新一輪國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的啟示

李秀秀

【摘 ?要】國(guó)土空間規(guī)劃通過對(duì)國(guó)土資源的開發(fā)利用、建設(shè)開發(fā)活動(dòng)統(tǒng)籌部署，從而實(shí)現(xiàn)自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。通過考慮資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性，論文對(duì)現(xiàn)有問題進(jìn)行分析，對(duì)未來空間規(guī)劃進(jìn)行定位，以期實(shí)現(xiàn)服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃因最接近實(shí)施層面，其研究意義重大。論文結(jié)合我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展歷程，通過各國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的對(duì)比，以天津東疆保稅港區(qū)為例開展研究，為區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的開展提供啟示。

【Abstract】Through the overall planning and deployment of the development， utilization and construction activities of territorial resources， territorial space planning can achieve the goal of coordinated development of natural resources and social economy. By considering the bearing capacity of resources and environment and the development suitability of territorial space， the paper analyzes the existing problems and makes positioning for the future space planning， so as to achieve the goal of serving the modernization of national governance. The research of region and county level territorial space planning is of great significance because it is closest to the implementation level. Combined with the development process of China's territorial space planning， through the comparison of the territorial space planning systems of various countries， this paper takes Tianjin Dongjiang Bonded Port Area as an example to carry out the research， which provides enlightenment for the development of region and county level territorial space planning.

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間規(guī)劃;區(qū)縣級(jí);東疆保稅港區(qū)

【Keywords】territorial space planning; region and county level; Dongjiang Bonded Port Area

【中圖分類號(hào)】F301.23 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號(hào)】1673-1069（2020）07-0134-03

1 我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系發(fā)展歷程

我國(guó)空間規(guī)劃在國(guó)家發(fā)展中擔(dān)任著空間布局角色，隨著發(fā)展理念體系變化經(jīng)歷了系列演變。黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，空間規(guī)劃作為落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，在很大程度上延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的特點(diǎn)。20世紀(jì)90年代初，改革開放深入開展，地方自主性增強(qiáng)，我國(guó)空間規(guī)劃體系經(jīng)歷了從國(guó)家到區(qū)域再到地方的演變，這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)靈活快速發(fā)展，空間規(guī)劃也逐步成為地方部門功利博弈的工具，逐漸呈現(xiàn)多規(guī)沖突、內(nèi)容交叉等問題。黨的十八大作出優(yōu)化國(guó)土空間格局重要部署[1]，黨的十八屆三中全會(huì)提出建立國(guó)土空間規(guī)劃體系、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，在謀求高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代背景下，國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)入轉(zhuǎn)型期。2018年，自然資源部成立，整合土地、水、海洋等自然資源管理職能，著力解決資源開發(fā)保護(hù)不到位、各類規(guī)劃交叉矛盾等問題，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)入新階段。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》[2]，同年自然資源部發(fā)布《全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃全面拉開帷幕。國(guó)家層面，以北京、上海為先鋒的空間規(guī)劃改革探索已完成，以“第三次全國(guó)土地調(diào)查工作”為核心的基礎(chǔ)工作已全面展開;省級(jí)層面，海南、浙江、廣東等省份已開展規(guī)劃編制和深化研究工作[3];市級(jí)層面，2019年6月我國(guó)第一部國(guó)土空間規(guī)劃《廣州市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2018-2035年）》公示;而區(qū)縣級(jí)層面最接近實(shí)施層面，相對(duì)特殊和復(fù)雜，尚未廣泛深入開展。

2 各國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)比探究

國(guó)外工業(yè)化和城鎮(zhèn)化起步較早，早期就通過干預(yù)城市開發(fā)建設(shè)過程服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐漸形成了相對(duì)成熟的空間規(guī)劃體系[4]。各國(guó)一般會(huì)參照一級(jí)政府一級(jí)規(guī)劃的模式，不同層級(jí)側(cè)重不同，國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃注重原則性和方向，中間級(jí)注重過渡性和承上啟下，下級(jí)注重實(shí)施和落實(shí)。各國(guó)規(guī)劃體系也因國(guó)情不同，大致分為三類。

第一類采用自上而下、單一式空間規(guī)劃體系。例如，英國(guó)設(shè)國(guó)家、區(qū)域、郡和市鎮(zhèn)四級(jí)，空間規(guī)劃只設(shè)文本，地方根據(jù)土地利用開發(fā)計(jì)劃確定各類用地，指導(dǎo)項(xiàng)目開發(fā)和審批[5]。瑞士設(shè)全國(guó)、州和地區(qū)級(jí)三級(jí)，國(guó)家級(jí)旨在協(xié)調(diào)空間發(fā)展，提供概念規(guī)劃，不具強(qiáng)制性;地區(qū)級(jí)直接編制土地開發(fā)利用指標(biāo)，指導(dǎo)項(xiàng)目開發(fā)和審批[6]。丹麥空間規(guī)劃設(shè)國(guó)家、市級(jí)和局部三級(jí)，國(guó)家級(jí)側(cè)重戰(zhàn)略性，指導(dǎo)市級(jí)空間規(guī)劃;市級(jí)規(guī)劃側(cè)重土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、休閑娛樂等區(qū)域劃定;局部規(guī)劃具有較高自由度，明確土地指標(biāo)指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)方案，綜合考慮政府權(quán)益、土地開發(fā)與公眾利益[7]。法國(guó)設(shè)國(guó)家、大區(qū)、市鎮(zhèn)群和市鎮(zhèn)四級(jí)，國(guó)家級(jí)側(cè)重公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施布局，按照國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)大區(qū)與國(guó)家簽訂規(guī)劃合作協(xié)議，確定合作項(xiàng)目，獲取財(cái)政支持;大區(qū)級(jí)側(cè)重生態(tài)環(huán)境、重點(diǎn)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目等空間布局;市鎮(zhèn)群級(jí)側(cè)重協(xié)同發(fā)展，市鎮(zhèn)群由多個(gè)市鎮(zhèn)構(gòu)成，通過合作確定市鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)，整合多區(qū)域多部門的資源和政策，平衡跨區(qū)域、跨領(lǐng)域發(fā)展;市鎮(zhèn)級(jí)側(cè)重指導(dǎo)項(xiàng)目開發(fā)。

第二類采用自上而下、雙線并行的空間規(guī)劃體系。日本是亞洲最早開展空間規(guī)劃的國(guó)家[8]，其采用國(guó)土形成計(jì)劃、利用規(guī)劃并行，國(guó)土形成計(jì)劃設(shè)全國(guó)和地方兩級(jí)，側(cè)重宏觀性，指導(dǎo)土地利用和保護(hù);國(guó)土利用規(guī)劃設(shè)全國(guó)、州道府縣和市町村三級(jí)，側(cè)重實(shí)施性，落實(shí)土地性質(zhì)、開發(fā)指標(biāo)等，同時(shí)，劃定城市、森林、農(nóng)業(yè)、自然公園和自然保護(hù)地五類區(qū)域，各自形成保障有序利用土地。德國(guó)設(shè)聯(lián)邦、區(qū)域和市鎮(zhèn)空間規(guī)劃三級(jí)。聯(lián)邦級(jí)管控定居點(diǎn)、非建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施的空間規(guī)劃，在政策、計(jì)劃上確定原則和方向，要素以圖則方式形成剛性傳導(dǎo);區(qū)域規(guī)劃側(cè)重經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、科技等;僅在市鎮(zhèn)級(jí)空間規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃并存，類似我國(guó)城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，空間規(guī)劃落實(shí)上一級(jí)空間規(guī)劃，不涉及項(xiàng)目開發(fā);建設(shè)規(guī)劃落實(shí)土地性質(zhì)、開發(fā)指標(biāo)等，指導(dǎo)項(xiàng)目開發(fā)[9]。荷蘭空間規(guī)劃層級(jí)上設(shè)國(guó)家、省和市三級(jí)，國(guó)家、省側(cè)重戰(zhàn)略規(guī)劃;市級(jí)同時(shí)編制戰(zhàn)略規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。

第三類采用自下而上、“自由式”空間規(guī)劃體系，典型案例為美國(guó)。美國(guó)空間規(guī)劃設(shè)分區(qū)規(guī)劃、縣規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和州規(guī)劃四級(jí)，不設(shè)聯(lián)邦規(guī)劃，優(yōu)點(diǎn)是各州自主權(quán)較大，國(guó)土空間規(guī)劃呈地區(qū)特色;缺點(diǎn)是各州自成體系，沒有全國(guó)性的統(tǒng)一規(guī)劃體系，州際之間缺乏統(tǒng)一有效的銜接[10]。

我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系與日本最為相似，層級(jí)上包括國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)，體系上包括總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三類，自上而下傳導(dǎo)。國(guó)家空間規(guī)劃注重戰(zhàn)略性和方向性，省級(jí)注重協(xié)調(diào)性，市縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)注重實(shí)施性，對(duì)建設(shè)活動(dòng)作出具體安排。內(nèi)容上，本次國(guó)土空間規(guī)劃重點(diǎn)突出生態(tài)保護(hù)和生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等底線思維，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。從自然資源部的成立，到五級(jí)三類規(guī)劃體系的建立可以看出，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃更注重全國(guó)一盤棋，各地區(qū)空間規(guī)劃更具互通性，各專業(yè)空間規(guī)劃更具協(xié)調(diào)性。

3 天津東疆保稅港區(qū)概況

3.1 區(qū)域概況

東疆保稅港區(qū)位于天津市濱海新區(qū)東部，整體面積約30km2，是中國(guó)北方首個(gè)自貿(mào)區(qū)的核心片區(qū)，是國(guó)務(wù)院定位的北方國(guó)際航運(yùn)中心和國(guó)際物流中心核心功能區(qū)[11]。東疆港區(qū)三面環(huán)海，屬于吹海造陸半島，空間布局上主要由碼頭作業(yè)區(qū)、物流加工區(qū)和配套功能區(qū)聯(lián)動(dòng)組成，集碼頭、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、居住、辦公、休閑等功能于一體，產(chǎn)業(yè)形態(tài)主要為融資租賃、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、國(guó)際貿(mào)易和航運(yùn)物流業(yè)等。

3.2 區(qū)域現(xiàn)狀分析

2007年，《東疆港區(qū)總體規(guī)劃（2006-2020年）》獲天津市人民政府批復(fù)，2010年，控制性詳細(xì)規(guī)劃獲批。東疆港區(qū)依托港口建立，以港口產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，形成了碼頭作業(yè)區(qū)、物流加工區(qū)和生活配套區(qū)，三區(qū)聯(lián)動(dòng)組成，區(qū)域發(fā)展至今已有十余年時(shí)間，隨著近幾年產(chǎn)業(yè)變遷及外部環(huán)境的發(fā)展，空間及產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題逐漸顯現(xiàn)。

港城互動(dòng)差，“港產(chǎn)城”融合發(fā)展彈力不足。東疆港區(qū)面積約30km2，整個(gè)港區(qū)以亞洲路為界，亞洲路以西主要為碼頭物流產(chǎn)業(yè)區(qū)，約占整體面積的2/3，亞洲路以東主要為生活配套區(qū)，約占整體面積的1/3。目前，港口物流產(chǎn)業(yè)用地已使用一半以上，并逐步體現(xiàn)出用地質(zhì)量不高、產(chǎn)業(yè)用地不足、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型空間不足的問題。生活配套區(qū)使用用地尚不足1/3，城市空間建設(shè)發(fā)展相對(duì)滯后，區(qū)域產(chǎn)業(yè)人口很大比例上依靠外部區(qū)域解決居住、醫(yī)療、教育等生活配套問題，港城之間產(chǎn)業(yè)互動(dòng)少，缺乏有力銜接，原定位的生活配套區(qū)并未充分發(fā)揮出服務(wù)港口物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。

區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和互動(dòng)性相對(duì)較弱。區(qū)域?qū)嶓w產(chǎn)業(yè)主要為傳統(tǒng)的物流倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)，以倉(cāng)儲(chǔ)租賃服務(wù)為主，進(jìn)行存儲(chǔ)及簡(jiǎn)單加工業(yè)務(wù)，倉(cāng)庫(kù)空置率高，以通道經(jīng)濟(jì)為主，營(yíng)收貢獻(xiàn)低。隨著區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，區(qū)域產(chǎn)業(yè)逐步向融資租賃、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等傾斜，而港口產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)的裝卸、運(yùn)輸為主，兩者聯(lián)動(dòng)效應(yīng)在減弱。相關(guān)的中高值產(chǎn)業(yè)如保稅產(chǎn)品展銷、期貨交割、航運(yùn)保險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)人才等產(chǎn)業(yè)薄弱，競(jìng)爭(zhēng)力不足。

港城交通混行交錯(cuò)、方式單一，港城矛盾日益明顯。東疆港區(qū)具有半島屬性，三面環(huán)海，對(duì)外交通主要依靠?jī)蓷l主干道，大量的實(shí)體物流倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)在區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)，勢(shì)必需要通過拓展對(duì)外通道、加強(qiáng)路網(wǎng)建設(shè)、改善物流組織來緩解疏港交通壓力。同時(shí)，東疆沿海岸線景觀、沙灘景區(qū)及郵輪母港客運(yùn)碼頭，也是旅游人口的聚集地，部分路段客貨混行，增加了交通安全維護(hù)、噪聲污染防治等壓力。

城市開發(fā)建設(shè)分散，難以形成團(tuán)級(jí)聚集效應(yīng)。生活配套區(qū)開發(fā)建設(shè)分散、呈點(diǎn)狀布局，空間互動(dòng)利用效率低，不利于公共服務(wù)設(shè)施及市政基礎(chǔ)設(shè)施的共享利用，聚集效應(yīng)不明顯，區(qū)域?qū)ν鈦砭幼∪丝诘奈Σ蛔?，形成惡性循環(huán)。

4 對(duì)天津東疆保稅港區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃工作的啟示

關(guān)注跨區(qū)域認(rèn)同和戰(zhàn)略合作，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力?？山梃b法國(guó)國(guó)際-大區(qū)戰(zhàn)略協(xié)議的國(guó)土空間規(guī)劃模式，在濱海新區(qū)、天津市甚至是國(guó)家層面爭(zhēng)取區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略發(fā)展支持，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)作，充分利用東疆東部岸線與周邊兄弟區(qū)域旅游岸線互動(dòng)發(fā)展，挖掘區(qū)域產(chǎn)業(yè)與新區(qū)、天津市甚至是京冀地區(qū)協(xié)同互助潛力，在保持區(qū)域特色發(fā)展的同時(shí)，推動(dòng)形成跨區(qū)域認(rèn)同和戰(zhàn)略合作，提升區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新提升，做足產(chǎn)業(yè)空間新文章。推動(dòng)“通道經(jīng)濟(jì)”向“口岸經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，梳理航運(yùn)產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈條中上游產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)展海運(yùn)保險(xiǎn)、咨詢、公證等上游產(chǎn)業(yè)，探索物流金融、分撥配送新模式，將高附加值數(shù)據(jù)留在東疆。對(duì)接天津港世界一流大港建設(shè)方案，探索自由貿(mào)易產(chǎn)業(yè)新方向，在港產(chǎn)城融合發(fā)展的目標(biāo)下，提出港城空間布局、產(chǎn)業(yè)空間定位、重大基礎(chǔ)設(shè)施、綜合交通體系、空間發(fā)展動(dòng)態(tài)等空間優(yōu)化內(nèi)容，打造港產(chǎn)城布局協(xié)調(diào)、濱?？臻g開放、岸線生態(tài)優(yōu)美的現(xiàn)代海濱城市空間格局，為北方國(guó)際航運(yùn)服務(wù)核心區(qū)、綠色智慧港口和集疏運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)提供空間，提升區(qū)域在發(fā)展新格局中的競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力。

關(guān)注民生發(fā)展，打造高品質(zhì)生活的海濱城市活力空間。針對(duì)當(dāng)前東疆城市活力不足、公共服務(wù)配置不足、交通薄弱等問題，規(guī)劃重點(diǎn)剖析其產(chǎn)生根源，從活力空間構(gòu)建、交通可達(dá)性、公共服務(wù)設(shè)施便捷性、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良等角度進(jìn)行研究，結(jié)合東疆實(shí)際，提出規(guī)劃策略，塑造生態(tài)協(xié)調(diào)、幸福宜居、具有濱海特色的海濱城市。

開展城市發(fā)展評(píng)估，合理布局開發(fā)時(shí)序。定期開展城市發(fā)展評(píng)估，將規(guī)劃前瞻與建設(shè)落地統(tǒng)籌考慮。參照丹麥空間規(guī)劃模式，在傳統(tǒng)總規(guī)和控規(guī)的概念上，加入街區(qū)控規(guī)理念，給予規(guī)劃一定自由性。同時(shí)，制定近期建設(shè)規(guī)劃及各年度實(shí)施計(jì)劃，合理布局開發(fā)時(shí)序，將規(guī)劃在空間概念基礎(chǔ)上延伸出時(shí)間概念，有效指導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)。

注重生態(tài)修復(fù)及海岸帶保護(hù)。東疆是一片三面環(huán)海的區(qū)域，全岸線為人工岸線，海岸線向海推進(jìn)，以生產(chǎn)岸線和生活岸線為主，利用方式為傳統(tǒng)的港口產(chǎn)業(yè)和沙灘旅游，岸線利用單一，海岸帶自然屬性缺失，缺乏生態(tài)服務(wù)功能。應(yīng)該在開發(fā)利用的同時(shí)，結(jié)合開展近岸灘涂濕地植被修復(fù)和淺海海洋生物保育工作，做好做足岸線生態(tài)修復(fù)與保護(hù)。

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