我國與歐盟腸衣技術性貿易措施比較

紀 強，陳敏玲，黃錦炎，郭建紅，許偉雄，謝子元

（汕頭海關，廣東汕頭 515041）

目前，我國是世界最大腸衣生產國和出口國。腸衣出口量占世界出口量的20%，主要輸往歐盟[1]。但由于歐盟對食品安全保護水平極高，對進口腸衣設置了嚴格的技術壁壘，導致我國輸歐腸衣出口時常受阻，出口企業(yè)損失嚴重[2]。為降低企業(yè)損失，促進我國腸衣輸歐，對中歐（中國及歐盟，下同）腸衣技術性貿易措施進行了比較分析，以尋求應對措施，有效突破歐盟腸衣技術壁壘，服務我國腸衣出口產業(yè)。

1 我國腸衣出口概況

我國出口腸衣包括天然腸衣和人造腸衣，以天然腸衣為主，主要用于肉制品加工。近年來我國腸衣出口量持續(xù)穩(wěn)定增長，但通報受阻常有發(fā)生，僅2010年和2014年無通報（表1）。

表1 2007-2017年我國腸衣出口情況

由表1可見，我國受通報的35批出口腸衣中，有34批（占比97%）由歐盟技術壁壘引起，而34批中的24批（占比70.6%）由歐盟獸藥安全限量造成。由此可見，歐盟藥物殘留安全限量極其嚴格，我國應制定相應措施突破其技術壁壘。

2 國際腸衣技術要求

世界動物衛(wèi)生組織（OIE）是世界貿易組織（WTO）指定的，唯一負責制定國際動物衛(wèi)生標準規(guī)則的國際組織。其在《陸生動物衛(wèi)生法典》中規(guī)定了通過鹽漬滅活腸衣中口蹄疫病毒的方法，要求反芻動物和豬腸衣通過干鹽（NaCl）、飽和鹽水（AW＜0.80），或用磷酸鹽/鈉鹽混合物（質量比：86.5% NaCl、10.7% Na2HPO4和2.8%Na3PO4），在高于12 ℃的條件下鹽漬30 d，以滅活口蹄疫病毒。《陸生動物衛(wèi)生法典》（2016版）在第15.2章古典豬瘟病毒感染中新增15.2.24節(jié)（豬腸衣中古典豬瘟病毒滅活程序），指出為使豬瘟病毒徹底失活，對豬腸衣需用磷酸鹽補充干鹽或飽和鹽水（Aw＜0.80）鹽漬至少30 d，整個過程的溫度需保持高于20 ℃。磷酸鹽補充干鹽或飽和鹽水需包含86.5% NaCl、10.7% Na2HPO4和2.8% Na3PO4（質量比）。

歐盟為禁止染有非洲豬瘟和牛海綿狀腦病的國外動物腸衣輸入，要求輸入腸衣來自經過宰前和宰后檢疫健康的動物，并以安全衛(wèi)生方式進行生產、包裝，防止二次污染；加工過程中不得接觸其他腸衣、肉類或動物產品。

3 中歐腸衣安全限量比較

我國天然腸衣和人造腸衣屬于肉制品包裝材料[3]。而歐盟規(guī)定腸衣屬于肉制品[4]，其安全限量必須符合肉制品和動物源性食品規(guī)定。腸衣安全限量主要包括環(huán)境污染物限量、獸藥限量和農藥限量（表2）。在環(huán)境污染物方面，我國對金屬和放射性物質限制較多，但鉛和鎘限量沒有歐盟嚴格；在獸藥方面，雖然我國禁用種類較多，但限制種類尤其是抗生素和激素類比歐盟少；在農藥方面，我國限制種類較少，僅少數適用動物產品，而歐盟限制種類多、覆蓋面廣，基本適用動物產品，多數限量更嚴格，如林丹、六氯苯、硫丹等，還設定了未涉及藥物的統(tǒng)一限量。

4 歐盟腸衣技術壁壘發(fā)展特點

4.1 技術法規(guī)標準及評定愈加嚴格

歐盟對腸衣等動物源性食品制定的技術法規(guī)標準及合格評定要求越來越嚴。其2003/181/EC公告對腸衣使用HPLC方法檢測呋喃唑酮，規(guī)定檢測限量為1 μg/kg。而我國SN 0530-1996液相色譜法、高效液相色譜法規(guī)定檢測限量分別為0.1 mg/kg及0.01～0.05 mg/kg，都不符合歐盟限量要求。歐盟一方面通過提高檢測限量標準、嚴格準入限制，另一方面通過增加檢測項目、頻繁更新法規(guī)、設置繁瑣程序等措施，構筑日趨苛刻的技術壁壘，使得我國產品突破壁壘難度增加，從而加大了腸衣等生產企業(yè)的出口風險。

4.2 涉及范圍大，影響面廣

歐盟技術壁壘對“從農場到餐桌”進行設置，實現了對食品生產全程監(jiān)管，涉及食品、飼料、生產食品的動物，還有其他添加或已經包含在食物或動物飼料中任何物質的加工、生產和流通等各個環(huán)節(jié)，對我國腸衣的影響不僅局限于產品銷售和進出口環(huán)節(jié)，還延伸到產業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，輻射到了腸衣從飼料、養(yǎng)殖、加工，到包裝、運輸、銷售、使用等整個產業(yè)周期，不僅水質、飼料、動物，而且半成品、制成品都可能受到歐盟技術壁壘的影響。

表2 中歐腸衣安全限量比較

4.3 具有明顯的貿易保護特征

歐盟采取的技術標準常高于國際標準，或專門針對我國產品，具有明顯的貿易保護目的。第一，歐盟利用其技術優(yōu)勢制訂新標準，并將之強加于發(fā)展中國家，未充分考慮發(fā)展中國家的實際技術基礎 ；第二，歐盟設立新標準時沒有提供充分的科學依據，限量設置異常嚴格，超過科學風險評估需要，形成一種變相的貿易單邊限制；第三，歐盟新標準頒布到實施雖然有6個月的間隔期，符合WTO/TBT-SPS的間隔要求，但不利于腸衣等生產周期較長產品的應對和調整；第四，歐盟標準限制眾多，規(guī)定異常嚴格，從技術上對發(fā)展中國家形成了諸多制約，又不給發(fā)展中國家提供充足的技術援助，制約了發(fā)展中國家維持和擴大市場的機會。

4.4 具有連鎖擴散效應

歐盟成員一旦檢出問題將通過預警系統(tǒng)告知其他所有成員，并迅速設置技術壁壘，從而產生連鎖效應，形成整體貿易壁壘，并擴散到其他同類產品或不同類貨物，甚至導致其他國家或地區(qū)跟隨加入。如：2002年2月，德國檢出我國出口蜂蜜氯霉素超標并上報歐盟。歐盟將這一信息告知所有成員國后，出口英國的蜂蜜也被檢出氯霉素超標，歐盟即宣布禁止進口我國蜂蜜，并做出上架產品下架，運抵產品退運的處理。2002年3月，歐盟在向我國提交一份有關中國殘留監(jiān)控體系報告后，做出暫停進口我國動物源性產品的決議，提出比原標準嚴格100倍的氯霉素限量標準，隨即造成美國、日本、加拿大等也緊跟著對我國產品設置壁壘措施。由于歐盟依據不公正、不科學的檢驗結果，并采取單方面行動，給我國造成重大損失，影響了我國輸歐腸衣出口。后經中歐有關部門多次磋商，專家組交換意見，我方提供大量說明材料，并接受歐盟的實地考察，歐盟才逐步糾正了原來的一些做法，解除了部分產品限制。2003年，我國有3家腸衣生產企業(yè)因氯霉素殘留超標被取消輸歐資格，隨后檢驗檢疫部門專門接待了歐盟殘留監(jiān)控考察團來華考察?？梢姡趬镜倪B鎖擴散效應嚴重影響了我國產品出口聲譽，增加了出口企業(yè)成本和政府投入。

5 我國技術性貿易保護體系的不足

5.1 生產基礎較弱

中歐技術措施雖然都依據WTO規(guī)則制定，但我國生產基礎薄弱，動物源性產品質量安全保護水平偏低。第一，我國外部環(huán)境和生產條件較差。受工業(yè)化、城市化進展影響，我國資源消耗和環(huán)境污染問題日趨嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化，土壤和水源污染直接造成農產品重金屬及農獸藥殘等有害物質超標。第二，經營規(guī)模和經濟投入不足。我國生產經營方式跟歐盟的現代農業(yè)相比較為落后，規(guī)模化和集中化程度不高，經濟投入少，管理意識和技術能力不強，有些生產者為追求短期經濟利益，降低成本，濫用或不當使用農獸藥等投入品時有發(fā)生，甚至使用國家明令禁止的投入品，或是因水體、空氣、土壤污染進入生物鏈，給加工企業(yè)質量管理帶來不便，從而難以保證產品質量安全。第三，監(jiān)管機制和技術力量不強。腸衣從飼料到制成品整個生產鏈涉及監(jiān)管部門眾多，但受技術水平、檢測手段的限制，成為歐盟技術壁壘遏制的對象[2]。

5.2 標準體系技術性差

目前，我國關于農產品質量安全及進出口方面的規(guī)范性技術法規(guī)和標準不少，且覆蓋面較廣，但系統(tǒng)性較差，部分還存在重復交叉、協(xié)調性不足的缺陷，跟歐盟現行的“從農場到餐桌”的完整質量安全監(jiān)督體系還有一定差距。我國標準采用國際標準的比例不高，法律責任規(guī)定不嚴，懲戒力度也不強，對違法違規(guī)行為震懾作用有限，造成產品質量安全事故易發(fā)，影響我國產品輸歐。

5.3 行業(yè)協(xié)會作用不明顯

行業(yè)協(xié)會等非政府組織作為政府與企業(yè)間聯系的紐帶，在制定行業(yè)標準、建立產業(yè)保護機制和預警機制、協(xié)調與溝通政府企業(yè)關系中發(fā)揮著不可或缺的中介作用。雖然TBT協(xié)定和SPS協(xié)定不僅對各成員政府部門，也對非政府組織進行規(guī)范和約束，但政府部門受到的嚴格約束是直接的，而非政府組織行為受到的約束是間接的。國家因為非政府行為而承擔的國家責任往往難以判定，受國際義務約束也就較弱，所以歐盟在技術壁壘設置和實施過程中，非常注意發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會、專業(yè)學會等非政府組織的作用。這既減輕了政府壓力，又充分發(fā)揮了行業(yè)協(xié)會貼近市場、快速反應的優(yōu)勢，從而有效規(guī)避了國際法規(guī)和協(xié)定的約束。而我國行業(yè)協(xié)會往往帶有官辦色彩，多掛靠于行政主管部門，主要依靠行政力量推動工作，缺乏自主性和獨立性，發(fā)揮作用有限，體現在對標準和認證體系建設上與歐盟差距較大。

5.4 出口企業(yè)應對能力不足

我國生產基礎薄弱是產品出口方面的先天不足，而出口企業(yè)應對不力則是后天缺陷。一方面，出口市場和產品高度集中，加大了企業(yè)出口受阻風險。歐盟是大多數技術壁壘的發(fā)源地，一旦某項產品在某個出口市場遭受技術壁壘，往往引起連鎖擴散效應，給出口企業(yè)和我國產品帶來嚴重影響。另一方面，出口企業(yè)對技術壁壘限制反應滯緩。為確保有關成員獲得和了解已通過的技術法規(guī)，WTO/TBT-SPS協(xié)定要求成員在法規(guī)公布和生效之間要提供合理時間供出口成員生產者有機會調整其產品和生產方法，但發(fā)展中國家企業(yè)技術能力和管理水平偏低，普遍存在信息不對稱問題，得不到有針對性咨詢服務，為此反應遲緩，應對技術性貿易壁壘不力，容易造成損失。

5.5 與歐盟的貿易保護實力不對等

烏拉圭回合就農產品貿易達成的《農業(yè)協(xié)議》，雖然承諾對市場準入、出口競爭和國內支持的保護措施進行削減，但各成員國仍采取各種手段對本國農業(yè)進行保護，至今在諸多關鍵問題上仍無法達成一致，影響農產品貿易自由化進程。歐盟是農產品貿易保護程度最高的一個地區(qū)，利用工業(yè)化帶來的財政能力反哺農業(yè)，對農業(yè)生產和貿易進行大量補貼，致使其農業(yè)生產能力不斷擴張，供給過剩就向國際市場傾銷，又通過不斷設置技術壁壘限制進口，扭曲國際貿易，對發(fā)展中國家向國際市場出口造成嚴重影響。而我國應對技術壁壘的制衡能力取決于對方出口對我國市場的依賴程度和我國報復性主動設置技術壁壘的能力。歐盟是我國農產品第四大進口來源地，但其出口對我國市場依賴程度不大，同時我國技術標準、檢驗檢疫、包裝和標簽要求大多低于國際水平和歐盟要求，技術壁壘設置處于弱勢，所以制衡能力有限，報復效果不強，遭受貿易摩擦較多。

6 應對措施

技術壁壘應對是一項系統(tǒng)工程，不能僅限于產業(yè)層面應對措施，還要有長期戰(zhàn)略對策，政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)都是不可或缺的主體，應充分利用各自優(yōu)勢資源，構筑“三位一體”戰(zhàn)略措施是應對歐盟技術壁壘的重要策略。

6.1 政府負責政策制定、談判和組織管理工作

政府作為政策制定者、談判者和組織管理者，要引導和幫助企業(yè)、行業(yè)協(xié)會積極應對，使其突破技術壁壘，規(guī)避貿易措施，爭取得到例外待遇和援助項目。在國際，要發(fā)揮雙邊磋商和爭端解決職能 ；在國內，要加強政策引導，完善國內畜牧業(yè)管理體制，提升畜牧業(yè)規(guī)?；a水平。一要充分發(fā)揮政府對產業(yè)培育的引導作用，在投資和稅收等政策制定方面，給予規(guī)模化生產企業(yè)優(yōu)惠政策，提升畜牧業(yè)標準化、信息化、產業(yè)化和規(guī)?；a水平；二要加強獸藥生產、銷售和使用的管理，尤其要加強對農牧民用藥的技術培訓和職業(yè)道德教育，指導農牧民正確選用、科學規(guī)范使用獸藥；三要加強動物飼料和動物源食品殘留監(jiān)控；四要加強執(zhí)法，嚴厲打擊違規(guī)生產、銷售和使用獸藥行為，凈化畜牧養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境[1]。

6.2 行業(yè)協(xié)會發(fā)揮標準制定、行業(yè)預警和中介協(xié)調作用

行業(yè)協(xié)會作為非政府組織，具有較大的獨立性和靈活性。它既可組織制定國內市場規(guī)則和技術標準，形成相對獨立保護屏障，達到保護本國產業(yè)的目的，又可協(xié)調企業(yè)間利益關系，避免惡性競爭使行業(yè)受損，還能組織協(xié)調本行業(yè)會員企業(yè)迎接各種挑戰(zhàn)，代表會員利益向政府提出意見和訴求，承擔政府和企業(yè)難以直接承擔的職能，成為政府和企業(yè)間溝通的橋梁。它可以作為技術壁壘預警系統(tǒng)建立和運行的核心，參與到WTO/TBT-SPS通報評議工作中，發(fā)揮緊貼企業(yè)和市場的優(yōu)勢，幫助行業(yè)應對技術壁壘，也方便向企業(yè)提供技術壁壘預警信息，也可指導和鼓勵腸衣生產企業(yè)進（來）料加工，避開歐盟獸藥殘留等方面的壁壘。一方面，要廣泛開展使用違禁獸藥危害以及相關違法案例的警示，提高養(yǎng)殖戶、飼養(yǎng)場規(guī)范用藥的自律性；另一方面，通過進（來）料加工，擴大生產規(guī)模，降低生產成本，保證藥物殘留控制水平符合要求，從而搶占全球腸衣貿易市場份額。

6.3 出口生產企業(yè)承擔主體責任

出口生產企業(yè)作為市場經濟活動的最終損失承擔者和最大受益者，承擔著應對技術壁壘的主體責任。出口生產企業(yè)應充分掌握國際及貿易對象國的技術要求，熟悉相關技術壁壘最新信息，增加技術投入，加強自身生產經營管理，提高產品國際競爭力，主動應對技術壁壘，同時積極支持和參與行業(yè)協(xié)會工作，共同利用技術和法律武器維護國家、行業(yè)和企業(yè)的利益。出口腸衣生產企業(yè)還應承擔食品安全的主體責任，建立原料收購、加工、儲存、運輸全過程管理體系，自覺執(zhí)行衛(wèi)生要求、衛(wèi)生規(guī)范，嚴格執(zhí)行HACCP等有關規(guī)定，保證產品質量。

6.4 海關檢驗檢疫部門執(zhí)行監(jiān)督管理職能

海關檢驗檢疫部門作為多邊貿易體制義務的重要承擔者，又是積極應對技術壁壘的主要推動者，可以利用進出境技術法規(guī)和口岸檢驗檢疫監(jiān)管的技術優(yōu)勢應對技術壁壘，積極推動行業(yè)協(xié)會和進出口相關企業(yè)構建“三位一體”應對機制，主動交涉抗辯，雙邊磋商或訴諸WTO/TBT-SPS爭端解決，甚至制訂實施對等報復措施以迫使對方讓步，為國家、行業(yè)和企業(yè)爭取到最大利益。同時，構建高效技術壁壘預警系統(tǒng)，加強出口企業(yè)和產品的檢驗檢疫監(jiān)管、腸衣生產加工過程相關制度執(zhí)行情況監(jiān)管，加強產品獸藥殘留監(jiān)控，以及產品運輸過程中溫度控制檢查，為我國腸衣出口保駕護航。

6.5 監(jiān)管部門健全和逐步提高市場準入標準

我國腸衣標準雖然已漸成體系，但是系統(tǒng)性和協(xié)調性不足，法律責任規(guī)定不嚴，懲戒力度不強。目前，我國的腸衣標準與歐盟標準相比還存在一定的差距。因此，我國需要加快完善國內腸衣等動物源性食品的技術法規(guī)標準和合格評定，嚴格準入程

序，改革產業(yè)準入制度，制定和實施準入負面清單；加強責任追究制度建設，提高法律威懾力；健全技術標準體系，強化強制性標準的制定和實施，明確并逐步提高全鏈條監(jiān)管制度和市場準入條件，構建統(tǒng)一權威、科學透明的市場準入標準體系，促進企業(yè)轉型升級。

[1] 紀強，郭建紅，吳松浩，等. 輸歐天然腸衣技術壁壘應對措施研究[J]. 中國動物檢疫，2017，34（12）：75-77.

[2] 紀強，任嬌，吳松浩，等. 輸歐腸衣技術性貿易措施及對策研究[J]. 中國標準化，2017，509（11）：119-123.

[3] 國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局，國家標準化管理委員會.肉與肉制品術語：GB/T 19480-2009[S]. 北京：中國標準出版社，2009.

[4] EC. Regulation of the european parliamentand of the council ：No 853/2004[A]. Brussel：EC，2004.

[5] 張丹彤.天然鹽漬腸衣品質劣變原因分析及保鮮研究[D].南京：南京師范大學，2013.