構(gòu)建村莊公共物品項(xiàng)目式供給的公眾議程與政府議程治理轉(zhuǎn)型機(jī)制

[摘要]村莊公共物品的項(xiàng)目式供給是當(dāng)前村莊公共物品供給模式的主要手段，但是隨著項(xiàng)目式的實(shí)施，這種供給模式也漸漸顯露出了弊端，本文通過分析村莊公共物品項(xiàng)目式供給的公眾議程與政府議程之間存在的問題，探索構(gòu)建村莊公共物品項(xiàng)目式供給的公眾議程與政府議程治理轉(zhuǎn)型機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]項(xiàng)目式供給;議程設(shè)置;權(quán)力結(jié)構(gòu);治理轉(zhuǎn)型

[中圖分類號(hào)] D630

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

村莊的公共物品項(xiàng)目式供給模式是“自上而下”的，國家作為發(fā)包者，通過各級(jí)政府一層層傳遞到村莊，村莊作為需求方很多時(shí)候是被動(dòng)式的接受供給，導(dǎo)致供求存在較大偏差。究其原因主要是由于村莊公共物品項(xiàng)目式供給的議程設(shè)置不當(dāng)，村民沒有權(quán)利參與到其中，出現(xiàn)村莊公共物品供求偏差的嚴(yán)重現(xiàn)象。綜合存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從村莊公共物品的公眾議程與政府議程深入分析，構(gòu)建村莊公共物品項(xiàng)目式供給的公眾議程與政府議程，通過治理轉(zhuǎn)型使其更加科學(xué)化、合理化。

1 村莊公共物品項(xiàng)目式供給議程設(shè)置概述

政策議程是任何公共政策過程的首要階段和重要環(huán)節(jié)，合理、完善的政策議程對整個(gè)政策的有效運(yùn)行和質(zhì)量起到重要作用。美國政策學(xué)者科布和埃爾德將政策議程劃分為系統(tǒng)議程和正式議程，系統(tǒng)議程又稱公眾議程，是指某個(gè)社會(huì)問題已引起社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體的普遍關(guān)注，并向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決的一種政策議程。正式議程又稱政府議程，是指某些社會(huì)問題已引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對之采取一定的行動(dòng)，并把這些社會(huì)問題列入政策范圍。村莊公共物品項(xiàng)目式供給議程設(shè)置也主要由政府議程和公眾議程構(gòu)成。我國村莊公共物品的項(xiàng)目式供給主要以政府供給為主，農(nóng)民作為被供給方，這兩者是緊密聯(lián)系、不可分割的，所以在公共物品的議程設(shè)置上應(yīng)該既要有公眾議程又要有政府議程，這樣才能使整議程設(shè)置達(dá)到最優(yōu)化。

2 村莊公共物品項(xiàng)目式供給議程設(shè)置的問題分析

村莊公共物品項(xiàng)目式供給的公眾議程和政府議程的良性互動(dòng)有利于村莊公共物品項(xiàng)目式的有效供給。要實(shí)現(xiàn)公眾議程與政府議程良性互動(dòng)，必須建立健全民意調(diào)查機(jī)制、民意表達(dá)機(jī)制、官民互動(dòng)機(jī)制、信息公開與反饋機(jī)制、政府評估與問責(zé)機(jī)制等互動(dòng)機(jī)制。雖然，在村莊公共物品項(xiàng)目式供給中一直強(qiáng)調(diào)民意調(diào)查表達(dá)、信息公開等的重要性，也出臺(tái)了很多政策和方法推進(jìn)公眾議程，但是這些政策和方法在落地的時(shí)候卻往往流于形式，導(dǎo)致在村莊公共物品的供給過程中，忽略了公眾議程，村莊公共物品項(xiàng)目式供給的公眾議程與政府議程依然存在較大的問題。

2.1 村莊居民參與度及決策影響力低

一方面村莊居民參與的方式有限，在農(nóng)村地區(qū)，村民的訴求渠道少，參與的機(jī)制沒有得到保障。村民有話不能說、有話無地方可說。在很多農(nóng)村地區(qū)，雖然農(nóng)民也有諸如村民大會(huì)、村民代表大會(huì)等表達(dá)意見的制度，但是大多只是流于形式。有些地方甚至不開會(huì)征求意見，而是事后直接以發(fā)選票的形式，引導(dǎo)村民對已經(jīng)確定的事情進(jìn)行投票，村民根本沒有充分表達(dá)自己的真正需求。由于自身文化水平的原因，很多村民覺得自身文化水平低，身份地位低，不敢將自己的想法意愿說出來，大多時(shí)候只會(huì)隨聲附和，造成村民的決策影響力低。

2.2 信息公開避重就輕與反饋滯后

近年來，在政府信息公開范圍和力度取得了一些成績，但是政府信息公開仍存在諸多問題。主要表現(xiàn)在：政府公開的信息與群眾想獲取的信息存在嚴(yán)重偏差，有些政府對于群眾反映強(qiáng)烈和敏感的問題卻沒有公開，而是避重就輕的公開一些工作的流程、法律法規(guī)等信息，并且公布的信息一般注重公布事情的結(jié)果，而對于事情的來龍去脈卻公布較少。其次，政府信息公開存在滯后的現(xiàn)象，往往事項(xiàng)都已經(jīng)發(fā)生和完成了才公布信息，甚至等到出現(xiàn)問題了才補(bǔ)發(fā)公布信息。另一方面，對于群眾提出的問題，政府沒有能夠及時(shí)地進(jìn)行反饋，久而久之就淡化了群眾反映問題的積極性，影響了公眾議程與政府議程的良性互動(dòng)。

2.3 基層政府及組織作用弱化

人們常說村兩委是廣大村民的公仆，是帶動(dòng)村莊發(fā)展的中堅(jiān)力量，村兩委原本應(yīng)該是村莊公共物品公眾議程最有力的組織者，擔(dān)負(fù)著組織引導(dǎo)村民轉(zhuǎn)變觀念、齊心協(xié)力、統(tǒng)一步調(diào)，根據(jù)村莊特點(diǎn)找準(zhǔn)適合村莊發(fā)展的方向，不斷推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，并將村民統(tǒng)一形成的對公共物品的需求反饋給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再一層層傳遞，政府決策者才能根據(jù)不同村莊的訴求統(tǒng)籌對村莊居民供給物品。但是項(xiàng)目式模式下基層政府特別是村兩委在村莊中的作用并不明顯，反而顯得非常被動(dòng)，只是簡單機(jī)械的完成工作任務(wù)，成為了單純的話筒作用。

3 村莊公共物品項(xiàng)目式供給議程設(shè)置問題分析

3.1 村民參與意識(shí)及文化水平低

村莊公共物品項(xiàng)目式供給的公眾議程的實(shí)踐過程中效果差。原因主要有三個(gè)方面：一是農(nóng)民在參與村委會(huì)選舉上表現(xiàn)出冷談的態(tài)度，各種惠農(nóng)政策的出臺(tái)也使得農(nóng)民的享有各種福利，農(nóng)民只關(guān)心自家經(jīng)濟(jì)收入增長，不關(guān)心村莊的整體發(fā)展，使得村民的自治權(quán)意識(shí)淡薄。二是我國農(nóng)民知識(shí)文化水平普遍偏低，對于很多政策的理解和解讀不到位，缺乏對政策的關(guān)注。加上在農(nóng)村地區(qū)，對于各項(xiàng)政策的宣傳力度不夠，農(nóng)民獲取政策信息往往是通過電視或者報(bào)紙等比較落后的信息傳播途徑，從而對于很多政策只是一知半解，缺乏全面和理性的認(rèn)識(shí)。三是現(xiàn)階段農(nóng)民不再局限于耕種農(nóng)作物，而是選擇外出打工或外出求知、求財(cái)，有知識(shí)、有能力的農(nóng)民都離開了村莊到城市去發(fā)展。在農(nóng)村里剩余人口中，多是些知識(shí)文化低的村民或老人、小孩和婦女，導(dǎo)致了村莊嚴(yán)重缺乏自治的內(nèi)在動(dòng)力。

3.2 服務(wù)意識(shí)缺失

村莊公共物品項(xiàng)目式供給公眾議程與政府議程的良性互動(dòng)需要政府及村民自治組織具有很強(qiáng)的服務(wù)意識(shí)。受傳統(tǒng)的行政管理體制的影響，一些政府人員的“官本位”思想觀念仍比較嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：沒有吃苦耐勞的精神，不愿意深入基層了解群眾的困難和需求，而是安于坐在辦公室里看文件，收發(fā)指令，嚴(yán)重脫離群眾;有的公務(wù)員覺得自己是政府人員，社會(huì)地位高，身份尊貴，認(rèn)為自己是主，人民是仆，在為民辦事過程中，態(tài)度惡劣，服務(wù)意識(shí)差;有些政府人員及村民自治組織還利用自己職務(wù)的便利，濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，貪污腐敗。服務(wù)意識(shí)的缺失使政府往往容易忽視公眾的參與，在沒有全面了解群眾的需求和意愿下，自行提供一些群眾不需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，使得政府一方面興高采烈的提供服務(wù)，群眾卻不買賬的現(xiàn)象，出現(xiàn)供求錯(cuò)位的現(xiàn)象。

3.3 村莊公共物品項(xiàng)目式供給的權(quán)利結(jié)構(gòu)失衡

村莊公共物品作為改善農(nóng)村面貌的重要支撐，項(xiàng)目式供給的出現(xiàn)更是加快了新型農(nóng)村的建設(shè)，但是項(xiàng)目式供給的權(quán)力主體并不是村兩委和村民，項(xiàng)目制實(shí)際上是國家的對地方轉(zhuǎn)移支付的一種重要手段，它具有很強(qiáng)的“自上而下”頂層設(shè)置思想，在運(yùn)作的過程中，往往會(huì)忽略對基層意愿的討論。村莊公共物品的項(xiàng)目式供給在運(yùn)作的過程中就面臨著這樣的問題，項(xiàng)目的發(fā)包是從國家一層層發(fā)下來，到了縣之后就停止了，也就是說縣成為了項(xiàng)目發(fā)包的終結(jié)，這就造成項(xiàng)目發(fā)包直接繞過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)被直接分配到各個(gè)村莊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委在項(xiàng)目的實(shí)行過程中扮演的只是一個(gè)輔助的角色，在項(xiàng)目進(jìn)村工程中機(jī)械的按照縣政府的命令執(zhí)行一些輔助性的工作，這便造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)利。顯然這種以縣級(jí)政府為主要權(quán)力主體的項(xiàng)目式供給極大的影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委做事的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委作為村民與上級(jí)政府溝通的橋梁和紐帶，沒有在其中發(fā)揮真正的傳遞作用，對于公眾議程與政府議程的良性互動(dòng)極為不利。

4 村莊公共物品項(xiàng)目式供給議程設(shè)置的治理轉(zhuǎn)型

4.1 主動(dòng)與被動(dòng)相結(jié)合，完善村民表達(dá)機(jī)制

村莊公共物品的項(xiàng)目式供給不是簡單的一個(gè)供給過程，它需要來自各方面信息、材料的匯集，才能夠真實(shí)、全面的地反映各個(gè)村莊的不同需求，所以應(yīng)該培養(yǎng)多元化的治理主體。在以政府為主導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮村民、各種利益群體的力量，共同參與村莊公共物品的項(xiàng)目式供給的治理。一方面加強(qiáng)對村民的教育，培養(yǎng)村民參與的意識(shí)和能力，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)里面開設(shè)定期或不定期的舉辦各種形式多樣的培訓(xùn)會(huì)，讓村民真正了解政策，提高他們的參與意識(shí)和能力。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村兩委要充分研討村莊有利的地理位置、自然資源或其他特色，打造打造本村的特色工作和亮點(diǎn)工作，吸引更多年輕的、有知識(shí)、有本領(lǐng)的村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，參與到村莊的建設(shè)中去。另一方面通過建立多種農(nóng)民參與的渠道，建立村民主動(dòng)參與的渠道，如建立“村民建議征集制度”、 “村民熱線”、“政府有約”等模式，讓村民暢所欲言。還可以建立村民的被動(dòng)參與渠道，受傳統(tǒng)觀念的影響，村民不愿意主動(dòng)提出自身的訴求，針對這種情況可以通過走訪、問卷調(diào)查、政府人員做好實(shí)地研究考察等方式，讓村民被動(dòng)的參與進(jìn)來，真正了解當(dāng)?shù)卮迩f的實(shí)際情況和實(shí)際需求。同時(shí)這種方式還可以讓村民感受到政府對村民訴求的重視，將被動(dòng)參與變?yōu)橹鲃?dòng)參與。只有通過廣征民意，才能夠凝聚大量的村民訴求，進(jìn)而將村民的訴求真正提到政策議程。

4.2 推進(jìn)政務(wù)公開，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)

首先要健全政府信息公布的相關(guān)法律法規(guī)，依法依規(guī)明確政務(wù)公開的主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序，提高政務(wù)公開制度化、規(guī)范化水平，對于信息公布滯后和信息公布不全面的相關(guān)部分和有關(guān)人員給予相應(yīng)處罰，嚴(yán)格各部門信息公開的管理制度。其次是深化重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開，除依法應(yīng)當(dāng)保密的內(nèi)容外，督促政府圍繞村民反映強(qiáng)烈和密切關(guān)心的事項(xiàng)進(jìn)行公開，對重要的決策、執(zhí)行過程和結(jié)果進(jìn)行公布。其次是創(chuàng)新信息公開的方法和手段，讓村民能夠容易看得到、聽得懂、能監(jiān)督政府行為，從而提高公開效果。最后，建立政府及其部門的官方網(wǎng)站，通過各種途徑及時(shí)有效的反饋村民反映的問題。同時(shí)，政府人員要明確自己的義務(wù)和責(zé)任，擺正自己的位置，在行政意識(shí)上實(shí)現(xiàn)由“管”字當(dāng)頭到“服務(wù)為本”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由“官本位”到“民本位”的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化“以服務(wù)人民為榮，以背離人民為恥”的社會(huì)榮辱觀。建立信息反饋制度，將為村民辦實(shí)事作為政府績效考核工作的重點(diǎn)，對于以權(quán)謀私的腐敗官員一定要嚴(yán)肅處理，加以懲罰，切實(shí)把廣大入民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

4.3 界定政府權(quán)責(zé)，保障權(quán)利結(jié)構(gòu)平衡

在公共物品項(xiàng)目式供給的鏈條上，一定要明確中央、地方、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)政府的權(quán)責(zé)。首先，中央作為項(xiàng)目的財(cái)政主體和發(fā)包者，應(yīng)根據(jù)不同性質(zhì)的公共物品供給進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，而不是進(jìn)行統(tǒng)一式專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。每個(gè)不同地區(qū)的情況不同，應(yīng)該尊重地區(qū)的特點(diǎn)和需求進(jìn)行發(fā)包。經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)，傾向于基礎(chǔ)性的公共產(chǎn)品，因此多采用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來滿足農(nóng)民的需要，對于非基礎(chǔ)性的公共產(chǎn)品，應(yīng)該適當(dāng)將財(cái)力下放，使地方政府有更多的財(cái)力滿足地方農(nóng)民的多元化需求?？h級(jí)政府在項(xiàng)目中的地位舉足輕重，但縣級(jí)政府不能直接繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行項(xiàng)目操作，應(yīng)該將項(xiàng)目的項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目資金的使用、監(jiān)管驗(yàn)收等權(quán)利更多地交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，當(dāng)然縣級(jí)政府也不是完全將這些權(quán)利下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級(jí)政府應(yīng)該更多地對所管轄的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行項(xiàng)目的總體分配，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和考核，激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的提高政績。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊的特點(diǎn)和情況是最為了解的，所以首要任務(wù)是根據(jù)村莊的具體情況進(jìn)行項(xiàng)目申請，打造本村工作的特色和亮點(diǎn)，其次在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，應(yīng)貫穿整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的始終，促使項(xiàng)目順利進(jìn)行。

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[作者簡介]莫秋桂（1989-）.女，廣西南寧市人，研究生，助教，研究方向：公共管理與公共經(jīng)濟(jì)。