強(qiáng)。雖然法治化建設(shè)早已歷經(jīng)多年時(shí)間，但受干部群眾自身素質(zhì)、普法實(shí)際效果、法制環(huán)境等影響，基層依法辦事的思想意識仍然不夠。特別是城郊接合區(qū)域，生產(chǎn)生活方式在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市開發(fā)擴(kuò)張過程中發(fā)生急劇變化，在經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整面前，傳統(tǒng)道德習(xí)慣逐漸失去作用，法治思維、框架、制度、辦法卻還未健全，依靠傳統(tǒng)的行政命令、動員說教難以解決利益糾紛。在和諧社會建設(shè)的要求下，基層政府有時(shí)會被迫遵循“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，沒事就是本事”的潛規(guī)則，法律意識讓位于維穩(wěn)意識。部分群眾或?yàn)樗嚼M惑或?yàn)槠胶庑睦?，將法律意識棄之不顧，故意規(guī)避法律規(guī)范要求，利用越級上訪、群體上訪施加壓力，以達(dá)到滿足個(gè)體利益的目的。

（四）執(zhí)法主體力量不協(xié)同。各部門協(xié)調(diào)執(zhí)法時(shí)，往往會出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法行動組織體系不順暢。以城管拆違為例，需要城建部門認(rèn)定、城管部門拆除、司法部門取證、公安部門維護(hù)秩序，除城管部門責(zé)無旁貸外，其余三個(gè)部門執(zhí)行動力不足。再以農(nóng)貿(mào)市場整治為例，又涉及工商、食藥監(jiān)、衛(wèi)生、動檢、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門，基層政府負(fù)有屬地管理責(zé)任，需要依靠這些具有審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)的部門才能實(shí)施，而在不管人不管錢的體制下，組織協(xié)調(diào)需要借助多種因素才能形成有效權(quán)威。

三、破解基層政府依法行政問題的對策建議

（一）明確政府職責(zé)界限，提升依法行政效能?；鶎诱氊?zé)邊界模糊，為落實(shí)上級政令要求，必然導(dǎo)致大包大攬，職能龐雜反而可能出現(xiàn)精干不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)偏重，公共服務(wù)職能偏弱。既然基層政府沒有執(zhí)法權(quán)限，涉及依靠執(zhí)法才能完成的責(zé)任應(yīng)盡量避免由基層政府承擔(dān)，可由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)起主責(zé)，基層政府只需發(fā)揮宣傳、動員、協(xié)調(diào)、服務(wù)等輔助性作用。積極貫徹“小政府，大服務(wù)”的方針，從行政管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府服務(wù)，把該管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅(jiān)決不管，通過立法進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)職能、人員編制和工作程序，壓縮甚至撇開履行經(jīng)濟(jì)管理職能的機(jī)構(gòu)。

（二）完善依法行政細(xì)則，增強(qiáng)制度剛性約束。依法行政首先要有完備的執(zhí)行細(xì)則供執(zhí)行人員參照執(zhí)行。由于國家層面地域大、人口多，法律規(guī)章制度建設(shè)留有結(jié)合地方特點(diǎn)的余地，需因地制宜出臺細(xì)則，增強(qiáng)制度約束性和可行性，避免“上有政策、下有對策”。在政策性較強(qiáng)、資金量較大的決策領(lǐng)域，更要完善相應(yīng)審批、審計(jì)、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，提高資金績效，規(guī)避腐敗風(fēng)險(xiǎn)。比如征地拆遷方面，補(bǔ)償政策應(yīng)結(jié)合房地產(chǎn)市場發(fā)展予以微調(diào)，細(xì)則應(yīng)更加科學(xué)準(zhǔn)確，使拆遷協(xié)議更公正，被拆遷對象更易接受。再如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，從立項(xiàng)、審批、資金使用、質(zhì)量監(jiān)督等都應(yīng)詳細(xì)規(guī)定，按照法定流程公開操作，避免決策隨意性，并減少腐敗現(xiàn)象。

（三）促進(jìn)決策公開透明，提高政府公信力。政府決策、執(zhí)行信息公開，既有利于提醒決策者公平公正決定，保證決策和執(zhí)行過程科學(xué)合理，經(jīng)得起群眾監(jiān)督和實(shí)踐檢驗(yàn)，又有利于提高政府公信力，讓各類行政相對人增強(qiáng)認(rèn)同感，自覺服從相關(guān)政策規(guī)定，增進(jìn)干群關(guān)系。由于種種原因，當(dāng)前基層政府信息決策公開方面實(shí)際效果欠佳，群眾對基層政府信任度大大降低。為此，應(yīng)進(jìn)一步加大政府信息公開力度，凡屬于涉及公共利益、公眾權(quán)益、社會關(guān)切及需要社會廣泛知曉的事項(xiàng)，都要依法、全面、準(zhǔn)確、及時(shí)進(jìn)行公開。要將公示制度作為必要環(huán)節(jié)納入工作流程，讓行政權(quán)力和財(cái)政資金在陽光下運(yùn)作，避免暗箱操作和隨意決定。

（四）加大法治宣傳教育，構(gòu)筑干群思想基礎(chǔ)。建立基層普法教育培訓(xùn)長效機(jī)制和考核監(jiān)督機(jī)制。著力清除行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的官本位思想影響，增強(qiáng)對依法行政就是“依法治官、依法治權(quán)”的認(rèn)識，牢固樹立法律權(quán)威至上的觀念，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)、協(xié)調(diào)處理矛盾糾紛時(shí)，善于運(yùn)用法律手段而非依靠行政手段解決問題。創(chuàng)新普法宣傳形式，利用靈活多樣、喜聞樂見的方式，大力宣傳法律知識、依法行政，讓群眾知法、學(xué)法、懂法，增強(qiáng)他們利用法律武器保護(hù)自己合法權(quán)益的思想意識，從側(cè)面推進(jìn)政府依法行政。此外，還應(yīng)教育群眾如何正確使用法律手段來維護(hù)合法權(quán)益，避免借維權(quán)手段謀私人之利。

（五）推行綜合執(zhí)法體制，降低依法行政成本。推進(jìn)綜合執(zhí)法，避免“九龍治水”“七八個(gè)大蓋帽，管不住一頂破草帽”等多頭執(zhí)法亂象。推行大部門體制，將多頭之間的權(quán)責(zé)交叉以及由此而產(chǎn)生的摩擦、沖突內(nèi)化到一個(gè)部門之中，既可以有效降低協(xié)調(diào)成本，又可以提高行政執(zhí)法效率。整合行政執(zhí)法權(quán)責(zé)，實(shí)行相對集中的執(zhí)法權(quán)，將行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政處罰權(quán)集中配置，由一個(gè)執(zhí)法部門統(tǒng)一行使全過程職能。對于緊密聯(lián)系基層的相關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)，可將一些執(zhí)法部門人員、財(cái)務(wù)管理權(quán)限下放到基層政府進(jìn)行整合，上級管理部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對于可由上級政府部門直接負(fù)責(zé)執(zhí)法的領(lǐng)域，基層政府不應(yīng)擔(dān)負(fù)主責(zé)。

【參考文獻(xiàn)】

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