淺談生態(tài)損害賠償磋商機(jī)制的完善路徑

韋宛辰

（廣西大學(xué)，廣西 南寧 530100）

1 生態(tài)損害賠償磋商機(jī)制的定義

對(duì)于生態(tài)賠償磋商制度的定義，在2018年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“改革方案”）當(dāng)中并沒(méi)有進(jìn)行明確的規(guī)定。筆者在查閱了環(huán)境法學(xué)者發(fā)表的文章相關(guān)文章后，發(fā)現(xiàn)了一些具有代表性的觀點(diǎn)。學(xué)者程雨燕認(rèn)為，在提起賠償訴訟之前，不包括海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償，也不涉及集體和個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失、人身傷害的賠償情況下，雙方當(dāng)事人通過(guò)交換賠償意見(jiàn)，并最終達(dá)成磋商協(xié)議的行為，即為生態(tài)賠償磋商制度。學(xué)者黃錫生認(rèn)為，生態(tài)賠償磋商制度是一種全新調(diào)處模式，即在生態(tài)環(huán)境損害案件發(fā)生后，法定的行政機(jī)關(guān)，在完成一系列評(píng)估調(diào)查工作的基礎(chǔ)上，與相應(yīng)責(zé)任人積極主動(dòng)的開(kāi)展磋商，從而使受損的生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)的目的。

綜合前述，本文認(rèn)為生態(tài)賠償磋商制度是指在發(fā)生污染或破壞生態(tài)環(huán)境的案件以后，提起賠償訴訟之前，賠償權(quán)利人在完成調(diào)查評(píng)估，以及賠償和修復(fù)方案的基礎(chǔ)上，與賠償義務(wù)人就賠償協(xié)議進(jìn)行磋商，從而使受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)的行為。

2 生態(tài)損害賠償磋商機(jī)制的性質(zhì)

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商在法律上的性質(zhì)問(wèn)題是決定磋商與環(huán)境公益訴訟銜接的關(guān)鍵問(wèn)題,但是當(dāng)前在環(huán)境法學(xué)界關(guān)于該問(wèn)題尚未定論,主流學(xué)說(shuō)主要有兩種,即"行政磋商說(shuō)"和"民事磋商說(shuō)"。"行政磋商說(shuō)"認(rèn)為，磋商行為與與強(qiáng)制性行政措施不同，磋商行為是具有合作性、協(xié)商性、弱權(quán)性的行政管制措施。作為賠償權(quán)利人的地方政府可以與賠償義務(wù)人進(jìn)行關(guān)于生態(tài)損害賠償和修復(fù)問(wèn)題的行政磋商。磋商的內(nèi)容包括:損害事實(shí)與程度的認(rèn)定、損害修復(fù)工作的開(kāi)始時(shí)間與工作期限、損害賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等。在該學(xué)說(shuō)中，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是一種"帶有合作和協(xié)商性質(zhì)的行政磋商"。"民事磋商說(shuō)"主張將賠償磋商的本質(zhì)屬性看作民事行為。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為"磋商雖有政府參與,但磋商的主體之間是民事性質(zhì)的關(guān)系，而并非行政法律關(guān)系。在磋商的法律關(guān)系中,賠償權(quán)利人不再行政管理者的角色，也不得運(yùn)用行政權(quán)力，而是與賠償義務(wù)人處于平等地位。地方政府等賠償權(quán)利人也不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害,而是作為生態(tài)環(huán)境的代表者參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的確定。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是一種民事磋商而不具有行政性質(zhì)。首先，政府作為磋商的一方主體即賠償權(quán)利人要求賠償義務(wù)人進(jìn)行賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)是基于自然資源國(guó)家所有權(quán)，而政府作為行政機(jī)關(guān)時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)有的監(jiān)督管理職責(zé)是基于行政管理職權(quán)，兩者對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行管理的權(quán)力來(lái)源有著本質(zhì)上的區(qū)別。其次，假設(shè)政府作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進(jìn)行的磋商為行政性質(zhì)，此時(shí)，政府作為行政主體，而賠償義務(wù)人則為行政相對(duì)人。當(dāng)雙方磋商一致時(shí)，達(dá)成的磋商協(xié)議為行政協(xié)議，行政主體即政府對(duì)于行政協(xié)議的履行享有行政優(yōu)益權(quán)，如若行政相對(duì)人即賠償義務(wù)人不履行將直接導(dǎo)致強(qiáng)制執(zhí)行，無(wú)需經(jīng)過(guò)其他的程序。而根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，雙方達(dá)成磋商協(xié)議，需要經(jīng)過(guò)人民法院的司法確認(rèn)程序才能獲得強(qiáng)制執(zhí)行力；反之，當(dāng)雙方未達(dá)成磋商一致時(shí)，此時(shí)賠償權(quán)利人作為行政主體將會(huì)通過(guò)行政手段使得賠償義務(wù)人承擔(dān)行政上的不利后果。而根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，雙方未達(dá)成磋商一致時(shí)，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)的提起生態(tài)環(huán)境損害民事賠償訴訟，此時(shí)賠償義務(wù)人承擔(dān)的是司法上的不利后果。最后，柔性行政的方式不應(yīng)適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。因?yàn)?，生態(tài)環(huán)境損害會(huì)引起環(huán)境或生物要素的不利改變、生態(tài)系統(tǒng)功能的退化，是一種環(huán)境公共利益的損害。當(dāng)政府作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，其代表的是公共利益，具有強(qiáng)制性。而在磋商的這種方式下就必然會(huì)存在雙方的妥協(xié)與放棄，此時(shí)必然會(huì)對(duì)公共利益造成傷害，這與政府以往的行政機(jī)關(guān)的身份顯然是不相符的。

3 建立生態(tài)損害賠償磋商機(jī)制的必要性

2018年憲法修正案首次將“生態(tài)文明建設(shè)”納入憲法，環(huán)境保護(hù)的重要性再次在國(guó)家根本法的層面得到了證實(shí)；新修改的《環(huán)境保護(hù)法》也表明保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的基本國(guó)策；但是，環(huán)境訴訟案件取證難、舉證難、賠償落實(shí)難等問(wèn)題也是客觀存在的。賠償磋商機(jī)制作為賠償權(quán)利人及其指定部門(mén)機(jī)構(gòu)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，雙方達(dá)成磋商協(xié)議后，可督促賠償義務(wù)人履行義務(wù)，提高企業(yè)賠償責(zé)任落實(shí)的效率。糾紛一旦進(jìn)入訴訟程序，對(duì)于企業(yè)的社會(huì)評(píng)價(jià)度降低，案件審結(jié)期限比雙方協(xié)議時(shí)間長(zhǎng)，企業(yè)精力和時(shí)間集中于訴訟，不利于其長(zhǎng)足發(fā)展。賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人主動(dòng)磋商，指導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)修復(fù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)積極轉(zhuǎn)型。此磋商機(jī)制是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要組成部分，其目的和追求在于督促賠償義務(wù)人及時(shí)修復(fù)已經(jīng)被破壞或及時(shí)挽救將可能被破壞的生態(tài)環(huán)境，懲罰賠償義務(wù)人與其是手段和目的的關(guān)系，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制最大的優(yōu)勢(shì)在于時(shí)效性，最大化兼顧修復(fù)或挽救生態(tài)環(huán)境和懲罰賠償義務(wù)人的平衡。同時(shí)，鼓勵(lì)第三方積極參與賠償磋商工作，增加了磋商協(xié)議的專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性和信服力、可行力，有助于磋商協(xié)議的落地實(shí)施。

4 我國(guó)生態(tài)損害賠償磋商機(jī)制現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的提出，規(guī)避了生態(tài)環(huán)境損害賠償取證難、落實(shí)難、訴訟期限長(zhǎng)的缺陷，能夠更快更好修復(fù)生態(tài)環(huán)境。但是，磋商機(jī)制的某些規(guī)定過(guò)于模糊，存在進(jìn)一步完善的必要性。

首先，生態(tài)環(huán)境中的絕大多數(shù)領(lǐng)域的損害賠償?shù)南嚓P(guān)立法是不完善的。除了海洋領(lǐng)域的損害賠償已有法律規(guī)定之外，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面的立法是存在缺憾的，需要一部統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)環(huán)境各個(gè)領(lǐng)域的損害賠償?shù)膶?zhuān)門(mén)法律。其次，《方案》中規(guī)定，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人積極談判磋商，其中，賠償權(quán)利人包括省級(jí)政府和市級(jí)政府，也包括直轄市所轄的縣區(qū)政府，但是沒(méi)明確規(guī)定由哪個(gè)部門(mén)在生態(tài)環(huán)境損害賠償中代表上級(jí)政府或者本級(jí)政府與賠償義務(wù)人開(kāi)展磋商工作，會(huì)產(chǎn)生磋商主體不明確，各個(gè)部門(mén)之間相互推諉扯皮，工作開(kāi)展缺乏約束力。再次，《方案》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的主體必須具備兩種要素，一是違反法律法規(guī)，二是造成生態(tài)環(huán)境損害，并未規(guī)定賠償義務(wù)人的主觀錯(cuò)過(guò)；在司法實(shí)踐中，也是傾向于行為人“有過(guò)錯(cuò)有責(zé)任”的考慮。在損害賠償?shù)纳鐣?huì)化上，最具有代表性的是1980年的《超級(jí)基金法》（CERCLA），這項(xiàng)法律的出現(xiàn)不僅把賠償責(zé)任人的范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，還明確了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任人的連帶責(zé)任，進(jìn)一步喚醒了人們的環(huán)保意識(shí)。這對(duì)于我國(guó)磋商機(jī)制的賠償義務(wù)人的確定具有啟發(fā)意義。

5 如何完善生態(tài)損害賠償磋商機(jī)制

5.1 明確具體的賠償權(quán)利人

在開(kāi)展生態(tài)賠償磋商的過(guò)程當(dāng)中，首先需要明確的就是磋商主體，也就是具體的賠償權(quán)利人。賠償權(quán)利人作為生態(tài)公共利益的代表人，一般由具有公職屬性的行政機(jī)關(guān)擔(dān)任，而在行政機(jī)關(guān)的職能部門(mén)當(dāng)中確定合適的賠償權(quán)利人，要考慮。賠償權(quán)利人的權(quán)利由環(huán)保機(jī)關(guān)來(lái)統(tǒng)一行使，從效率上來(lái)說(shuō)確實(shí)是不錯(cuò)的選擇，但是這一結(jié)果未免太過(guò)絕對(duì)。明確具體的賠償權(quán)利人應(yīng)該根據(jù)不同的情況，由人民政府來(lái)指定相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)。如在僅關(guān)系到某一部門(mén)的情形下，由涉及到的這個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)相關(guān)工作。在涉及到兩個(gè)及兩個(gè)以上部門(mén)的情形下，如果大多數(shù)問(wèn)題在其中一個(gè)部門(mén)的管轄下，那么就由該職能部門(mén)負(fù)責(zé)索賠，其他部門(mén)的任務(wù)是做好協(xié)助工作，除了這種情況外，都由環(huán)保機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)索賠。這種設(shè)計(jì)的緣由在于生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題具有專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)和復(fù)雜的特性，以及我國(guó)當(dāng)前行政體制的條塊分割化管理。當(dāng)生態(tài)環(huán)境被污染或破壞后，相關(guān)職能部門(mén)會(huì)開(kāi)展一系列活動(dòng)，包括調(diào)查、修復(fù)、清污等。并在這些活動(dòng)當(dāng)中收集很多第一手信息，不僅能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境損害的大小進(jìn)行評(píng)估，也能在與造成事故的個(gè)人或單位多次

接觸過(guò)程中，知曉其利益訴求和經(jīng)營(yíng)情況等，換句話說(shuō)，負(fù)責(zé)的相關(guān)部門(mén)在履行其應(yīng)盡職責(zé)的過(guò)程中就能夠?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害索賠做好相應(yīng)的信息收集工作。

5.2 引入第三方參與

在各地的試點(diǎn)工作當(dāng)中，貴州省在生態(tài)賠償磋商當(dāng)中積極踐行了第三方參與，設(shè)立了生態(tài)環(huán)境損害賠償獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，也就是該省律師協(xié)會(huì)。這個(gè)第三方機(jī)構(gòu)基于雙方當(dāng)事人的委托，確定磋商過(guò)程的記錄員、主持人。在貴州省生態(tài)賠償磋商案件中，在法庭的建議下，貴州省環(huán)保廳讓作為第三方的律師協(xié)會(huì)就參與到磋商過(guò)程中，最后通過(guò)磋商達(dá)成了一致意見(jiàn)。在具有很強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，讓律協(xié)中擁有豐富環(huán)境資源法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的律師作為第三方組織磋商，使得案件的處理更具專(zhuān)業(yè)上的優(yōu)勢(shì)。省級(jí)、市級(jí)律師協(xié)會(huì)或者按照《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的符合條件的環(huán)保組織參與磋商工作，可推進(jìn)磋商協(xié)議的制定和推行，彌補(bǔ)了行政管理部門(mén)工作的缺陷。

針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制的疑問(wèn)，可以邀請(qǐng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)、環(huán)境法方面的專(zhuān)家學(xué)者、環(huán)境技術(shù)方面的專(zhuān)家、有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)公眾個(gè)人作為第三方參與磋商會(huì)議。

5.3 多樣化的責(zé)任承擔(dān)方式

在一些試點(diǎn)省市的實(shí)踐當(dāng)中,都是優(yōu)先采取修復(fù)的方式。如果賠償責(zé)任者具有修復(fù)能力,可以選擇自行修復(fù),在不具備這一能力的情況下,可以委托有相應(yīng)能力的第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)完成修復(fù)。有一些試點(diǎn)地區(qū)在生態(tài)賠償磋商過(guò)程中不斷探究多樣化的責(zé)任承擔(dān)方式。如在浙江省紹興市有一個(gè)違法排污導(dǎo)致水體污染損害的案件中,紹興市環(huán)保局和當(dāng)?shù)卣?lián)合，積極組織進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，經(jīng)過(guò)了五個(gè)月的努力成功恢復(fù)了被污染的水域,并且該水域的相應(yīng)的指標(biāo)也都達(dá)到了修復(fù)目標(biāo)的要求。在一個(gè)非法捕撈水產(chǎn)品案中,紹興市的某一區(qū)人民檢察院首次實(shí)踐"生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)"。紹興市環(huán)保局負(fù)責(zé)人指出:"將繼續(xù)探索司法修復(fù)工作。賠償責(zé)任者承擔(dān)損害責(zé)任的方式可以通過(guò)異地生態(tài)修復(fù)實(shí)現(xiàn),積極開(kāi)展探索司法修復(fù)新模式。"因此,通過(guò)上述案例的啟發(fā)我們可以開(kāi)拓生態(tài)修復(fù)的思路，生態(tài)損害責(zé)任者不僅可以選擇自己完成受損環(huán)境的修復(fù)工作,也可以委托具有資質(zhì)的第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)完成修復(fù),在前兩種情況都不能選擇的情形下,還可以通過(guò)司法修復(fù)的方式承擔(dān)其責(zé)任。

5.4 增加對(duì)磋商工作的監(jiān)督

鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償與社會(huì)公眾的利益息息相關(guān)，需要強(qiáng)化監(jiān)督環(huán)境保護(hù)權(quán)利的行使。在磋商過(guò)程中，設(shè)計(jì)省級(jí)、市級(jí)律師協(xié)會(huì)、環(huán)保組織發(fā)言的環(huán)節(jié)，針對(duì)磋商過(guò)程提出意見(jiàn)和建議，并記錄；針對(duì)賠償義務(wù)人存在濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的情形，省級(jí)、市級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)開(kāi)通舉報(bào)、檢舉途徑。

5.5 強(qiáng)化對(duì)磋商過(guò)程的信息公開(kāi)

信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的全過(guò)程。健全信息公開(kāi)機(jī)制包括以下四個(gè)方面:一是信息公開(kāi)的途徑。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)搭建網(wǎng)上公開(kāi)的信息平臺(tái)，實(shí)時(shí)公布協(xié)商的進(jìn)程，將確定磋商時(shí)間和地點(diǎn)等公開(kāi)在各級(jí)政府或者具體行政部門(mén)的官方網(wǎng)站上；針對(duì)磋商不成的情況，也應(yīng)當(dāng)以通告的形式向公眾說(shuō)明基本情況。二是參與主體的公開(kāi)。主力開(kāi)展磋商工作的部門(mén)和協(xié)作的部門(mén)，以及省級(jí)、市級(jí)律協(xié)、鑒定評(píng)估組織、技術(shù)專(zhuān)家，專(zhuān)家學(xué)者和社會(huì)公眾等確定參與的主體應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)。三是協(xié)商過(guò)程的公開(kāi)。建議負(fù)責(zé)協(xié)商的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)邀請(qǐng)新聞媒體參與協(xié)商過(guò)程，新聞具有及時(shí)性的特點(diǎn)，并且現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅速，側(cè)重發(fā)揮新聞媒體的報(bào)道對(duì)于協(xié)商的積極促進(jìn)作用。四是對(duì)于公眾的參與權(quán)、信息獲取權(quán)的救濟(jì)，由省級(jí)人民政府統(tǒng)一做出規(guī)定。