黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問(wèn)題分析

楊帆　陳曉梅

【摘要】黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨增強(qiáng)黨建的主要方式與重要內(nèi)容，更是我國(guó)實(shí)施依法執(zhí)政、治國(guó)的要求與保障。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的首要任務(wù)是對(duì)其基本理論問(wèn)題進(jìn)行分析研究。本文主要基于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)際情況，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念、分類及效力來(lái)源、與國(guó)法的關(guān)系等基本理論問(wèn)題進(jìn)行探究，并分析黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要性，以促進(jìn)其規(guī)范化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)法規(guī);體系建設(shè);基本理論

我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)雖已取得了一定成效，但隨著我國(guó)社會(huì)主義法律體系的建設(shè)與發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)工作將開創(chuàng)嶄新的局面。因此，在加強(qiáng)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)過(guò)程中，需對(duì)其基本理論進(jìn)行認(rèn)真分析與研究。本文主要以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)際情況作為出發(fā)點(diǎn)，分析黨內(nèi)法規(guī)概念、分類及效力來(lái)源、與國(guó)法的關(guān)系等基本理論問(wèn)題，并探討了加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要意義，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義法律體系健康穩(wěn)定發(fā)展。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本理論問(wèn)題

（一）黨內(nèi)法規(guī)的基本概念。鄧小平同志在1978年的工作會(huì)議上指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法，沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”;江澤民同志也提出依法治國(guó)、從嚴(yán)治黨的要求;在黨的十六大會(huì)議后，胡錦濤同志首次明確提出了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的概念，還強(qiáng)調(diào)了黨的制度、黨的紀(jì)律以及黨的規(guī)范化體系建設(shè)的重要性;習(xí)近平總書記在2012年就強(qiáng)調(diào)指出，要依據(jù)《黨章》從嚴(yán)治黨、依據(jù)《憲法》治國(guó)理政。由此可以看出，黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行自我管理與約束的各種規(guī)范性的統(tǒng)稱。規(guī)范性說(shuō)法是，黨內(nèi)法規(guī)屬于中國(guó)共產(chǎn)黨中央組織、中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)及中共中央工作機(jī)關(guān)與省、直轄市、自治區(qū)黨委組織共同制定的、能夠體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一意志、對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范化、以黨的紀(jì)律為實(shí)施依據(jù)的專門規(guī)章制度。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的基本分類與制度體系的構(gòu)建。經(jīng)過(guò)多年黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建，目前已初步形成了以《黨章》為核心的制度體系構(gòu)建框架，黨內(nèi)活動(dòng)因此可以實(shí)現(xiàn)有章可循、有法可依。除《黨章》外，黨內(nèi)法規(guī)按照內(nèi)容可分為以下六大類：第一，黨的思想建設(shè)法規(guī)?！饵h章》由最初的馬列主義與毛澤東思想，逐步增加了鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀及習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想等必須遵循的思想理論，以此作為黨的指導(dǎo)思想。第二，黨組織建設(shè)的法規(guī)。包括中央書記處的工作規(guī)則、政治局以及常委會(huì)、普通高校等等。第三，黨的隊(duì)伍建設(shè)的法規(guī)。包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》以及黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)等相關(guān)方面的法規(guī)。第四，黨的作風(fēng)建設(shè)的法規(guī)。包括關(guān)于黨的思想作風(fēng)與工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)等方面的法規(guī)。第五，反腐倡廉建設(shè)法規(guī)。包括《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等相關(guān)的法規(guī)。第六，黨的內(nèi)部工作程序法規(guī)。包括與公文制定的程序以及法規(guī)等方面相關(guān)的法規(guī)。除此之外，還有黨校工作等相關(guān)方面的專門法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)還可以按照所制定的主體進(jìn)行劃分：即中央、部門以及地方等黨內(nèi)法規(guī)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的效力辨析。1.黨內(nèi)法規(guī)效力的等級(jí)問(wèn)題。以效力的等級(jí)當(dāng)作分類標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，可以把黨內(nèi)法規(guī)劃分為黨章、條例、準(zhǔn)則、規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則等部分。黨內(nèi)法規(guī)還可分為：黨的思想建設(shè)、黨的組織建設(shè)、黨的隊(duì)伍建設(shè)、黨的作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、黨內(nèi)工作規(guī)章等法規(guī)。而從實(shí)踐性實(shí)施效果可以看出，效力等級(jí)的分類方式更有利于完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的制定，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的精準(zhǔn)實(shí)施與嚴(yán)格遵守皆起著極其重要的作用。《黨章》是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的核心，也是黨建過(guò)程中的總體章程?！饵h章》可以有效保障全黨在政治、思想、組織以及行動(dòng)上保持團(tuán)結(jié)一致?！饵h章》也是黨組織內(nèi)部政治生活與關(guān)系的基本規(guī)范，對(duì)黨的宗旨與性質(zhì)、黨的路線以及綱領(lǐng)、黨的指導(dǎo)思想以及奮斗目標(biāo)、黨組織的原則以及機(jī)構(gòu)、黨員的義務(wù)與權(quán)力、黨的紀(jì)律等內(nèi)容作出了明確規(guī)定?！饵h章》在黨組織內(nèi)部擁有最高的權(quán)威與最大的約束，是其他黨內(nèi)法規(guī)制定的依據(jù)與基礎(chǔ);條例是對(duì)黨某一個(gè)領(lǐng)域中的重要關(guān)系或其中一方面的工作重點(diǎn)作出相關(guān)規(guī)定;準(zhǔn)則則是對(duì)黨組織的生活、黨員行為等內(nèi)容作出基本的規(guī)定;規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則等皆是對(duì)黨其中一方面工作重點(diǎn)的要求與程序進(jìn)行具體的規(guī)定。2.黨內(nèi)法規(guī)的基本效力來(lái)源。黨內(nèi)法規(guī)制定的目的是約束黨組織與黨員，因此黨內(nèi)法規(guī)效力來(lái)源于黨員對(duì)其法規(guī)的認(rèn)可與接受。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力則來(lái)源于其制度制定過(guò)程的民主性。黨內(nèi)法規(guī)是通過(guò)黨內(nèi)民主程序進(jìn)行制定的，因此其制度的制定是黨的意志的體現(xiàn)，對(duì)每個(gè)黨員具有規(guī)范化的約束作用。黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中參與的黨員越多，民主程度越高，其效力與重要性也將會(huì)越高。值得注意的是，黨內(nèi)法規(guī)效力與國(guó)家法律效力不同，違反國(guó)家法律需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而黨員若違反了黨內(nèi)法規(guī)，則需要承擔(dān)黨組織的處罰，嚴(yán)重者將會(huì)受到相應(yīng)的法律制裁。3.效力的規(guī)范性來(lái)源于制定過(guò)程中的民主性。黨內(nèi)法規(guī)只有經(jīng)過(guò)民主的制定，才可體現(xiàn)黨的意志，進(jìn)而規(guī)范黨內(nèi)成員的行為。黨員可經(jīng)過(guò)民主選舉的形式進(jìn)行黨代表的選舉，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)又是通過(guò)黨的代表大會(huì)進(jìn)行民主選舉而得出。由此可見(jiàn)，全部的黨組織與任職黨員皆是通過(guò)民主選舉制產(chǎn)生，因此具有強(qiáng)有力的規(guī)范作用。此外，《黨章》的修改也是經(jīng)過(guò)黨內(nèi)民主討論的形式進(jìn)行，最后經(jīng)由全國(guó)代表大會(huì)審批通過(guò)，因此，《黨章》最具約束力與規(guī)范性。其他的黨內(nèi)法規(guī)也是經(jīng)過(guò)民主討論的形式進(jìn)行制定與修改，再經(jīng)過(guò)相應(yīng)的黨組織、機(jī)構(gòu)協(xié)商通過(guò)。由此看見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的效力皆是來(lái)源民主的制定，民主的程度越高，參與黨內(nèi)法規(guī)起草制定的黨員則會(huì)越多，其效力與重要性也將會(huì)越高。

（四）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)法的區(qū)別與聯(lián)系。黨內(nèi)法規(guī)效力與國(guó)家法律效力是不同的：前者若存在違反行為，則要受到黨組織的處理與制裁，嚴(yán)重者將會(huì)連帶產(chǎn)生相應(yīng)的法律制裁;而后者如若違反，則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。負(fù)責(zé)執(zhí)行制裁的機(jī)構(gòu)也不同：前者由黨的紀(jì)律檢查部門負(fù)責(zé)執(zhí)行制裁;后者則依靠完整的司法與執(zhí)法程序進(jìn)行，并由專門的機(jī)構(gòu)執(zhí)行制裁措施。但黨內(nèi)法規(guī)在對(duì)黨員處罰上不可超越國(guó)家法律法規(guī)底線?？傮w而言，兩者皆保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并根據(jù)黨的基本方針政策進(jìn)行規(guī)范化、具體化以及制度化，充分體現(xiàn)黨的意志以及人民群眾的意愿，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)法相輔相成，相互補(bǔ)充。由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)與國(guó)家法律規(guī)范化體系具有同等的重要性。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要性

黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是我國(guó)開展依法治國(guó)方針的必然要求。隨著社會(huì)主義法治建設(shè)的進(jìn)步與發(fā)展，我國(guó)逐步形成了較為完善的社會(huì)主義法律體系。中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)的執(zhí)政黨，兼我國(guó)法治建設(shè)客體與主體兩重身份，在法治建設(shè)過(guò)程中起著領(lǐng)導(dǎo)的作用。建設(shè)社會(huì)主義法律體系需始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，我國(guó)法治建設(shè)才可取得巨大成就。我國(guó)法治建設(shè)工作目前已進(jìn)入全新階段，其主要任務(wù)逐步轉(zhuǎn)變成如何保障憲法與法律兩者的統(tǒng)一實(shí)施、如何健全司法機(jī)構(gòu)、如何進(jìn)行國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接等。而要完成這一目標(biāo)，需加快建立健全符合國(guó)家法律體系的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，因此需做好表率與示范：一方面，從黨員自身做起，帶頭遵守國(guó)家制定的法律法規(guī);另一方面，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，對(duì)黨員的行為進(jìn)行規(guī)范化，對(duì)黨的活動(dòng)進(jìn)行制度化，建立符合國(guó)家法律法規(guī)的執(zhí)政黨，從而推動(dòng)社會(huì)主義法律體系發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家朝法治化方向前進(jìn)。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的迫切性

加強(qiáng)建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系是我國(guó)依法執(zhí)政、依法治國(guó)的迫切需要。依法執(zhí)政、依法治國(guó)是黨的治國(guó)理政方式的轉(zhuǎn)變。依法執(zhí)政、依法治國(guó)皆是以“法”為依據(jù)，其中的“法”首先指的是國(guó)法，憲法是黨的方針政策的制度化與法律化，之所以進(jìn)行黨政的法律化，是因其要憑借法律形式，對(duì)于黨進(jìn)行法律性的約束，如此，在黨員違反紀(jì)律時(shí)，才可以給予法律的制裁。

依法執(zhí)政、依法治國(guó)中的“法”除了國(guó)法外，還包括黨內(nèi)法規(guī)。不管國(guó)家的立法工作進(jìn)步多大，若國(guó)法對(duì)黨內(nèi)各關(guān)系不進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整，執(zhí)政黨的建設(shè)工作得不到規(guī)范化，國(guó)法將無(wú)法規(guī)范黨內(nèi)事件。另外，黨內(nèi)的活動(dòng)與關(guān)系主要是由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，因此，還需根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行執(zhí)政。在黨的內(nèi)部，也需要做到有“法”可依，只有健全與完善黨內(nèi)的法和規(guī)，并進(jìn)行相互協(xié)調(diào)，從而構(gòu)成相應(yīng)的制度體系。若無(wú)健全完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，依法執(zhí)政、依法治國(guó)將如無(wú)本之木，由此可見(jiàn)，加強(qiáng)建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的迫切性。

四、結(jié)語(yǔ)

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主要目標(biāo)是建立符合新時(shí)代發(fā)展要求、內(nèi)容完善、科學(xué)合理、內(nèi)部統(tǒng)一、實(shí)施有力的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。要實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，需對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問(wèn)題進(jìn)行研究分析，這是我國(guó)現(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的必然要求。只有在正確認(rèn)識(shí)與了解其基本理論問(wèn)題的基礎(chǔ)上，才可加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，促進(jìn)其健康穩(wěn)定發(fā)展，滿足我國(guó)開展依法治國(guó)方針的要求，跟上社會(huì)主義法治建設(shè)發(fā)展的進(jìn)程。

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