生態(tài)視角下環(huán)境信息公開制度研究

李艾蓉

（廣西大學(xué)，廣西 南寧 530000）

1 環(huán)境信息公開制度概述

1.1 環(huán)境信息公開的概念

環(huán)境信息公開是指依據(jù)和尊重公眾知情權(quán)，政府和企業(yè)及其他社會(huì)行為主體向公眾通報(bào)和公開各自的環(huán)境行為以利于公眾參與和監(jiān)督。因此，環(huán)境信息公開的內(nèi)容既包括環(huán)境質(zhì)量信息，也包括政府和企業(yè)的環(huán)境行為，為公眾了解和監(jiān)督環(huán)保工作提供必要條件，這有利于社會(huì)各方共同參與環(huán)境保護(hù)。環(huán)境信息公開的渠道主要有新聞發(fā)布會(huì)、廣告、電視、廣播等一系列的媒體公布途徑。

環(huán)境信息公開主要是由政府或者企業(yè)來對(duì)這些環(huán)境的信息進(jìn)行公開。從企業(yè)角度來講，環(huán)境信息公開更加有利于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，能夠控制企業(yè)污染物的排放對(duì)環(huán)境的污染，在保證環(huán)境不被污染的同時(shí)還可以促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展，使得企業(yè)利益最大化。從國(guó)家角度來講，環(huán)境信息公開更加有利于整個(gè)國(guó)家環(huán)境的公開管理和可持續(xù)發(fā)展，就政府來說，環(huán)境信息公開是一種新的環(huán)境管理的手段，環(huán)境管理的信息主要包括環(huán)境要素如空氣質(zhì)量、植物綠化、土地質(zhì)量、水以及動(dòng)物的現(xiàn)狀，生物多樣性的現(xiàn)狀以及影響環(huán)境要素持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀等。政府對(duì)環(huán)境信息公開化的主要內(nèi)容有，公布目前環(huán)境的現(xiàn)狀，環(huán)境被污染的原因，以及政府對(duì)環(huán)境污染原因的調(diào)查進(jìn)程和結(jié)果，還要公布政府目前對(duì)環(huán)境污染現(xiàn)狀的治理策略和對(duì)環(huán)境污染的調(diào)查結(jié)果。

1.2 環(huán)境信息公開的主體

在我國(guó)，環(huán)境信息公開的主體包括政府和企業(yè)。政府是環(huán)境信息公開主要的主體，政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)有職責(zé)，所以政府對(duì)社會(huì)和個(gè)人的環(huán)境信息公開更具權(quán)威性。企業(yè)是我國(guó)環(huán)境信息公開制度的另一主體，企業(yè)雖然給社會(huì)創(chuàng)造了巨大財(cái)富，但也引發(fā)了許多環(huán)境問題。環(huán)境問題的產(chǎn)生與企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)密切聯(lián)系。其公開的主要內(nèi)容包括主要污染物的排放的情況、上市公司對(duì)本公司年度環(huán)境績(jī)效的公布情況等。

2 環(huán)境信息公開與政府信息公開的區(qū)別

2.1 指導(dǎo)原則不同

《公開條例》明確規(guī)定政府信息公開應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正、便民原則，環(huán)境信息公開雖有同樣規(guī)定，但其要求更加具體客觀。環(huán)境信息本身存在定性難、變化快等特點(diǎn)，對(duì)環(huán)境信息的公開就應(yīng)該更加謹(jǐn)慎，以期做到客觀真實(shí)。企業(yè)事業(yè)單位公開環(huán)境信息實(shí)行強(qiáng)制與自愿相結(jié)合原則。

2.2 公開主體不同

《公開條例》中政府信息公開中的法律關(guān)系是行政機(jī)關(guān)與公民、法人等之間的法律關(guān)系。履行公開相應(yīng)行政信息的職責(zé)的主體是行政機(jī)關(guān)。相比于《公開條例》中所涉及的行為主體，《環(huán)境保護(hù)法》所涉及的主體更為復(fù)雜，公開的主體有兩個(gè)類型：其一環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有相關(guān)職責(zé)的部門，其二是重點(diǎn)排污單位，而重點(diǎn)排污單位是作為新的公開義務(wù)主體而設(shè)定的。

2.3 公開內(nèi)容不同

比較《公開條例》第三章與《試行辦法》第二章第二節(jié)以及《環(huán)境保護(hù)法》第五章部分條款，其內(nèi)容差異在排除具體法律關(guān)系的限制外，在相關(guān)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息與經(jīng)公民、法人、事業(yè)單位申請(qǐng)公開信息的方式程序方面并無明顯差別。但是根據(jù)《試行辦法》第二條，要求公開的環(huán)境信息包括與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境影響有關(guān)的信息和與企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息。

2.4 監(jiān)督責(zé)任不同

關(guān)于企業(yè)信息公開的監(jiān)督，只規(guī)定了公民、法人和其他組織有權(quán)向環(huán)保部門舉報(bào)未依法公開環(huán)境信息的重點(diǎn)排污單位。在《環(huán)境保護(hù)法》與《辦法》中，對(duì)于重點(diǎn)排污單位，不公開、不全面公開、不按時(shí)公開、公開信息虛假的規(guī)定更加詳細(xì)，但處罰限額明顯低于超排企業(yè)的額度。

3 環(huán)境信息公開制度的發(fā)展之路

2008年，環(huán)境信息公開艱難起步?！董h(huán)境信息公開辦法（試行）》的實(shí)施具有里程碑意義。十年來，環(huán)境信息公開的大門由關(guān)閉到敞開，可查詢到的企業(yè)違法數(shù)據(jù)信息從幾千條增長(zhǎng)到30多萬條。數(shù)據(jù)海量增長(zhǎng)的背后，是社會(huì)各界對(duì)環(huán)境信息公開制度達(dá)成的共識(shí)。

2012年初步確立了環(huán)境信息公開制度的基礎(chǔ)上，污染源監(jiān)管信息公開的平均分實(shí)現(xiàn)連續(xù)三年增長(zhǎng)，但勢(shì)頭逐年放緩。一直引領(lǐng)信息公開的東部地區(qū)，公開情況乏善可陳，多數(shù)城市日常監(jiān)管和環(huán)評(píng)文件等關(guān)鍵信息的公開無實(shí)質(zhì)進(jìn)展，污染源監(jiān)管信息公開爭(zhēng)遭遇瓶頸。

到2017年，公眾通過公開渠道，已經(jīng)可以獲取大約70%的企業(yè)環(huán)境處罰信息。2017年～2018年，全國(guó)12369環(huán)保舉報(bào)管理平臺(tái)接受群眾舉報(bào)數(shù)量維持在高位，每年均超過60萬件。加上環(huán)境信息公開逐步推進(jìn)，公開范圍不斷擴(kuò)大，公開方式不斷創(chuàng)新，信息變得越來越透明。

十年來，環(huán)境信息公開的全面性和規(guī)律性正在步入正軌，不僅前十名含金量越來越高，城市排名競(jìng)爭(zhēng)也越來越激烈。環(huán)境信息公開已經(jīng)在一定程度上超越了滿足公眾知情權(quán)的需要，甚至成為動(dòng)員社會(huì)各界廣泛參與、合力推動(dòng)污染減排的重要手段。

4 環(huán)境信息公開立法情況及公開方式

我國(guó)雖然沒有完善的政府環(huán)境信息公開制度，但我國(guó)的相關(guān)法規(guī)中的規(guī)定構(gòu)成了政府環(huán)境信息公開的基本框架。我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》單列第五章為“信息公開與公眾參與”，這也說明我國(guó)對(duì)此方面的重視，其中的規(guī)定也對(duì)相關(guān)制度的建立起到指導(dǎo)性作用。主要法規(guī)還有《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，其中對(duì)政府環(huán)境信息公開的主體、范圍、方式以及救濟(jì)程序等進(jìn)行規(guī)定以保障我國(guó)政府環(huán)境信息的實(shí)施。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面的單行法規(guī)中都有對(duì)政府環(huán)境信息公開方面的規(guī)定。例如《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第十二條，《大氣污染防治法》第二十條，《水污染防治法》第四十一條，《放射性污染防治法》第三十三條以及《固體污染防治法》第六條等。

政府環(huán)境信息公開的方式分為主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開。應(yīng)主動(dòng)公開的，要通過政府環(huán)境信息公開指南以及政府環(huán)境信息公開目錄的方式公開，對(duì)于屬于應(yīng)以主動(dòng)方式公開的環(huán)境信息內(nèi)容，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)自信息形成或變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)通過政府網(wǎng)站、公報(bào)或者利用大眾媒體等方式予以公開。

對(duì)于依申請(qǐng)才可獲知的信息，申請(qǐng)人可以通過郵寄信件、發(fā)送傳真或者發(fā)送電子郵件這些書面形式申請(qǐng)，但對(duì)于不便使用這些方式的，允許其口頭提出，由相關(guān)工作人員填寫。對(duì)于是否將申請(qǐng)人申請(qǐng)的信息向公眾披露，我國(guó)規(guī)定一般應(yīng)在15日內(nèi)告知公民，若15日內(nèi)未給予申請(qǐng)人答案，也要在30日內(nèi)明確告知。

上市公司的環(huán)境信息公開制度作為一項(xiàng)新制度，我國(guó)對(duì)其規(guī)定較為分散，現(xiàn)行一些規(guī)定大都是從企業(yè)環(huán)境信息公開的角度做出籠統(tǒng)的規(guī)定，針對(duì)上市公司的環(huán)境信息公開則是由上交所和深交所分別作了規(guī)范性規(guī)定。具體包括：根據(jù)《上市公司社會(huì)責(zé)任指引》是于2006年由深交所發(fā)布。指引第五章和第七章便是針對(duì)上市公司環(huán)境保護(hù)，要求上市公司制定相關(guān)環(huán)保政策以及鼓勵(lì)上市公司編制社會(huì)責(zé)任報(bào)告，并將報(bào)告予以公布。但指引的規(guī)定內(nèi)容不具有強(qiáng)制性，仍是以鼓勵(lì)為主?！蛾P(guān)于加強(qiáng)上市公司環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作的指導(dǎo)意見》中規(guī)定從事重污染工作上的上市公司和其他普通上市公司都要公開與環(huán)境相關(guān)的信息，對(duì)信息公開提出了“真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)、主動(dòng)”的要求，進(jìn)而承擔(dān)起自身責(zé)任?！渡鲜泄经h(huán)境信息披露指南（征求意見稿）》中要求屬于重污染的應(yīng)當(dāng)公開重大環(huán)境問題，鼓勵(lì)所有上市公司公開環(huán)保理念、措施、目標(biāo)、日常管理等內(nèi)容。公開的方式主要是有定期與臨時(shí)兩種報(bào)告，在發(fā)生突發(fā)事件中如果涉及環(huán)境問題或者因?yàn)榄h(huán)境問題受到了嚴(yán)重處罰后，要在事件發(fā)生的一天內(nèi)以臨時(shí)報(bào)告的方式公開。這一時(shí)間要求是上市公司公開環(huán)境信息公開制度建構(gòu)的重要一步。

針對(duì)企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開制度的立法主要有《環(huán)境信息公開辦法（試行）》（2008年），《環(huán)境保護(hù)公共事業(yè)單位信息公開實(shí)施辦法（試行）》（2010年），《企業(yè)信息公開暫行條例》（2014年），主要是規(guī)范企業(yè)信息公示，強(qiáng)化企業(yè)信用約束。2014年12月15日公布的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》是企業(yè)環(huán)境信息公開制度的最新立法，進(jìn)一步推動(dòng)公眾參與和監(jiān)督環(huán)保。根據(jù)現(xiàn)行法律，需要強(qiáng)制將有關(guān)信息披露的企業(yè)有：建設(shè)單位、“雙超企業(yè)”、重點(diǎn)排污單位。

5 環(huán)境信息公開與生態(tài)環(huán)境治理

政府要把權(quán)力下放到社會(huì)組織。社會(huì)組織可以監(jiān)督企業(yè)排污行為，向社會(huì)發(fā)布信息，幫助污染受害者打官司，維護(hù)公民權(quán)益，幫助企業(yè)尋找治理技術(shù)，推動(dòng)污染治理；推動(dòng)企業(yè)承擔(dān)治污的社會(huì)責(zé)任，建立環(huán)保積極性。企業(yè)要扮演“主人翁”角色，變被動(dòng)為主動(dòng)，承擔(dān)治污的社會(huì)責(zé)任；暢通公民的訴求渠道，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)政策實(shí)行聽證制度，對(duì)熱點(diǎn)話題啟動(dòng)圓桌會(huì)議機(jī)制。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，政府也可以開設(shè)相關(guān)的主題網(wǎng)站，或者建立相關(guān)的微信公眾號(hào)，不定期發(fā)表環(huán)境信息及公告，在公布環(huán)境信息時(shí)也要適當(dāng)?shù)馁N近大眾的生活。

6 信息生態(tài)視角下政府環(huán)境信息公開的特征分析

從環(huán)境信息公開的實(shí)踐分析，我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境信息公開有三個(gè)特點(diǎn)：第一，以法的形式存在并為其作保障。我國(guó)于2007年正式通過了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》并于2008年5月1日起正式實(shí)施，開始了我國(guó)環(huán)境信息公開制度的建設(shè)過程。第二，主體構(gòu)成多元化且相互制約與協(xié)調(diào)。隨著社會(huì)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們對(duì)環(huán)境管理認(rèn)識(shí)的加深，環(huán)境信息公開由初期的主要依靠政府運(yùn)用指令性控制手段進(jìn)行環(huán)境管理，發(fā)展為如排污收費(fèi)之類的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，到現(xiàn)在的以社區(qū)為核心的非正式管制的環(huán)境管理方式，環(huán)境管理呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，且多元主體間相互制約、相互協(xié)調(diào)，在監(jiān)督與被監(jiān)督之間經(jīng)常角色互換，共同實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開制度的動(dòng)態(tài)平衡；第三，公眾參與和信息公開下的全民監(jiān)督越來越受重視。目前的環(huán)境信息公開相對(duì)重視公眾參與，環(huán)境管理已經(jīng)由環(huán)境管理者的特有任務(wù)轉(zhuǎn)化為社會(huì)各群體的職責(zé)。

政府環(huán)境信息生態(tài)系統(tǒng)是政府信息生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，它借助先進(jìn)信息技術(shù)，依賴快速發(fā)展的社會(huì)信息化環(huán)境，滿足公眾等信息主體對(duì)各類環(huán)境管理活動(dòng)日益增長(zhǎng)的信息需求。與一般信息生態(tài)系統(tǒng)相比，有三大特征：一是信息活動(dòng)具有正式性及規(guī)范性。政府環(huán)境信息是政府機(jī)關(guān)通過行使公共行政權(quán)力獲取的環(huán)境信息，相對(duì)于企業(yè)環(huán)境信息發(fā)布者而言，政府是環(huán)境信息最具權(quán)威的收集者和發(fā)布者，相關(guān)行政部門通過正規(guī)渠道及規(guī)范方式收集、生產(chǎn)信息，并以多樣正規(guī)的發(fā)布渠道、規(guī)范程式化的發(fā)布流程公布信息產(chǎn)品。二是信息內(nèi)容具有一定的共享性和封閉性。政府環(huán)境信息服務(wù)是面向社會(huì)公眾的，部分環(huán)境信息由相關(guān)行政部門主動(dòng)向社會(huì)免費(fèi)公開，這部分信息服務(wù)內(nèi)容具有一定的共享性；部分未主動(dòng)公開的政府環(huán)境信息，可由公民、法人和其他組織按規(guī)定流程提出申請(qǐng)，相關(guān)行政機(jī)構(gòu)基于保護(hù)國(guó)家秘密，商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等前提，根據(jù)掌握環(huán)境信息的實(shí)際狀態(tài)，將不對(duì)該部分信息進(jìn)行加工、統(tǒng)計(jì)、研究、分析或其他處理，而是分類分批逐步依申請(qǐng)公開的信息目錄向社會(huì)公眾公布，這部分信息具有一定的封閉性。三是信息環(huán)境具有一定的地區(qū)性和公共服務(wù)性。政府環(huán)境信息服務(wù)從本質(zhì)看是一種“公共服務(wù)”，提供的信息內(nèi)容多與地區(qū)性環(huán)境治理、企業(yè)綠色生產(chǎn)、居民綠色生活息息相關(guān)，具有較強(qiáng)的地區(qū)性特點(diǎn)；政府環(huán)境信息作為公共物品，政府以類似壟斷的形式，通過廣播電視、政府網(wǎng)站、官微官博等新型載體提供具有明確價(jià)值導(dǎo)向和利益導(dǎo)向的本土化信息服務(wù)。

7 生態(tài)視角下環(huán)境信息公開制度存在的問題及完善建議

從生態(tài)治理的角度來講，環(huán)境信息公開制度一定要從政策和實(shí)踐雙管齊下，將環(huán)境信息公開融入國(guó)家政策中，落實(shí)到位。從目前的發(fā)展來看，環(huán)境信息公開制度首先缺少專門的、高層次的環(huán)境信息公開法環(huán)境信息公開得不到強(qiáng)有力的保障；其次環(huán)境信息公開內(nèi)容、形式不統(tǒng)一，信息缺乏及時(shí)性、全面性及準(zhǔn)確性；企業(yè)、產(chǎn)品的環(huán)境信息公開數(shù)量少，且內(nèi)容單8模式混亂。

完善環(huán)境信息公開應(yīng)首先從制定專門的、高層次的環(huán)境信息公開法律，保障環(huán)境信息公開的順利進(jìn)行；其次是完善企業(yè)環(huán)境行為信譽(yù)評(píng)級(jí)和公開，建立配套激勵(lì)機(jī)制；然后是建立企業(yè)環(huán)境監(jiān)督與環(huán)境信息部門，編制《企業(yè)環(huán)境報(bào)告》；再次，增加公眾參與，充分發(fā)揮輿論的導(dǎo)向和公眾的監(jiān)督作用，加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育，強(qiáng)化環(huán)境責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)合作與交流，注重人才培養(yǎng)。

隨著環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不斷加強(qiáng)，公眾對(duì)環(huán)境信息的需求也日益增加，政府環(huán)境信息在公開主體、內(nèi)容、方式、制度保障等方面的不足，使政府環(huán)境信息公開的能力和水平與公眾的環(huán)境信息需求不相適應(yīng)，加劇了公眾對(duì)政府的不信任，進(jìn)而有損政府在重大決策上的權(quán)威性。所以要改變傳統(tǒng)上僅基于政治統(tǒng)治的需求，處于宣導(dǎo)和管控的目的，僅公布對(duì)政府有利之信息的落后觀念，完善我國(guó)的政府環(huán)境信息公開制度，滿足公眾對(duì)政府環(huán)境信息的需求，增強(qiáng)政府治理的正當(dāng)性和公共政策的可實(shí)施性。