行政黑名單的法律問題及對策建議

摘要：行政黑名單在實踐中廣泛運用并取得了較好效果，但是行政黑名單制度所牽涉的法律問題比較復雜，涉及多個方面，其在充分發(fā)揮作用的同時也因法律依據(jù)缺乏、運行程序不完善、有效救濟手段的缺乏等問題陷入泛化與濫用的危機。完善行政黑名單制度要從健全國家層面法律制度、運行程序及行政黑名單的救濟機制等方面入手，進而充分發(fā)揮行政黑名單在社會治理和社會信用建設上的積極作用。

關鍵詞：行政黑名單;法律依據(jù);運行程序;救濟機制;法律問題

中圖分類號：D922.1 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）19-0087-03

隨著國家越來越重視社會信用體系建設，黑名單作為一項重要的信用懲戒工具被越來越被廣泛地運用，行政領域的黑名單運用也逐漸增多，并且在實踐中迅速發(fā)展。2014年，李克強總理在《政府工作報告》中提出，加快社會信用體系建設，對失信企業(yè)建立黑名單制度;隨后國務院發(fā)布《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，表明要在各行各業(yè)建立黑名單制度。在此背景下，國家部委、地方政府全面推進社會信用體系的建設工作，各種黑名單制度相繼出臺。

一、黑名單的概念和當前研究概述

（一）概念厘定

1.黑名單

黑名單一詞起源于英國，中世紀時期，牛津大學等院校將有不良行為的學生名字記在黑色筆記本上，同時將名字公布在學校公示欄，從而達到警示教育的目的。后來這種形式在經(jīng)商者之間流行，用于制約顧客使其不敢賒賬。黑名單制度在西方產(chǎn)生、發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)較為完善，如有效解決貪污腐敗問題的世界銀行黑名單制度。

2.行政黑名單

行政黑名單，是指“行政機關通過對違反法律法規(guī)等規(guī)定行為的主體設置‘不良信息記錄，以一定方式向社會公布，并對其相關行為或權(quán)利予以限制的綜合監(jiān)管措施?！盵1]

（二）當前研究概述

行政黑名單在實踐中廣泛運用也取得了較好效果，有著懲戒和教育的雙重意義?，F(xiàn)行行政黑名單被大眾廣泛認識，如拖欠農(nóng)民工工資黑名單、食藥安全黑名單、安全生產(chǎn)黑名單、旅游和文化市場黑名單等[2]。行政黑名單迅速發(fā)展，對此學界也展開了一系列研究，主要有以下兩種視角。

1.研究行政黑名單的法律性質(zhì)

一是認為行政黑名單是行政處罰。行政機關將公民、法人或者其他組織列入黑名單的行為，以相對人存在違法行為為前提，且具有極強的制裁性，具備行政處罰的特征[3]。行政黑名單懲戒措施中通過限制行政相對人某些權(quán)利的可以看做行政處罰，不違反一事不再罰原則[4]。二是行政強制說。有學者認為，公布違法事實這種行政行為不會給行政相對人帶來直接的法律后果，這種方式采取的是向行政相對人施加心理壓力，從而達到促使其履行義務，屬于間接強制手段[5]。三是分類型討論說。懲罰性行政黑名單可以看做行政處罰行為，警示性行政黑名單，最接近行政指導行為[6]。

2.研究某一領域的黑名單制度

研究特定領域黑名單制度的建立依據(jù)、必要性、法律性質(zhì)、法律救濟等，如研究藥品安全黑名單，將藥品安全黑名單的法律性質(zhì)定義為行政行為及行政事實行為[7]。再比如食品安全領域運用黑名單的制度研究。通過研究各省市區(qū)出臺的食品安全黑名單規(guī)范性文件，認為應當跳出行政處罰說、行政指導說、行政強制說等傳統(tǒng)行政法的束縛，轉(zhuǎn)而通過行政過程論的分析方法對其進行重新定性[8]。

二、現(xiàn)行行政黑名單制度的法律問題

行政黑名單制度所牽涉的法律問題情況比較復雜，涉及多個方面，本文主要從行政黑名單的法律依據(jù)、運行程序、救濟機制等方面進行分析。

（一）上位法律依據(jù)缺乏

1.目前行政黑名單制度的制定依據(jù)

現(xiàn)行行政黑名單制定的依據(jù)包括《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（以下簡稱《綱要》）《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》以及各省市區(qū)頒布的信用信息管理辦法等。其中最高位的依據(jù)是《綱要》，雖然是全國人大批準通過的國家級指導性條文，但明顯不屬于法律。行政黑名單的懲戒措施大多具有行政處罰的性質(zhì)，但是黑名單相關的法律規(guī)范在《行政處罰法》中是缺失的，也就是說，具有行政處罰的行政黑名單列入和懲罰缺乏上位法依據(jù)。行政黑名單在實施過程中包括了行政處罰中的精神罰、財產(chǎn)罰、資格罰甚至是人身罰[9]等，這些處罰如果缺乏國家層面出臺的法律或行政法規(guī)，是會存在極大的法律依據(jù)疏漏的。

2.缺乏高階法律約束可能產(chǎn)生權(quán)力濫用危險

在全面依法治國背景下，行政黑名單制度必須在合法性上予以規(guī)范，這一點毋庸置疑。行政黑名單制度的廣泛運用不僅證明當前國家對待信用問題不只是依靠道德約束，還用國家法規(guī)“懲罰”形式增強懲戒力度，但是，可以預見的是，行政黑名單制度因缺乏高階法律的約束而具有較大的權(quán)力濫用危險。

（二）運行程序不規(guī)范

企業(yè)一旦被列入黑名單，就會在日常運行、市場準入等方面受到限制，個人一旦被列入黑名單，也會在出境、乘坐公共交通工具等方面受到限制，因此行政機關要謹慎地確定列入黑名單，并且要履行完整的程序。如告知當事人理由和依據(jù)，下達正式行政決定，告知當事人有申辯和陳述的權(quán)利;當事人要求聽證的，行政機關應該組織。但在現(xiàn)實運用中，由于缺乏明確的規(guī)范，行政機關經(jīng)?；乇苣承┍匾绦蚨l(fā)生爭議事件。在缺乏上位法律規(guī)定的情況下，下位法律在適用該制度的過程中就可能出現(xiàn)運行中各種不規(guī)范不一致的現(xiàn)象，這與各地行政機關在執(zhí)行行政黑名單的實踐中所出現(xiàn)的情況是一致的。行政黑名單在運行程序上，首先是同領域的列入標準不一致問題，其次是執(zhí)行程序中證據(jù)收集程序、退出程序等方面存在問題。

1.同領域行政黑名單列入標準不一

以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全黑名單為例，廣西壯族自治區(qū)、山東省、四川省的農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳分別于2019年或者2020年發(fā)布了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全黑名單的管理辦法①，其中廣西壯族自治區(qū)列入黑名單的情形最多，共有42類，分為種植業(yè)、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖主體三大類;四川省總共列入12種情形，按程度輕重分為“重點監(jiān)控名單”和黑名單;山東省共有9類情形列入。經(jīng)過分析，這三個省區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品黑名單列入情形有交叉相同的情形，但也有很多不同，那就存在某種違法或違規(guī)行政在一地區(qū)要受到黑名單處罰，在另一地區(qū)卻不用，這樣是有失公平的。

2.證據(jù)收集程序規(guī)范缺位

證據(jù)收集程序是規(guī)范黑名單行為的關鍵。目前大多數(shù)已實行的黑名單管理辦法里，均無證據(jù)采集程序的相關規(guī)定，這導致了實際認定程序的不規(guī)范。一般的行政黑名單管理辦法中，通過列舉出應當納入黑名單的情形來證明列入黑名單的合理性，對于違法犯罪行為較嚴重的，如有吊銷生產(chǎn)許可證的、因違法犯罪受到刑事處罰等情形的列入黑名單，特別是類似于食品安全、藥品安全的，關系到人民群眾生命安全的列入黑名單懲戒，無可爭議。但對于其他情形，比如在申請相關行政許可時隱瞞相關情況、提供虛假材料等情形也被納入黑名單②，這里所說的“隱瞞相關情況”具體指的是什么、提供虛假材料如何認定、怎樣做好證據(jù)收集等，需要準確界定，以避免列入黑名單后引起爭議。

3.公布程序的規(guī)定粗疏

較多的規(guī)范性文件對于行政黑名單公布主體、公布范圍、公布地點雖有明確，但是缺乏細化要求，基本規(guī)定為“誰認定誰公布”，也有少數(shù)地區(qū)沒有明確公布主體。對各地出臺的黑名單管理辦法進行梳理，發(fā)現(xiàn)僅有少數(shù)法律規(guī)范規(guī)定了黑名單的聽證程序，但是這些規(guī)定大多是一筆帶過，不夠細化。有些地區(qū)雖然規(guī)定告知程序，但未確立正式的聽證程序。如人社部《拖欠農(nóng)民工工資黑名單管理暫行辦法》規(guī)定，被列入拖欠工資黑名單的用人單位，有權(quán)利得到人力部門的提前書面告知，有權(quán)利進行陳述和申辯。此外，部分黑名單制度公開范圍過大，可能引發(fā)相關侵權(quán)問題。如旅游市場黑名單制度規(guī)定公布主體有權(quán)在門戶網(wǎng)站、地方政府網(wǎng)站和全國旅游監(jiān)管網(wǎng)站公布本轄區(qū)旅游市場黑名單，這個范圍是否過大，還有待商榷。對涉及企業(yè)商業(yè)秘密和個人隱私的信息，規(guī)定發(fā)布前應進行必要的技術處理，具體如何處理、如何確定是否有侵犯個人隱私和泄露商業(yè)秘密，并沒有明確。

4.退出程序簡略甚至缺失

分析現(xiàn)行行政黑名單退出程序，存在退出程序簡單、操作程序上不合理等問題。例如海南省出臺的環(huán)境污染黑名單管理辦法規(guī)定，環(huán)境污染黑名單期限是2年，到期自動解除，但納入黑名單的時間是不一致的，所以要進行動態(tài)管理，即隨時納入隨時公布隨時計算處罰時間，那么被處罰者滿2年后如何自動解除，這在具體實踐中是存在問題的，很有可能出現(xiàn)超期處罰的問題。

（三）行政救濟手段待提高

在多數(shù)現(xiàn)行行政規(guī)范性文件中，對于列入黑名單中的企業(yè)或個人的行政救濟機制的規(guī)定比較少或者沒有涉及。在網(wǎng)絡時代，企業(yè)信譽尤為重要，大多數(shù)有違法、違規(guī)的行為者不怕金錢上的行政處罰，但害怕商譽上的負面評價，這一方面可以說明行政黑名單的威懾性和懲罰性作用明顯，但另一方面如果行政救濟手段不完善，很容易造成侵權(quán)。如《旅游市場黑名單管理辦法》僅規(guī)定在黑名單管理過程中如果有濫用職權(quán)等情形應當被追究法律責任。該規(guī)定雖然涉及行政相對人的權(quán)益，但也僅僅是規(guī)定了違法行政主體應承擔相應的法律責任，對于具體承擔什么責任、如何救濟對行政相對人造成的損失，這些內(nèi)容均沒有規(guī)定，缺乏規(guī)范和細則。

三、完善行政黑名單制度的建議

（一）完善國家層面法律制度

僅僅依靠《綱要》這樣法律位階過低的相關規(guī)范性文件來作為行政黑名單制度的立法依據(jù)是不符合規(guī)范的，有必要將相關制度規(guī)范予以統(tǒng)一、整合，上升至法律或行政法規(guī)層面，制定國家層面的行政黑名單立法，從源頭上掐斷各部委及各地區(qū)隨意設置的可能性，促進黑名單制度合法運行。

（二）完善運行程序

1.同領域行政黑名單列入標準應統(tǒng)一

一是遵循法律保留原則，作出列入行政黑名單的行為必須有法律依據(jù)，嚴格限定在法律、法規(guī)和地方性法規(guī)范疇。二是遵循比例原則，行政主體將行政相對人列入行政黑名單的行為既要確保行政目標的實現(xiàn)，又要保護行政相對人的合法權(quán)益，適合列入黑名單來管理的違法行為只是所有違法行為中相對少的一部分，要充分考慮是否有必要納入。三是行政黑名單列入對象要統(tǒng)一。法律條文規(guī)定所面向的行政相對人的范疇應當全面且具體。同一領域規(guī)定的列入黑名單的情形應當一致，對于地域性的差異應該不違反上位法律。對行政黑名單列入對象應該做到不重復不漏掉，不能出現(xiàn)此地區(qū)某種違法行為被列入而彼地區(qū)同等情況不被列入，由此造成混亂和不公平。對行政范圍內(nèi)現(xiàn)行制度查漏補缺，真正實現(xiàn)對列入行政黑名單的對象“一處失信，處處受限”。

2.列入行政黑名單程序應完整

將當事人或者組織擬列入行政黑名單的，必須告知當事人理由和依據(jù)，下達正式行政決定;當事人有申辯和陳述的權(quán)利;當事人要求聽證的，行政機關應該組織;并非所有的內(nèi)容都必須在網(wǎng)上公開，公開范圍要適當，要權(quán)衡公共利益和個人隱私。行政黑名單是一種綜合性處罰，有連鎖效應，所以作出的處罰必須慎重。

3.行政黑名單退出機制不能缺

這是黑名單制度不可或缺的一環(huán)，糾正違法失信行為，從而達到既懲罰失信違法行為，又能鼓勵守法誠信行為，是行政機關優(yōu)化經(jīng)商環(huán)境、提升監(jiān)管水平的重要措施。

（三）完善行政黑名單的救濟機制

沒有救濟則沒有權(quán)利。首先，不僅要告知當事人有權(quán)進行行政復議或提起行政訴訟，而且要暢通異議提出、復議、訴訟、賠償?shù)染葷绞降那溃龠M救濟機制的落實。其次，要完善追責機制，作為公權(quán)力主體，行使納入黑名單的權(quán)力就必須接受監(jiān)督。在行政黑名單實施過程中，行政主體不僅應該嚴格依法行政，還要擔負起違反法定義務的責任。在公開發(fā)布黑名單之前，行政主體應當謹慎細致核實信息的準確性，在發(fā)布黑名單之后，要做到動態(tài)管理，不能上榜后再也無法退出或者申訴無門。行政黑名單制度是行政機關加強社會管理的有力武器，但使用需慎之又慎，避免對個人權(quán)益和公共利益產(chǎn)生不當影響。

四、結(jié)語

我國行政黑名單發(fā)展迅速，但總體來說還處于初始階段，研究其法律問題有助于其進一步發(fā)展，在全面依法治國的大環(huán)境下真正將行政黑名單運用得當符合法治精神，有利于充分發(fā)揮行政黑名單在社會治理和社會信用建設上的積極作用。

注 釋：

①2019年12月18日廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布《廣西農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全黑名單管理辦法（試行）》、2020年6月8日山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用紅黑名單管理辦法（試行）》、2020年6月15日四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布《四川省農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體質(zhì)量安全“重點監(jiān)控名單”和黑名單制度》。

②國家食品藥品監(jiān)督管理局《藥品安全黑名單管理規(guī)定（實行）》第七條第（三）款“在申請相關行政許可過程中隱瞞有關情況、提供虛假材料的”。

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作者簡介：鄭嬋娟（1992—），女，漢族，湖北秭歸人，武漢大學政治與公共管理學院MPA研究生，研究方向為行政管理。

（責任編輯：王寶林）