新時(shí)代的政府治理模式

摘要：蓋伊·彼得斯的《政府未來(lái)的治理模式》一書(shū)首次系統(tǒng)性總結(jié)了各種不同的政府改革與治理理念，同時(shí)依據(jù)其時(shí)代背景評(píng)價(jià)了各政府運(yùn)作模式的效力。作者基于自身的觀點(diǎn)將各國(guó)政府不同的治理理念分為四類(lèi)：市場(chǎng)式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府。該書(shū)運(yùn)用比較分析的方法，總結(jié)了各類(lèi)政府運(yùn)作模式的創(chuàng)新性與挑戰(zhàn)。在新時(shí)代我國(guó)推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，作者的研究成果對(duì)于我國(guó)深化改革，提升政府管理、服務(wù)能力有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：政府治理;多元治理;公民參與;治理能力;制度創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：D62 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2020）19-0156-05

政府治理是社會(huì)科學(xué)中的頂級(jí)問(wèn)題，也是國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中繞不開(kāi)的問(wèn)題。黨的十九屆四中全會(huì)決定推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)于國(guó)家在新時(shí)代如何提升政府治理能力以及現(xiàn)代化政府治理應(yīng)當(dāng)具備怎樣的能力提出了要求。政府治理領(lǐng)域?qū)W界著述豐富，其中研究政府治理能力提升的代表作之一就是美國(guó)著名行政學(xué)者蓋伊·彼得斯（以下簡(jiǎn)稱(chēng)彼得斯）的《政府未來(lái)的治理模式》。該著作成書(shū)于本世紀(jì)初席卷全球的政府改革運(yùn)動(dòng)時(shí)期，在面對(duì)眾說(shuō)紛紜的治理變革路徑的時(shí)代背景當(dāng)中，作者經(jīng)過(guò)多年研究，提出了四種政府治理的改革模式。通過(guò)對(duì)每種模式深刻的比較分析，以幫助人們認(rèn)識(shí)當(dāng)前政府治理模式中存在的問(wèn)題以及進(jìn)行改革的方式和方向。彼得斯的研究對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)變政府治理模式，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化具有一定的參考價(jià)值。

一、傳統(tǒng)的政府治理模式

傳統(tǒng)的政府治理模式不是從一組理論原則當(dāng)中推導(dǎo)出來(lái)的，而是從實(shí)踐中逐漸發(fā)展起來(lái)的。自政府產(chǎn)生并發(fā)展至今，其順應(yīng)時(shí)代的需求不斷自我完善，形成了一套穩(wěn)定的、被廣泛認(rèn)可的治理結(jié)構(gòu)。但面對(duì)當(dāng)今快速發(fā)展的時(shí)代，如果故步自封，必然落后于時(shí)代的潮流。彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》一書(shū)中對(duì)于傳統(tǒng)的公共行政進(jìn)行了分析，總結(jié)出其應(yīng)當(dāng)做出調(diào)整的六個(gè)方面。

其一是政治中立的公務(wù)員制度。作為政府運(yùn)作的基本單位，公務(wù)員處于政府治理當(dāng)中較為核心的位置。傳統(tǒng)的公務(wù)員制度認(rèn)為公務(wù)員應(yīng)當(dāng)處于中立位置，沒(méi)有明顯的政治傾向，他們應(yīng)該能夠?yàn)槿魏我粋€(gè)合法組成的統(tǒng)治者集團(tuán)服務(wù)。但彼得斯認(rèn)為，公務(wù)員在政策制定以及實(shí)施中所起到的作用是不容忽視的。公務(wù)員特別是基層公務(wù)員群體，與社會(huì)及民眾接觸廣泛，可以及時(shí)了解其需要。同時(shí)，當(dāng)前很少有立法機(jī)關(guān)能夠通過(guò)事無(wú)巨細(xì)的法律窮盡其政策需求，公務(wù)員群體可以利用其獲取信息的時(shí)效性服務(wù)于政策制定，彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)法律條文的不足。

其二是傳統(tǒng)政府模式當(dāng)中的層級(jí)與規(guī)章式管理。傳統(tǒng)的政府管理模式已經(jīng)不再像過(guò)去一樣處于政府治理的獨(dú)占模式地位，當(dāng)今可供選擇的治理模式日趨多樣化，市場(chǎng)模式便是其中一種。同時(shí)，政府治理在當(dāng)代的發(fā)展方向也決定了政府不能直接通過(guò)法律或者命令的方式來(lái)實(shí)行其公共政策，隨著部分政策自主權(quán)逐漸被政府以外的機(jī)構(gòu)所取代，政府在政策實(shí)施的過(guò)程中必須與這些主體磋商。

其三是政府內(nèi)部組織的永久性和穩(wěn)定性。傳統(tǒng)意義上的公務(wù)員通常被認(rèn)為是一種終身職業(yè)，憑借一種“社會(huì)契約”，公務(wù)員可以獲得穩(wěn)定的收入和職業(yè)保障。但在當(dāng)今時(shí)代發(fā)展之下，這種永久穩(wěn)定的組織模式已經(jīng)帶來(lái)了許多社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，決策過(guò)程的僵化以及政策協(xié)調(diào)的難以進(jìn)行使得對(duì)于新型政府組織模式的探討層出不窮。讓更多的組織參與決策從而取代龐大的公務(wù)員組織或是建立以協(xié)調(diào)為主要任務(wù)的臨時(shí)組織等，對(duì)傳統(tǒng)政府組織形式提出了挑戰(zhàn)。

其四是制度化的公務(wù)員制度。政府在人事管理方面所遵循的原則是根據(jù)公務(wù)員各自資格以及工作的難易程度來(lái)對(duì)整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)所有人員進(jìn)行統(tǒng)一定級(jí)，每一級(jí)別的人員獲得相對(duì)平等的報(bào)酬。但隨著市場(chǎng)機(jī)制對(duì)傳統(tǒng)政府治理模式的沖擊，個(gè)人實(shí)際績(jī)效在個(gè)人能力和價(jià)值方面的運(yùn)用被更多地看重，公務(wù)員待遇和晉升的資格的考核方式也受到影響。

其五是政府的內(nèi)部管制。傳統(tǒng)治理模式認(rèn)為，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)毫不遲疑地接受和執(zhí)行統(tǒng)治者所發(fā)布的政策和命令，彼得斯認(rèn)為，這一模式忽略了公務(wù)員本身的價(jià)值。如果能夠給予公務(wù)員群體更多的機(jī)會(huì)以發(fā)揮其專(zhuān)長(zhǎng)和創(chuàng)新精神，那么政府應(yīng)該能夠更有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。

其六是對(duì)于結(jié)果平等的追求。在傳統(tǒng)治理模式下，公共行政講究結(jié)果盡可能的平等，從人事管理中對(duì)于公務(wù)員報(bào)酬的平等提供到在服務(wù)公民的過(guò)程中對(duì)于處理結(jié)果均采取一視同仁的方式，但在當(dāng)今的時(shí)代背景下，這成為一種限制公務(wù)員做出更具創(chuàng)造力和更為人道的決定的僵化結(jié)構(gòu)。對(duì)于為公民提供高度一致的服務(wù)結(jié)果看似是對(duì)公民平等的尊重，實(shí)際上限制了公民獲得其想要的服務(wù)類(lèi)型的選擇權(quán)。對(duì)此，有主張認(rèn)為甚至應(yīng)當(dāng)授予公民自己做出選擇服務(wù)的決定權(quán)。

二、政府治理模式的展望

很少有國(guó)家能夠在席卷政府部門(mén)的改革浪潮中面對(duì)沖擊而不做出調(diào)整，對(duì)于大多數(shù)政治體制而言，改革的影響是前所未有的。在《政府未來(lái)的治理模式》中，彼得斯闡釋了四種有別于傳統(tǒng)政府治理的新模式，每種模式各有不同的理論基礎(chǔ)，適用于不同的政府體制。如果能夠在與之相匹配的背景下確立某種模式，將會(huì)有助于政府治理能力的提升。

（一）市場(chǎng)式政府

市場(chǎng)模式的觀點(diǎn)是私人部門(mén)的管理方法，是與生俱來(lái)地優(yōu)于傳統(tǒng)公共部門(mén)的管理方法，政府改革應(yīng)當(dāng)利用市場(chǎng)并接受這樣的設(shè)定。這一模式的主要特征是以私人部門(mén)在市場(chǎng)中的管理和競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行運(yùn)作，表現(xiàn)為參與主體間更多的自由競(jìng)爭(zhēng)以及公共部門(mén)更少的干預(yù)。

在政府組織的運(yùn)作方面，傳統(tǒng)的政府運(yùn)作形式會(huì)使得機(jī)關(guān)和部門(mén)的官員產(chǎn)生擴(kuò)大個(gè)人利益的行為。由于傳統(tǒng)政府的組織形式結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，官員往往因?yàn)檎莆諜?quán)力而希望能通過(guò)利己的手段來(lái)突破工資和津貼的限制，這不僅使得政府組織運(yùn)作的效率下降，同時(shí)運(yùn)作成本也會(huì)因?yàn)楣賳T的行為而提高。針對(duì)這一問(wèn)題，市場(chǎng)式政府提出允許其他的競(jìng)爭(zhēng)者提供與政府組織同類(lèi)型的服務(wù)，如由私人郵政企業(yè)提供與政府控制的郵政機(jī)關(guān)相一致的服務(wù)，其所需要的成本及效率對(duì)政府提供服務(wù)的相應(yīng)條件產(chǎn)生沖擊，將會(huì)促使政府組織對(duì)于自身的運(yùn)作形式進(jìn)行調(diào)整，作為組織成員的官員其行為也會(huì)隨之有所改善。這一觀點(diǎn)在提倡私人部門(mén)參與以及替代公共部門(mén)為社會(huì)提供公共服務(wù)的“治理理論”當(dāng)中也得到了體現(xiàn)與支持。

同時(shí)，針對(duì)傳統(tǒng)運(yùn)作形式當(dāng)中官員利己行為產(chǎn)生的不良影響，市場(chǎng)式政府模式提出了對(duì)于公共部門(mén)運(yùn)作資金的提供也可以像私人部門(mén)對(duì)成本的管控一樣，有計(jì)劃地提供政府運(yùn)作的資金，這一方面使得官員擴(kuò)大個(gè)人利益的空間極大地縮減，維護(hù)政府運(yùn)作的穩(wěn)定性，也有助于提升政府機(jī)關(guān)的效率，在控制資金的同時(shí)保持甚至增加其應(yīng)當(dāng)完成的任務(wù)數(shù)量，這是當(dāng)今一些國(guó)家政府所實(shí)施的通過(guò)預(yù)算來(lái)推進(jìn)政府改革運(yùn)作方式的做法。

在公務(wù)員的人事管理方面，傳統(tǒng)的公共部門(mén)人事制度是以資歷決定報(bào)酬等級(jí)，同一系統(tǒng)或者同一級(jí)別的公務(wù)員被設(shè)想為資質(zhì)和能力基本一致，故其應(yīng)當(dāng)獲得相同的工資報(bào)酬，個(gè)人能否被任命或晉升也取決于此。而在市場(chǎng)式政府的人事管理模式下，這一刻板的制度將會(huì)被對(duì)于公務(wù)員的績(jī)效考核所替代。在績(jī)效考核制度中，公務(wù)員所得到的報(bào)酬以及其能夠得到的晉升機(jī)會(huì)將與其工作的成績(jī)與能力相掛鉤，這一人事管理模式與私人部門(mén)的管理模式相符合。此制度能夠很好地改善公務(wù)員在傳統(tǒng)人事管理模式下產(chǎn)生的惰怠情緒和利己行為，在績(jī)效考核制度中，工作成績(jī)較好的員工將會(huì)得到報(bào)酬方面的提升及有機(jī)會(huì)晉升至更高的職位，而不稱(chēng)職的員工將會(huì)被調(diào)低薪資報(bào)酬同時(shí)也有被辭退的風(fēng)險(xiǎn)，這使得公務(wù)員不僅會(huì)認(rèn)真對(duì)待本職工作，同時(shí)注意學(xué)習(xí)提升工作能力，從基本組成單位上提升政府的運(yùn)行能力和效率。

相比傳統(tǒng)政府的運(yùn)作形式會(huì)使得政府機(jī)關(guān)成為官員個(gè)人擴(kuò)大利益的工具，市場(chǎng)式政府更多的是為公民提供無(wú)私的服務(wù)。市場(chǎng)模式認(rèn)為公共部門(mén)與私人部門(mén)承擔(dān)了相似的管理和服務(wù)職能，采取同樣的管理模式是較為合適的。市場(chǎng)式政府為公務(wù)員提供了更好地改善政府工作成績(jī)的制度，同時(shí)也擴(kuò)大了公民接受服務(wù)時(shí)的選擇權(quán)，使得這一模式受到了多數(shù)國(guó)家政府的青睞。

（二）參與式政府

參與式政府致力于尋求一個(gè)政治性更強(qiáng)、更民主、更集體性的機(jī)制來(lái)向政府傳達(dá)信號(hào)。與市場(chǎng)模式的觀點(diǎn)相同，其同樣認(rèn)為傳統(tǒng)的政府運(yùn)作模式是良好運(yùn)作的絆腳石，需要以新的方法來(lái)提供服務(wù)。參與式政府更為關(guān)注的是政府當(dāng)中較低階層的員工以及廣大的民眾群體，認(rèn)為政府當(dāng)中的層級(jí)節(jié)制和由上而下的管理形態(tài)是主要障礙。

就最簡(jiǎn)單的層次來(lái)講，所謂參與指的是員工對(duì)于有關(guān)其工作、生活以及某些層級(jí)節(jié)制方面的組織決策的介入。參與式政府管理模式提倡授權(quán)于政府當(dāng)中較低階層的員工，如果員工更多地融入組織并被授予更多參與決策的能力，那么其將會(huì)與管理者有更多的溝通，會(huì)使他們由于自身受到重視而更設(shè)身處地地為相對(duì)人所著想，授權(quán)所帶來(lái)的積極效果將是員工努力工作并提升自身的效率。同時(shí)，基層官員作為整個(gè)政府組織有效運(yùn)作的核心，其作用需要得到承認(rèn)。作為政府當(dāng)中數(shù)量最多的官員，這些被稱(chēng)為“街頭官僚”的基層官員是與民眾接觸最為廣泛的政府代表。為了給民眾的接觸帶來(lái)更多積極的印象，給予其與職責(zé)相應(yīng)的授權(quán)，提升其行為的合法性和權(quán)威性，將會(huì)使其感受到主管以及服務(wù)相對(duì)人的支持，從而維護(hù)政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

在民眾參與方面，參與模式的基本觀點(diǎn)是政府組織內(nèi)部的專(zhuān)家無(wú)法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至可能得不到正確的信息，因此，為了保證政策制定的正確性，需要民眾參與決策的過(guò)程，這一觀點(diǎn)也被稱(chēng)為“對(duì)話式民主”。但由于民眾主體的廣泛性，民眾是否有充裕的信息來(lái)參與復(fù)雜的決策討論，以及達(dá)成共識(shí)是否，需要大量的時(shí)間等情況成了政府需要解決的問(wèn)題，故在對(duì)話式民主的運(yùn)作過(guò)程中，政府需要有一套科學(xué)、完善的規(guī)范來(lái)引導(dǎo)民眾參與。同時(shí)，在對(duì)話式民主中也充分體現(xiàn)出基層官員的作用。其是與民眾直接接觸的部門(mén)，在多數(shù)政治體制中，基層官員在政策制定過(guò)程中有相當(dāng)?shù)挠绊懥?，得益于基層官員獲得信息的時(shí)效性以及處于服務(wù)相對(duì)人和決策層之間的位置，增強(qiáng)其在政策制定過(guò)程中的參與度能夠提升政策實(shí)施的效率。

雖然參與式政府與市場(chǎng)式政府相類(lèi)似，但其實(shí)質(zhì)層面上卻有所不同。參與式政府所提倡的治理方式是改進(jìn)政府內(nèi)部的管理形態(tài)，從而以新的服務(wù)提供方式來(lái)面對(duì)公眾，市場(chǎng)式政府主張引進(jìn)外部的競(jìng)爭(zhēng)主體來(lái)促使政府完善自身的管理方法。

（三）彈性化政府

彈性化政府是指其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。政府在人員任用上的鐵飯碗和公共組織永久性的負(fù)面影響已經(jīng)受到廣泛的注意，有觀點(diǎn)認(rèn)為政府為其政策的辯護(hù)，是出于組織要維護(hù)其自我利益，而非維護(hù)所服務(wù)的相對(duì)人的利益，政府結(jié)構(gòu)的制度化已經(jīng)造成了政策優(yōu)先順序和治理風(fēng)格的永久性，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了消極后果。

讓公共部門(mén)及其政策優(yōu)先順序發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的有效方法就是針對(duì)組織本身進(jìn)行改革。雖然傳統(tǒng)的政府治理模式有著穩(wěn)定性和永久性的優(yōu)點(diǎn)，但卻是有效治理的障礙，只有設(shè)計(jì)一種機(jī)制，將陳舊而不適當(dāng)?shù)恼哒页鰜?lái)并廢除，將有效的政策保留下來(lái)，才能使政府有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。一般情況下，幾乎所有的政策都涉及多個(gè)機(jī)構(gòu)，所以政府會(huì)設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)以便對(duì)既有的組織和政策進(jìn)行控制與協(xié)調(diào)。雖然這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)相對(duì)富有彈性和創(chuàng)造力，但和其他組織一樣，很快會(huì)成為永久性組織，對(duì)社會(huì)的控制難以為繼。從效率的觀點(diǎn)看，這些在工作高峰時(shí)段或者緊急時(shí)期才需要的員工并沒(méi)有理由長(zhǎng)期保留，其會(huì)導(dǎo)致政府的政策空間和組織空間人滿(mǎn)為患，如何協(xié)調(diào)政策是彈性化政府模式需要解答的問(wèn)題。

彈性化政府的基本設(shè)想是在政府內(nèi)部采用可選擇的結(jié)構(gòu)機(jī)制，以代替那些自認(rèn)為在政策領(lǐng)域擁有永久權(quán)力的傳統(tǒng)部門(mén)和機(jī)構(gòu)，這樣就能夠?qū)τ诓粩嘧兓纳鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)情況做出快速反應(yīng)，同時(shí)避免組織僵化帶來(lái)的弊端，解決這一問(wèn)題的可行辦法是對(duì)于“虛擬組織”的設(shè)想。不論是在公共部門(mén)還是私人部門(mén)，幾乎所有的正式機(jī)構(gòu)都有成為永久性結(jié)構(gòu)的傾向，如果能將這些組織進(jìn)行虛擬化，那么組織對(duì)外在的變化將有更強(qiáng)的適應(yīng)能力。在正式的機(jī)構(gòu)完成任務(wù)解散后，可以設(shè)置一個(gè)各成員在網(wǎng)上能夠繼續(xù)保持聯(lián)系的虛擬組織，以便在需要時(shí)能夠快速投入運(yùn)轉(zhuǎn)。這一模式使得人事管理向彈性化方面發(fā)展，提供了緩解冗員和提高效率的新方式，民眾可以從政府的創(chuàng)新和較少的僵化中受惠，政府的花費(fèi)越少，對(duì)社會(huì)越有利。

彈性化政府針對(duì)的是政府機(jī)構(gòu)永久性所帶來(lái)的弊端，其假定在龐大的政府機(jī)器中，機(jī)構(gòu)組織是可以更換的零件，可以隨意取代，因此受到了對(duì)組織價(jià)值和公務(wù)員制度的精神發(fā)展會(huì)產(chǎn)生阻礙的質(zhì)疑，但作為政府改革運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生的新模式，如何平衡其內(nèi)部觀點(diǎn)需要經(jīng)過(guò)時(shí)間的檢驗(yàn)。

（四）解制型政府

多數(shù)人不喜歡在每個(gè)行動(dòng)都被預(yù)期、每個(gè)方案都受到監(jiān)督、每個(gè)相反的決定都被指責(zé)為不當(dāng)?shù)那榫诚鹿ぷ?。傳統(tǒng)政府治理模式內(nèi)部的管制措施阻礙了政府實(shí)現(xiàn)效能的目標(biāo)，解制型政府提倡釋放公共部門(mén)蘊(yùn)藏的能量，以提高政府行動(dòng)的水平，具體指解除政府內(nèi)部繁文縟節(jié)的限制，使政府活動(dòng)更具有創(chuàng)造力和效率。

與其他治理模式相區(qū)別，解制型政府所提倡的政府運(yùn)作模式強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的層級(jí)結(jié)構(gòu)。解制型模式設(shè)想了一個(gè)積極的、束縛較少的政府，而其公務(wù)員隊(duì)伍是由擁有奉獻(xiàn)精神和有才干的人員所組成，可以為民眾提供盡可能好的服務(wù)。傳統(tǒng)的公共部門(mén)對(duì)于公務(wù)員的管制類(lèi)型主要是事前的控制措施，而事后相對(duì)較少。而在解制型政府的治理模式下，由于公務(wù)員的能力相對(duì)優(yōu)良，應(yīng)當(dāng)減少事前的控制措施，公務(wù)員可以對(duì)其所作的決策承擔(dān)責(zé)任，更多的自由意味著更多的個(gè)人責(zé)任。而解制的結(jié)果則是由公共部門(mén)采取更多事后控制的措施，這就是解制模式對(duì)于層級(jí)結(jié)構(gòu)有著需求的原因。

相比參與模式對(duì)于基層官員參與決策的提倡，解制型政府治理更看重領(lǐng)導(dǎo)者的作用。層級(jí)結(jié)構(gòu)是自上而下進(jìn)行的管理模式，下級(jí)人員要接受上級(jí)的管理及對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。對(duì)公務(wù)員事前控制的減少表明其事后責(zé)任的加重，而對(duì)于其行為的規(guī)范和責(zé)任的監(jiān)督則是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)。解制后的政府要求公共組織內(nèi)部的管理層承擔(dān)起更多實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的責(zé)任，同時(shí)，為了很好地發(fā)揮政府的創(chuàng)造力，組織中的每個(gè)層級(jí)都需要參與，而不僅僅是高級(jí)管理者。可以認(rèn)為，解制型政府的治理模式是傳統(tǒng)層級(jí)結(jié)構(gòu)模式的自我革新。

解制模式傾向于將改革重點(diǎn)放在公共部門(mén)的程序上而不是結(jié)構(gòu)上，認(rèn)為如果限制政府官員行為的內(nèi)部管制可以得到廢除，那么其將有能力且愿意促使政府更好地運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、《政府未來(lái)的治理模式》觀點(diǎn)評(píng)析

傳統(tǒng)政府治理模式在發(fā)展過(guò)程中弊端顯露亟待轉(zhuǎn)變，恰逢政府改革浪潮，面對(duì)眾說(shuō)紛紜的改革路線難免束手無(wú)策。彼得斯通過(guò)這本著作，系統(tǒng)性地總結(jié)了當(dāng)今盛行的四種政府改革的治理模式，為政府如何摒棄傳統(tǒng)治理模式所帶來(lái)的發(fā)展阻礙，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，確定政府未來(lái)的治理模式提供了參考，是一部重要的政府改革專(zhuān)著。

一方面，作者以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃悸穼?duì)政府改革的路徑進(jìn)行了梳理。在政府治理模式由傳統(tǒng)向現(xiàn)代發(fā)展的過(guò)程中，出現(xiàn)了眾多政府改革的理論，各國(guó)政府改革的內(nèi)容和方式也不盡相同，使得人們很難把握合理的改革路徑。而《政府未來(lái)的治理模式》創(chuàng)造性地幫助人們完成了這一工作，作者將政府未來(lái)的治理模式明確劃分為四類(lèi)，基本上能夠涵蓋各國(guó)政府治理模式改革的實(shí)踐。在闡釋理論的過(guò)程中，本書(shū)也體現(xiàn)出了作者行文和結(jié)構(gòu)布局的嚴(yán)謹(jǐn)，力圖向讀者充分展示其對(duì)當(dāng)今政府治理模式改革方向的設(shè)計(jì)。

在全書(shū)的開(kāi)篇，彼得斯并沒(méi)有急于向讀者表明何為政府未來(lái)的治理模式，而是首先闡述了傳統(tǒng)政府治理模式的特征，并且表明，多數(shù)特征在當(dāng)今時(shí)代發(fā)展背景下已經(jīng)難以滿(mǎn)足政府治理的需求，甚至對(duì)政府治理造成了阻礙。以此為后文提出四種新型治理模式做鋪墊，之所以需要研究政府未來(lái)的治理模式，是由于傳統(tǒng)的治理模式造成了弊端，作為讀者更好地理解后文理論的背景知識(shí)。其后，作者利用全書(shū)三分之二以上的篇幅對(duì)于四種政府改革的模式進(jìn)行了詳細(xì)的介紹，每一部分的論述都是由理論研究入手，對(duì)每種治理模式的含義、研究發(fā)展以及不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)進(jìn)行解釋?zhuān)⑶姨岢鲎髡咦约旱睦斫?，深入而又切合主題。該書(shū)的行文方式以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、闡述現(xiàn)狀到應(yīng)對(duì)措施為主線，并且也遵循主題的時(shí)間發(fā)展順序，有助于讀者充分理解其思想。同時(shí)，作者也不滿(mǎn)足于對(duì)治理模式的單純歸納，因?yàn)檎卫砟Ｊ礁母锸且粋€(gè)動(dòng)態(tài)模式，不斷處于調(diào)整中。彼得斯在書(shū)中預(yù)測(cè)了新世紀(jì)治理環(huán)境與治理模式的發(fā)展趨勢(shì)用以指導(dǎo)政府的改革實(shí)踐，并提出問(wèn)題以引發(fā)人們的思考。

另一方面，通過(guò)理論與實(shí)踐相結(jié)合，以對(duì)比研究的方法對(duì)各改革模式進(jìn)行闡明。該書(shū)在觀點(diǎn)介紹的過(guò)程中雖然沒(méi)有典型的案例分析，但通過(guò)對(duì)政府的改革實(shí)踐與理論研究的結(jié)合，更好地展現(xiàn)了不同政府的治理改革模式，包括了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐。在歸納四種新型治理模式時(shí)，也不是簡(jiǎn)單地對(duì)于各模式時(shí)間和特點(diǎn)的簡(jiǎn)單羅列，而是通過(guò)一套評(píng)價(jià)系統(tǒng)，從各模式的結(jié)構(gòu)、管理、決策等角度進(jìn)行論述并且對(duì)比各模式之間的異同。例如在各模式當(dāng)中的人事制度設(shè)計(jì)中，有的治理模式其設(shè)計(jì)理念趨于一致而與有的治理模式大相徑庭，對(duì)比研究的行文模式有助于厘清各治理模式之間的特點(diǎn)以及聯(lián)系與區(qū)別。作者的寫(xiě)作模式不僅使讀者可以充分理解其觀點(diǎn)，同時(shí)又能夠?qū)W習(xí)和借鑒其寫(xiě)作方法，是值得精讀的書(shū)。

四、對(duì)我國(guó)政府治理模式的啟示

黨的十九屆四中全會(huì)提出了今后我國(guó)推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展方向，提升政府的管理能力和服務(wù)能力是其中的關(guān)鍵詞。《政府未來(lái)的治理模式》所介紹的幾種政府的治理模式，對(duì)于我國(guó)治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展具有重要的啟示意義。

（一）政府管理能力提升

在市場(chǎng)式政府的觀點(diǎn)中，政府層面應(yīng)當(dāng)允許部分工作引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以招標(biāo)形式確定完成主體，既刺激政府提升能力，又為政府分擔(dān)部分工作以提升其管理效率。這一觀點(diǎn)與同一時(shí)代的“治理理論”相印證，政府治理主體的多元化是當(dāng)代治理模式發(fā)展的趨勢(shì)。傳統(tǒng)治理模式下的政府是全能政府，事無(wú)巨細(xì)均在其管理的清單當(dāng)中，由此帶來(lái)的是政府管理的效率低下以及對(duì)民眾需求回應(yīng)的不力。允許非政府組織的力量通過(guò)競(jìng)標(biāo)等方式參與政府治理的具體事項(xiàng)中，不僅能以管理模式和服務(wù)質(zhì)量促進(jìn)政府公共部門(mén)能力的進(jìn)步，同時(shí)非政府組織如大型行業(yè)企業(yè)能以自身的專(zhuān)業(yè)性和全職性為民眾提供高效、優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)。有學(xué)者指出，不僅在政府與社會(huì)、民眾的垂直管理關(guān)系當(dāng)中，可以有非政府組織的參與，在橫向政府間的交流合作當(dāng)中，非政府組織也可以參與從而為政府分擔(dān)一定的治理壓力。政府職責(zé)體系與組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化的主要思想就是變?nèi)苷疄橛邢耷矣行У恼?，?duì)于政府不該管或管不好的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)退出;對(duì)于可選管理的事務(wù)，為了培育民眾的自治精神，可以讓民眾自我管理。

對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下的公務(wù)員管理層面，通過(guò)引入非政府組織的人事管理模式同樣會(huì)產(chǎn)生積極影響，以促使政府人員管理能力提升。根據(jù)市場(chǎng)式的人事管理方式，國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了“政治錦標(biāo)賽”模式，其實(shí)質(zhì)是指同一級(jí)別的政府官員為了獲得政治晉升而相互競(jìng)爭(zhēng)的博弈，在這種競(jìng)賽中，優(yōu)勝者將獲得提拔，競(jìng)賽的優(yōu)勝標(biāo)準(zhǔn)是多樣性的，但主要是以官員自身的能力為主。這一競(jìng)賽將會(huì)設(shè)置一套報(bào)酬方案和工作成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，如果公務(wù)員達(dá)到了這些標(biāo)準(zhǔn)，將有資格按照規(guī)定獲得全部報(bào)酬，反之將使得其報(bào)酬受到影響，甚至可能被辭退。這一人事管理模式中體現(xiàn)出了市場(chǎng)作為分配社會(huì)資源的機(jī)制的高效率，即在競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勝略汰，這將會(huì)使參與者致力于提升自己的實(shí)力，以避免被淘汰，于此同時(shí)有效避免了傳統(tǒng)意義上的按資排輩及依流平進(jìn)。

充分認(rèn)識(shí)和利用市場(chǎng)式政府的治理模式，在優(yōu)化政府職責(zé)體系和政府組織結(jié)構(gòu)中起到了重要的推動(dòng)作用，由此使得政府管理能力得到提升，符合構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的要求。

（二）政府服務(wù)能力提升

參與式政府的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府組織內(nèi)的專(zhuān)家無(wú)法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息，這種情形的改善就要求實(shí)行對(duì)話式民主。當(dāng)今民眾參與政府決策的熱情高漲，積極表達(dá)自己的訴求，政府是直接管理民眾的機(jī)構(gòu)，一舉一動(dòng)均會(huì)對(duì)其生活產(chǎn)生影響;更進(jìn)一步，今天的民眾綜合素質(zhì)日益提高，參與政府的治理決策已成為基本需求之一，如何滿(mǎn)足這一需求成為堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度的重要議題之一。

對(duì)話式民主的主要觀點(diǎn)是暢通民眾與政府對(duì)話的渠道，事前意見(jiàn)表達(dá)或是事后對(duì)于政府行為的監(jiān)督都可以順利進(jìn)行。治理理論指出，民眾在治理過(guò)程中是重要的共治主體，來(lái)自基層的影響力，有助于政府更客觀地制定政策。首先，可以增強(qiáng)民眾在政府決策中的影響力。民眾作為被管理的對(duì)象，最了解自身的政策需求，通過(guò)表達(dá)訴求，給出政府政策制定的建議，形成一種由下而上的政策制定過(guò)程，即使形成的政策不一定最佳，但對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)是相對(duì)較好的政策，至少在執(zhí)行方面會(huì)順利很多。其次，民眾參與的過(guò)程，類(lèi)似市場(chǎng)中的消費(fèi)者，在表達(dá)選擇中強(qiáng)化其話語(yǔ)權(quán)，一定程度上限制了政府的管理權(quán)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。

相對(duì)于本世紀(jì)初以英美等發(fā)達(dá)國(guó)家為代表而進(jìn)行的以市場(chǎng)力量改造政府管理的運(yùn)動(dòng)，我國(guó)“服務(wù)型政府”的提出，以及要求政府的“放管服”都進(jìn)一步明確要求建立公開(kāi)制度、監(jiān)督制度，要按照民眾意志建立為民服務(wù)的政府。一是處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，向社會(huì)放權(quán)，將社會(huì)能夠處理的事項(xiàng)如對(duì)于政府行政的監(jiān)督，授予社會(huì)進(jìn)行管理，提高治理的社會(huì)化，完善民眾對(duì)于政府政策實(shí)施的監(jiān)督，體現(xiàn)服務(wù)型政府的優(yōu)勢(shì)。二是在政府定位轉(zhuǎn)型過(guò)程中，完善監(jiān)督渠道，滿(mǎn)足制度供給，使得民眾的意見(jiàn)表達(dá)以及政策監(jiān)督渠道暢通，不僅是服務(wù)型政府的要求，也是國(guó)家穩(wěn)定快速發(fā)展的需求。

社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，參與式政府的治理模式提供了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的思路。暢通和規(guī)范民眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善民眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道，是服務(wù)型政府對(duì)于共治共享的社會(huì)治理制度需求的良好回應(yīng)。

五、結(jié)語(yǔ)

彼得斯指出，或許是由于變革無(wú)處不在及其基本性質(zhì)使然，各國(guó)往往只關(guān)注各種的改革實(shí)踐，還難以在政府改革和治理的相關(guān)理論上達(dá)成共識(shí)。受政府改革運(yùn)動(dòng)浪潮的影響，政府治理模式由傳統(tǒng)模式向新型治理理論轉(zhuǎn)變的過(guò)程是彼此聯(lián)系、相互促進(jìn)的兩個(gè)方面，它們也共同構(gòu)成了《政府未來(lái)的治理模式》的寫(xiě)作背景。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，而推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時(shí)代賦予制度的新要求。基于堅(jiān)持已有成熟制度的基礎(chǔ)上學(xué)習(xí)借鑒各種先進(jìn)制度以構(gòu)建新的政府治理體系，是順應(yīng)時(shí)代、超越自我的必由之路。

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作者簡(jiǎn)介：劉政廷（1992—），男，漢族，山西太原人，澳門(mén)大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。

（責(zé)任編輯：朱希良）