深汕特別合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)之法律定位論析

江國華，俞 飚

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

引言

2019年2月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確指出要“深化區(qū)域合作，有序發(fā)展‘飛地經(jīng)濟(jì)’”[1]。作為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)發(fā)展較為成功的“飛地經(jīng)濟(jì)”區(qū)域，深汕特別合作區(qū)(以下簡稱合作區(qū))管理體制機(jī)制的完善與推廣得到了中央的高度重視。2019年8月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》，要求深圳“創(chuàng)新完善、探索推廣深汕特別合作區(qū)管理體制機(jī)制”[2]。合作區(qū)管理體制之完善與推廣，以其組織建設(shè)為首要環(huán)節(jié)，而組織建設(shè)的核心在于明確合作區(qū)管理體制之中樞——合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律定位，這關(guān)涉合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源、主體資格和責(zé)任承擔(dān)等基本問題。但是，合作區(qū)系“飛地經(jīng)濟(jì)”之產(chǎn)物，其在行政區(qū)劃上隸屬于“飛入地”汕尾市，但卻由“飛出地”深圳市主導(dǎo)管理，從而區(qū)別于一般的行政區(qū)或者開發(fā)區(qū)，導(dǎo)致合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律屬性難以界定，致使其在實(shí)踐中遭受多重合法性質(zhì)疑——合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源是什么？它是否具有行政主體資格？其行為的法律責(zé)任由誰來承擔(dān)？等等。因此，對合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)之法律定位的探討，既是對“飛地經(jīng)濟(jì)”治理模式之理論難題的反思，也是對完善合作區(qū)管理體制之現(xiàn)實(shí)困境的回應(yīng)。

一、合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的演變歷程

自2011年成立以來，合作區(qū)的歷史發(fā)展可以劃分為三個(gè)時(shí)期，分別是初創(chuàng)探索期、轉(zhuǎn)型試驗(yàn)期以及全面主導(dǎo)期。[3]隨著合作區(qū)的發(fā)展演變，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的政策定位及其規(guī)范依據(jù)也相應(yīng)有所變化。以下將結(jié)合合作區(qū)在各個(gè)發(fā)展階段的相關(guān)政策文件與法律文件，對合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的演變歷程進(jìn)行全面梳理，以作為分析其法律定位的基礎(chǔ)。

(一)合作區(qū)初創(chuàng)探索期的管理機(jī)構(gòu)

2011年5月至2013年8月是合作區(qū)的初創(chuàng)探索期。2011年2月，為了創(chuàng)新區(qū)域合作模式、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，廣東省委、省政府聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深汕(尾)特別合作區(qū)基本框架方案的批復(fù)》(粵委〔2011〕11號)，通過了深圳、汕尾市委、市政府上報(bào)的《深汕(尾)特別合作區(qū)基本框架方案》(以下簡稱《基本框架方案》)，決定在汕尾市海豐縣的深圳(汕尾)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園之基礎(chǔ)上，以海豐縣下轄鵝埠、鲘門、小漠、赤石四鎮(zhèn)為規(guī)劃范圍，設(shè)立深汕特別合作區(qū)，以推動深圳、汕尾兩市的協(xié)同發(fā)展。同年5月，合作區(qū)正式掛牌成立。按照《基本框架方案》之要求，合作區(qū)成立了深汕特別合作區(qū)管理委員會(以下簡稱管委會)作為其管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)也成立了中共深汕特別合作區(qū)工作委員會(以下簡稱黨工委)，兩機(jī)構(gòu)合署辦公。《基本框架方案》還規(guī)定，合作區(qū)管委會(黨工委)是廣東省委、省政府的派出機(jī)構(gòu)，由廣東省政府賦予地級市一級管理權(quán)限，并委托深圳、汕尾兩市共同管理。然而，在合作區(qū)的初創(chuàng)探索期，由于《基本框架方案》對深圳、汕尾兩市如何共同管理合作區(qū)規(guī)定不甚明確，對兩市的權(quán)責(zé)劃分也十分模糊，導(dǎo)致合作區(qū)的管理體制比較混亂，在土地、財(cái)稅管理等方面都出現(xiàn)了一系列問題。[4]在這一階段，合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并未取得預(yù)期的成果。

(二)合作區(qū)轉(zhuǎn)型試驗(yàn)期的管理機(jī)構(gòu)

2013年8月至2017年8月是合作區(qū)的轉(zhuǎn)型試驗(yàn)期。為了解決前述深圳、汕尾兩市如何“共同管理”合作區(qū)的問題，廣東省委、省政府于2013年8月下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化深汕(尾)特別合作區(qū)體制機(jī)制加快合作區(qū)建設(shè)發(fā)展的會議紀(jì)要》，明確由深圳市主導(dǎo)合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理和建設(shè)事務(wù)，而汕尾市則負(fù)責(zé)管理合作區(qū)的社會事務(wù)。2015年7月，為了規(guī)范合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)行使職權(quán)，保障合作區(qū)的建設(shè)和管理，促進(jìn)合作區(qū)的科學(xué)發(fā)展，廣東省政府審議通過了《廣東深汕特別合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》(以下簡稱《管理服務(wù)規(guī)定》)，以省級地方政府規(guī)章的形式明確合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)行使地級市一級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,其管轄范圍和管理權(quán)限由深圳、汕尾市政府協(xié)商確定，并且可以下設(shè)工作機(jī)構(gòu)。[5]在轉(zhuǎn)型試驗(yàn)期，合作區(qū)的管理狀況可以概括為“經(jīng)濟(jì)建設(shè)歸深圳，社會建設(shè)歸汕尾”，兩市的權(quán)責(zé)劃分得到了一定程度的明確。但是，合作區(qū)在這一階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依舊不見明顯起色，其管理體制機(jī)制仍然有待進(jìn)一步調(diào)整。

(三)合作區(qū)全面主導(dǎo)期的管理機(jī)構(gòu)

2017年9月至今是合作區(qū)的全面主導(dǎo)期。所謂“全面主導(dǎo)”，是指由深圳市全面主導(dǎo)合作區(qū)的發(fā)展。2017年9月21日，為了進(jìn)一步推動合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)，積極推進(jìn)合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整，廣東省委、省政府聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深汕特別合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整方案的批復(fù)》(粵委〔2017〕123號)，通過了深圳市委、市政府和汕尾市委、市政府上報(bào)的《深汕特別合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整方案》(以下簡稱《體制機(jī)制調(diào)整方案》)，對合作區(qū)的管理體制機(jī)制進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整，確立了“深圳全面主導(dǎo)，汕尾積極配合”之原則，將合作區(qū)管委會(黨工委)由原先的廣東省委、省政府的派出機(jī)構(gòu)調(diào)整為深圳市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)，并要求深圳市按照“10+1”(即深圳市的10個(gè)區(qū)加1個(gè)合作區(qū))的模式給予全方位的政策與資源支持。2018年12月16日，體制機(jī)制調(diào)整后的合作區(qū)正式揭牌成立，合作區(qū)全面進(jìn)入了深圳主導(dǎo)的時(shí)代。由深圳市全面主導(dǎo)后，合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到了迅猛發(fā)展，達(dá)到了前所未有的高度。“單方管理、全面授權(quán)、一體發(fā)展”成為合作區(qū)經(jīng)過長期探索后總結(jié)出的“飛地經(jīng)濟(jì)”成功經(jīng)驗(yàn)。[6]為進(jìn)一步推動合作區(qū)的發(fā)展，廣東省人大常委會正在推動出臺《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》，以省級地方性法規(guī)的形式確保合作區(qū)發(fā)展的法治化與規(guī)范化。

為了更加全面而直觀地把握合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)當(dāng)前的情況，有必要對其組織架構(gòu)進(jìn)行梳理。實(shí)際上，關(guān)于合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)，已經(jīng)有相關(guān)學(xué)者繪制了示意圖。[4]但是，既有研究所展現(xiàn)的是2017年《體制機(jī)制調(diào)整方案》發(fā)布前的情況，由于2017年后合作區(qū)體制機(jī)制發(fā)生了較大幅度的調(diào)整，故有必要對既有示意圖進(jìn)行相應(yīng)更新，主要有以下四點(diǎn)：(1)合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)調(diào)整為深圳市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)，不再接受廣東省委、省政府或汕尾市委、市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)；(2)合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)下設(shè)了包括組織人事局、公共事業(yè)局、土地整備局等在內(nèi)的11個(gè)工作機(jī)構(gòu)；[7](3)合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)目前管理的工作機(jī)構(gòu)還有深汕稅務(wù)局、深汕公安分局，它們分別是深圳市稅務(wù)局、深圳市公安局的派出機(jī)構(gòu)；(4)合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理著作為合作區(qū)規(guī)劃范圍但在行政區(qū)劃上仍然隸屬于汕尾市海豐縣的鵝埠、鲘門、小漠、赤石四鎮(zhèn)(現(xiàn)已改制為街道)。合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)目前的組織架構(gòu)可圖示如下：

圖1 深汕特別合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)示意圖

二、合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源

分析合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律定位，首先需要明確其權(quán)力來源。在行政法上，一個(gè)組織獲得行政權(quán)的可能途徑有三：(1)根據(jù)憲法和行政組織法成立的行政機(jī)關(guān)自其成立之時(shí)即擁有明確的行政權(quán)；(2)有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)或規(guī)章之規(guī)定授予某個(gè)組織以一定的行政權(quán)；(3)行政機(jī)關(guān)依法在自己的權(quán)限范圍內(nèi)將一定的行政權(quán)委托給某個(gè)組織行使。[8]顯然，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)并不是直接根據(jù)憲法和行政組織法成立的行政機(jī)關(guān)，故其權(quán)力來源只有兩種可能的方式：一是法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)，二是由行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的行政委托。通過梳理相關(guān)政策文件與法律文件可見，隨著合作區(qū)的發(fā)展演變，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源也相應(yīng)發(fā)生著變化。

(一)早期：廣東省政府的行政委托

廣東省委、省政府印發(fā)的《關(guān)于深汕(尾)特別合作區(qū)基本框架方案的批復(fù)》(粵委〔2011〕11號)對合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，即合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為廣東省委、省政府的派出機(jī)構(gòu)，由廣東省政府賦予其地級市一級管理權(quán)限。除了這一政策文件之外，在合作區(qū)成立早期，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)并沒有得到其他任何法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)。關(guān)于如何界定廣東省政府僅通過政策文件就賦予合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政職權(quán)的行為，我國的行政組織法并沒有相關(guān)規(guī)定，但是行政救濟(jì)法領(lǐng)域的司法解釋卻有所涉及。實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)通過政策文件賦予一個(gè)組織以權(quán)限的行為，符合最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第20條第3款所規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)授權(quán)其派出機(jī)構(gòu)行使職權(quán)”之情形，故其應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為行政委托?？梢?，在合作區(qū)成立的早期，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源是廣東省政府的行政委托。

(二)現(xiàn)狀：廣東省政府規(guī)章的授權(quán)

2015年8月，廣東省政府出臺了《管理服務(wù)規(guī)定》，以省級地方政府規(guī)章的形式對合作區(qū)的建設(shè)與管理進(jìn)行了規(guī)定?！豆芾矸?wù)規(guī)定》第6條對合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行了明確，規(guī)定其行使“地級市一級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限”。同時(shí)，該規(guī)章第8條第1款也規(guī)定合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其下設(shè)機(jī)構(gòu)可以行使“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由縣級以上人民政府及其部門行使的，但未具體明確分級管理權(quán)限的經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)”。[5]由此可見，作為地方政府規(guī)章的《管理服務(wù)規(guī)定》對合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了授權(quán)。自此，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源從廣東省政府的行政委托升格成為了廣東省政府規(guī)章的授權(quán)。2017年9月，廣東省委、省政府批復(fù)通過了《體制機(jī)制調(diào)整方案》，對合作區(qū)體制機(jī)制進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整，將合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)調(diào)整為“深圳市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)”，但這并沒有對合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，原因在于《體制機(jī)制調(diào)整方案》并沒有突破作為其上位法的《管理服務(wù)規(guī)定》第6條對于合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)“行使地級市一級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限”的授權(quán)，并且《體制機(jī)制調(diào)整方案》所進(jìn)行的體制機(jī)制調(diào)整也在該條規(guī)定的“合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管轄范圍和管理權(quán)限可以根據(jù)合作區(qū)開發(fā)建設(shè)情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整”所允許的范圍之內(nèi)。[5]所以，在合作區(qū)體制機(jī)制發(fā)生調(diào)整之后，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源仍然是《管理服務(wù)規(guī)定》這一省級地方政府規(guī)章的授權(quán)。

(三)發(fā)展：廣東省人大法規(guī)的授權(quán)

以地方政府規(guī)章的授權(quán)作為合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源并不是長期性的，因?yàn)椤扼w制機(jī)制調(diào)整方案》中已經(jīng)規(guī)定將來要推動制定合作區(qū)發(fā)展條例，以地方性法規(guī)的形式對合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整的相關(guān)事項(xiàng)予以規(guī)范。深圳市委、市政府于2019年12月印發(fā)的《深圳市建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的行動方案(2019—2025年)》也強(qiáng)調(diào)要推動出臺《廣東省深汕特別合作區(qū)發(fā)展條例》。事實(shí)上，早在2019年，《廣東省深汕特別合作區(qū)發(fā)展條例》就已經(jīng)作為“預(yù)備審議項(xiàng)目”被納入廣東省人大常委會的立法計(jì)劃當(dāng)中。[9]而在2020年，該條例已然升格成為了廣東省人大常委會立法計(jì)劃中的“初次審議的法規(guī)案”[10]?？梢?，在未來發(fā)展中，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源將從省級地方政府規(guī)章的授權(quán)上升到省級地方性法規(guī)的授權(quán)之高度。

三、合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律定位難題

通過前述分析可知，在政策層面上，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的定位是廣東省政府規(guī)章授權(quán)的深圳市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)。但是，政策定位并不能等同于法律定位，政策定位未必能夠被現(xiàn)行法律框架所容納。根據(jù)行政法學(xué)理論，明確合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律定位需要回答兩個(gè)問題：(1)它是否具有行政主體資格？(2)如果它具有行政主體資格的話，又具體是何種行政主體類型？以下將就這兩個(gè)問題展開分析，以揭示合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)所面臨的法律定位難題。

(一)合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)是否具有行政主體資格？

所謂行政主體，是指“依法取得行政職權(quán)，能以自己名義獨(dú)立進(jìn)行行政管理活動，作出影響相對人權(quán)利、義務(wù)的行政行為，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果的社會組織”[11]128。而行政主體資格則是指某種組織之所以能夠成為行政主體的法定條件，具體包括行政職權(quán)要素、法律人格要素以及責(zé)任能力要素。[12]82-83合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)在事實(shí)上已然具備了這三項(xiàng)要素，具體理由有三：(1)在行政職權(quán)要素方面，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)通過《管理服務(wù)規(guī)定》這一省級地方政府規(guī)章的授權(quán)獲得了地級市一級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，故其已然擁有了行政職權(quán)。(2)在法律人格要素方面，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)以自身名義甚至是以其下設(shè)工作機(jī)構(gòu)的名義作出了行政行為。例如，合作區(qū)公共事業(yè)局制發(fā)了《深圳市深汕特別合作區(qū)義務(wù)教育階段公辦學(xué)校積分入學(xué)實(shí)施辦法(2020)》。[13]因此，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)在事實(shí)上已然具備了獨(dú)立的法律人格。(3)在責(zé)任能力要素方面，根據(jù)中華人民共和國最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第20條第2款之規(guī)定，當(dāng)有規(guī)章授權(quán)的組織在法定授權(quán)范圍外實(shí)施行政行為時(shí)，該組織尚且能夠作為被告，那么通過當(dāng)然解釋可知，當(dāng)該組織在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為時(shí)，當(dāng)然更加能夠作為被告。換言之，規(guī)章的授權(quán)足以使一個(gè)組織成為行政訴訟的被告，而能夠作為被告意味著可以獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。所以，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為《管理服務(wù)規(guī)定》的授權(quán)使合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)具備了責(zé)任能力。綜上所述，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)在事實(shí)上已經(jīng)具備了一個(gè)組織成為行政主體所必需的行政職權(quán)、法律人格及責(zé)任能力要素，故其具有行政主體資格。

(二)合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)屬于何種行政主體類型？

根據(jù)行政法學(xué)理論，對行政主體最基本的分類方式是基于行政職權(quán)獲取方式的不同，將之劃分為職權(quán)行政主體和授權(quán)行政主體，前者包括政府、政府職能部門、派出機(jī)關(guān)三種類型，后者則包含行政機(jī)構(gòu)(包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu))、公務(wù)組織、社會組織三種類型。[12]84-85在這六種具體的行政主體類型當(dāng)中，比較貼近合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)之現(xiàn)實(shí)情況的有三種：(1)派出機(jī)構(gòu)；(2)派出機(jī)關(guān)；(3)地方政府。以下將圍繞合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)能否被定位為這三種行政主體類型展開分析：

其一，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)能否被定位為派出機(jī)構(gòu)？所謂“派出機(jī)構(gòu)”，是指“地方政府或政府(包括中央政府)職能部門為了實(shí)現(xiàn)對某一行政事務(wù)或特定區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)的管理而設(shè)立的行政組織”[14]。雖然“派出機(jī)構(gòu)”是目前合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的政策定位，但是這一定位將導(dǎo)致合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)面臨行政行為法上的規(guī)范困境。作為授權(quán)行政主體，“派出機(jī)構(gòu)”不是行政機(jī)關(guān)，而是“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”，又因?yàn)楹献鲄^(qū)管理機(jī)構(gòu)只得到了《管理服務(wù)規(guī)定》這一地方政府規(guī)章的授權(quán)，故其應(yīng)當(dāng)屬于“規(guī)章授權(quán)的組織”。然而，現(xiàn)行《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)第23條和《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第17條只規(guī)定了“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”可以實(shí)施行政許可、行政處罰，現(xiàn)行《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》(以下簡稱《行政強(qiáng)制法》)第70條更是將行政強(qiáng)制之授權(quán)規(guī)范的效力位階限定為“法律、行政法規(guī)”，這就意味著“規(guī)章”并不足以授權(quán)一個(gè)組織實(shí)施行政許可、行政處罰乃至行政強(qiáng)制。所以，在僅有《管理服務(wù)規(guī)定》這一規(guī)章授權(quán)的情況下，作為“派出機(jī)構(gòu)”的合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施這三類行政行為都是于法無據(jù)的。當(dāng)然，除了依授權(quán)之外，一個(gè)組織還可以經(jīng)由行政機(jī)關(guān)的委托而實(shí)施行政行為?？墒?，這種方式也不適用于合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)，原因有三：(1)在行政許可方面，《行政許可法》第24條規(guī)定行政許可只能委托給其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施，但合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)并不是行政機(jī)關(guān)；(2)在行政處罰方面，《行政處罰法》第18條允許將行政處罰委托給特定的組織實(shí)施，但是該法第19條第1項(xiàng)要求被委托的必須是“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”，而合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)并不屬于事業(yè)組織；(3)在行政強(qiáng)制方面，《行政強(qiáng)制法》不允許行政機(jī)關(guān)委托其他主體實(shí)施行政強(qiáng)制措施，而行政強(qiáng)制執(zhí)行也只有“代履行”可以委托給“沒有利害關(guān)系的第三人”實(shí)施，所以合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)無法經(jīng)由委托而實(shí)施行政強(qiáng)制。綜上，如果將合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)界定為“派出機(jī)構(gòu)”，那么它將無法實(shí)施行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制這三種最為基本的行政行為，這顯然不利于它正常開展行政管理活動。所以，將合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)定位為“派出機(jī)構(gòu)”并不妥當(dāng)。

其二，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)能否被定位為派出機(jī)關(guān)？所謂“派出機(jī)關(guān)”，是指“有權(quán)地方人民政府在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立，代表設(shè)立機(jī)關(guān)管理該行政區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)行政事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)”[15]。與“派出機(jī)構(gòu)”相比，“派出機(jī)關(guān)”似乎更加貼近合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)情況，原因有二：(1)派出機(jī)關(guān)由地方政府領(lǐng)導(dǎo)并且行使綜合性行政職權(quán)，這與合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)由深圳市政府領(lǐng)導(dǎo)并且行使綜合性行政職權(quán)的現(xiàn)實(shí)情況比較契合；(2)派出機(jī)關(guān)屬于職權(quán)行政主體，不受前述《行政許可法》等對授權(quán)行政主體權(quán)力來源之效力位階的限制。然而，倘若將合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)定位為派出機(jī)關(guān)，它將會面臨行政組織法上的規(guī)范困境。具體而言，根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)第68條之規(guī)定，能夠設(shè)置派出機(jī)關(guān)的只有三類政府：(1)省、自治區(qū)政府；(2)縣、自治縣政府；(3)市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的政府。誠然，在合作區(qū)成立早期，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)是由廣東省政府批準(zhǔn)設(shè)立的，但是根據(jù)《基本框架方案》，它并不是作為“派出機(jī)關(guān)”而被設(shè)立的，并且其設(shè)立也沒有經(jīng)過國務(wù)院的批準(zhǔn)，故不符合《地方組織法》第68條第1款規(guī)定的省級政府設(shè)立派出機(jī)關(guān)的情況。在2017年合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整后，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)由深圳市全面主導(dǎo)，可以被理解為由深圳市政府所設(shè)立，但是問題在于深圳市屬于“設(shè)區(qū)的市”，它既不是“縣、自治縣”，也不是“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市”，所以并不能夠根據(jù)現(xiàn)行《地方組織法》第68條第2款、第3款的規(guī)定設(shè)置派出機(jī)關(guān)。因此，如果把合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)界定為“派出機(jī)關(guān)”，它將會缺乏行政組織法上的合法性依據(jù)，故而這一定位也不妥當(dāng)。

其三，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)能否被定位為地方政府？所謂“地方政府”，是指地方各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方國家行政機(jī)關(guān)。就其現(xiàn)實(shí)情況而言，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)目前行使綜合性行政管理職權(quán)，并且下設(shè)了11個(gè)職能機(jī)構(gòu)，因而與地方政府存在一定的相似之處。但是正如前文所述，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)目前只是授權(quán)行政主體，故不可能被界定為作為職權(quán)行政主體的地方政府。實(shí)際上，就算合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)未來要按照地方政府的方向發(fā)展，它也將會面臨憲法和行政組織法上的規(guī)范困境。具體而言，根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第95條以及《地方組織法》第1條之規(guī)定，只有具備“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”之行政區(qū)劃的地方才能夠設(shè)置地方人大和地方政府。盡管合作區(qū)的規(guī)劃范圍是汕尾市海豐縣的鵝埠、鲘門、小漠、赤石四鎮(zhèn)(街道)，但這只是四鎮(zhèn)(街道)的行政區(qū)劃而不是合作區(qū)自身的行政區(qū)劃，由于合作區(qū)自身不具備前述任何一級的行政區(qū)劃，所以無法根據(jù)《憲法》和《地方組織法》設(shè)置地方人大和地方政府。因此，將合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)定位為“地方政府”同樣是于法無據(jù)的，故仍不妥當(dāng)。

四、完善合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)法律定位的路徑選擇

無論是將合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)定位為派出機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)還是地方政府，它都會面臨規(guī)范困境，這對合作區(qū)管理體制的長遠(yuǎn)發(fā)展構(gòu)成了阻礙。對此，解困路徑有三：(1)將其定位為派出機(jī)構(gòu)，并將其權(quán)力來源從地方政府規(guī)章的授權(quán)上升至地方性法規(guī)的授權(quán)；(2)將其定位為派出機(jī)關(guān)，并通過變通適用《地方組織法》使深圳市政府可以設(shè)置派出機(jī)關(guān)；(3)將其定位為地方政府，并將合作區(qū)發(fā)展成為深圳市的市轄區(qū)。此三者，既可視作并列關(guān)系，擇一而行，也可看成循序漸進(jìn)的三個(gè)步驟，遞次推進(jìn)。

(一)定位為派出機(jī)構(gòu)：提高授權(quán)規(guī)范效力位階

如果將合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)定位為“派出機(jī)構(gòu)”，其所面臨的規(guī)范困境是《管理服務(wù)規(guī)定》這一地方政府規(guī)章不足以授權(quán)其實(shí)施行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制這三類最基本的行政行為。對此，可以考慮的解決方案是由廣東省人大或者深圳市人大出臺地方性法規(guī)對合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。如前所述，作為地方性法規(guī)的《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》已經(jīng)被廣東省人大常委會納入2020年的立法計(jì)劃當(dāng)中，倘若該法規(guī)能夠順利出臺，并且對合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確的授權(quán)，那么合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)就能夠從“規(guī)章授權(quán)的組織”升格成為“法規(guī)授權(quán)的組織”，從而便能夠依據(jù)現(xiàn)行《行政許可法》第23條實(shí)施行政許可，以及依據(jù)現(xiàn)行《行政處罰法》第17條實(shí)施行政處罰。不過，需要注意的是，即便是出臺了這一地方性法規(guī)，也仍然無法解決合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政強(qiáng)制的問題，因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行《行政強(qiáng)制法》第70條之規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制至少需要得到行政法規(guī)的授權(quán)。因此，提高授權(quán)規(guī)范效力位階的方法可以作為解決規(guī)范困境的權(quán)宜之計(jì)，但如果從合作區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，還應(yīng)當(dāng)另尋出路。

(二)定位為派出機(jī)關(guān)：允許深圳設(shè)立派出機(jī)關(guān)

如果將合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)定位為“派出機(jī)關(guān)”，其所面臨的規(guī)范困境是《地方組織法》第68條不允許作為“設(shè)區(qū)的市”的深圳市設(shè)置派出機(jī)關(guān)。若要解除這一重限制，有兩種可能的方式：(1)對該條文進(jìn)行修改；(2)對該條文進(jìn)行變通適用。就其現(xiàn)實(shí)性而言，第二種方式更為可行。具體而言，現(xiàn)行《地方組織法》第68條規(guī)定了省級政府和區(qū)、縣級政府能夠設(shè)立派出機(jī)關(guān)，從當(dāng)然解釋的角度來看，行政級別居于兩者之間的“設(shè)區(qū)的市”的政府也應(yīng)當(dāng)能夠設(shè)置派出機(jī)關(guān)才為合理。但是，基于行政組織法定原則，該問題無法僅僅通過解釋法律得以解決，必須對法律進(jìn)行修改?？墒牵兜胤浇M織法》作為憲法性法律，其修改程序嚴(yán)格、修改周期漫長，通過等待其修改來解決合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)面臨的規(guī)范困境，制度成本極高，現(xiàn)實(shí)性非常有限。因此，可以考慮另一種方式，即發(fā)揮深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)之優(yōu)勢，通過行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，對《地方組織法》第68條進(jìn)行變通適用，使深圳市政府能夠設(shè)立派出機(jī)關(guān)。根據(jù)全國人大常委會1992年發(fā)布的《關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》以及現(xiàn)行《中華人民共和國立法法》第74條、第90條第2款之規(guī)定，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，在“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”的前提下制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以“對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定”。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》中也強(qiáng)調(diào)，要“用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，允許深圳立足改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定”[2]。所以，深圳市人大可以考慮出臺作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)深汕特別合作區(qū)管理?xiàng)l例》，或者發(fā)布相關(guān)決定，其中明確對《地方組織法》第68條進(jìn)行變通適用，允許深圳市政府設(shè)置派出機(jī)關(guān)，同時(shí)規(guī)定合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)是深圳市政府的派出機(jī)關(guān)。如此一來，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)便能夠作為派出機(jī)關(guān)順利地開展行政管理活動。

(三)定位為地方政府：將合作區(qū)發(fā)展為行政區(qū)

如果將合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)定位為“地方政府”，其所面臨的規(guī)范困境是合作區(qū)不具有自身的行政區(qū)劃，無法根據(jù)《憲法》第95條和《地方組織法》第1條設(shè)置自身的地方人大和地方政府。實(shí)際上，不具有行政區(qū)劃、無法設(shè)置自身的人民代表大會可謂是阻礙合作區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的法治隱患。根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國人民法院組織法》第43條、《中華人民共和國人民檢察院組織法》第38條以及《中華人民共和國監(jiān)察法》第9條之規(guī)定，地方人民法院、地方人民檢察院以及地方監(jiān)察委員會的產(chǎn)生都與本級人大密切相關(guān)。目前，由于合作區(qū)無法設(shè)立自身的人民代表大會，故而只能以上級機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的方式成立“深汕法院”“深汕檢察院”以及隸屬于合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的“紀(jì)工委(監(jiān)察專員辦公室)”，它們分別是深圳市中級人民法院、深圳市人民檢察院、深圳市紀(jì)委監(jiān)察委的派出機(jī)構(gòu)。這種變通方式能夠在一定程度上回應(yīng)合作區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要，但其法律依據(jù)以及實(shí)際效果不無疑問。反之，倘若合作區(qū)擁有自身的行政區(qū)劃，就能根據(jù)《憲法》及《地方組織法》設(shè)立自身的人民代表大會，進(jìn)而就可以順利組建自身的人民政府、人民法院、人民檢察院以及監(jiān)察委員會。如此一來，整個(gè)合作區(qū)的建制問題都將能夠得到理順。所以，從最長遠(yuǎn)的角度來看，將合作區(qū)發(fā)展成為深圳市的市轄區(qū)，使其擁有自身的行政區(qū)劃，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。關(guān)于將合作區(qū)發(fā)展為行政區(qū)的具體做法，根據(jù)現(xiàn)行《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》第7條、第9條，以及《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第3條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由海豐縣政府制定撤銷四鎮(zhèn)(街道)行政區(qū)劃的方案，經(jīng)汕尾市政府報(bào)廣東省政府批準(zhǔn)，再由深圳市政府制定設(shè)立合作區(qū)行政區(qū)劃的方案，經(jīng)廣東省政府報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，這樣就能將四鎮(zhèn)(街道)的行政區(qū)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鲄^(qū)自身的行政區(qū)劃，使合作區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樯钲谑械氖休爡^(qū)。

結(jié)語

綜上所述，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)目前的政策定位并不能被現(xiàn)行法律框架所容納，盡管它在事實(shí)上享有行政主體地位，但無論是被界定為派出機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)或者地方政府，都會面臨相應(yīng)的規(guī)范困境。對此，可以考慮的完善進(jìn)路有三：一是將其定位為派出機(jī)構(gòu)，并出臺地方性法規(guī)加以授權(quán)；二是定位為派出機(jī)關(guān)，并變通適用行政組織法之規(guī)定使深圳市政府能夠設(shè)置派出機(jī)關(guān)；三是定位為地方政府，這就需要將合作區(qū)改制為深圳市的市轄區(qū)，使其擁有自身的行政區(qū)劃。明確界定合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律定位并解除相應(yīng)的規(guī)范困境，其意義不僅僅在于完善合作區(qū)自身的管理體制，使其能夠得到長遠(yuǎn)發(fā)展，更為重要的是可以在法制層面充實(shí)合作區(qū)經(jīng)過多年探索總結(jié)出的“單方管理、全面授權(quán)、一體發(fā)展”之“飛地經(jīng)濟(jì)”治理經(jīng)驗(yàn)，從而為在粵港澳大灣區(qū)乃至在全國范圍內(nèi)嘗試以“飛地經(jīng)濟(jì)”治理模式促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供更為切實(shí)可行的參考方案。