農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)的法律問(wèn)題探究

王娟娟　張亞婉　錢(qián)雅琪　年蒙蒙

【摘 要】我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于高速發(fā)展的階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也不斷加速。一方面，我國(guó)的人均土地資源匱乏，另一方面，在農(nóng)村有大量土地被閑置，這加劇人地之間的矛盾。本文將從農(nóng)村閑置土地的概念出發(fā)，分析了農(nóng)村土地閑置的原因，針對(duì)農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)中的法律問(wèn)題，提出了有針對(duì)性的建議對(duì)策，以期解決農(nóng)農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)中遇到的法律問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；閑置土地；經(jīng)營(yíng)；法律問(wèn)題；對(duì)策建議

1 農(nóng)村閑置土地的概況

農(nóng)村閑置土地指的是現(xiàn)有農(nóng)村范圍內(nèi)已經(jīng)開(kāi)發(fā)但處于未被利用或者利用不充分的狀態(tài)，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和影響集約節(jié)約利用的集體或國(guó)有土地。[3]包括農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)業(yè)用地又稱(chēng)農(nóng)用地，指直接或間接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所利用的土地。包括耕地、園地、林地、牧草地、養(yǎng)捕水面、農(nóng)田水利設(shè)施用地，以及田間道路和其他一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性建筑物占用的土地等。非農(nóng)業(yè)用地是指農(nóng)業(yè)用地和暫時(shí)難于利用的土地（如戈壁、沙漠、高寒山地、裸巖、裸土等）以外的土地。

農(nóng)村土地閑置主要是由國(guó)家政府、經(jīng)濟(jì)等多方面因素共同造成的。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也不斷加快，進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民越來(lái)越多，甚至有農(nóng)民舉家搬遷至城鎮(zhèn)生活；農(nóng)民進(jìn)城也造成了農(nóng)村勞動(dòng)力短缺，加上種植糧食的經(jīng)濟(jì)效益低，農(nóng)民的種糧積極性普遍不高；還有一些企業(yè)進(jìn)行土地投機(jī)，將土地閑置，試圖獲得土地的自然增值收益，這些都導(dǎo)致了農(nóng)村大量閑置土地的出現(xiàn)。從法律上來(lái)說(shuō)，我國(guó)的土地是歸集體所有，但集體的范圍各地有很大差異，有的是屬于自然村所有，有的是屬于行政村所有，具體屬于哪一集體所有沒(méi)有具體的立法；農(nóng)村閑置土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，缺乏明確的法律依據(jù)及相應(yīng)的糾紛解決機(jī)制，造成土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)混亂的局面。因此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)相應(yīng)立法，與時(shí)俱進(jìn)，提出解決對(duì)策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)健康發(fā)展。

2 農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)中涉及的法律問(wèn)題

2.1 農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)缺乏必要的法律程序

我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定：通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。為了使土地不被閑置浪費(fèi)，加上國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，很多農(nóng)民會(huì)選擇轉(zhuǎn)包、出租等流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中會(huì)形成很多利益主體，然而這些利益主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系并不明確。首先，在我國(guó)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并不注重形式和程序，很少會(huì)采用合同形式，大多是口頭約定即把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給親朋好友。其次，太過(guò)隨意的流轉(zhuǎn)方式無(wú)法確定權(quán)利義務(wù)主體，導(dǎo)致雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確。由于缺乏合同效力，雙方的權(quán)責(zé)難以得到落實(shí)，導(dǎo)致土地糾紛難以快速有效地解決。因此，我國(guó)應(yīng)加快腳步制定明確可參照的農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)程序和形式，完善土地管理秩序。

2.2 非農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)缺乏明確的法律依據(jù)

非農(nóng)業(yè)用地通常包括農(nóng)村聚落，大、中、小城鎮(zhèn)，工礦區(qū)，交通運(yùn)輸?shù)日加玫耐恋?。隨著農(nóng)村越來(lái)越多的年輕人在城市安家落戶(hù)，導(dǎo)致越來(lái)越多的宅基地被閑置，利用效率大大降低。除此之外，農(nóng)村閑置土地還包括許多廢棄的學(xué)校、廠房等集體建設(shè)用地。目前，我國(guó)非農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)主要有出租、轉(zhuǎn)讓、以地入股、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等形式。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的價(jià)值越來(lái)越受到重視和關(guān)注。因此，違法出租、轉(zhuǎn)讓、入股集體土地的行為屢見(jiàn)不鮮，包括一些單位和個(gè)人擅自與農(nóng)村集體簽訂合同，不報(bào)任何機(jī)關(guān)審批，違法用地。違法流轉(zhuǎn)土地不僅會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)的土地市場(chǎng)，而且不利于保護(hù)農(nóng)業(yè)用地。因此，我國(guó)應(yīng)加快有關(guān)非農(nóng)用地方面的立法，盡快把非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)法律化、規(guī)范化，保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

2.3 農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地缺乏明確的糾紛解決機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的需求逐漸增加，在巨大利益的驅(qū)使下，越來(lái)越多的農(nóng)民選擇與企業(yè)簽訂合同改變農(nóng)業(yè)用地用途。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地一般有兩種方式：一是，國(guó)家征收、征用；二是，農(nóng)村集體內(nèi)部依法轉(zhuǎn)讓和農(nóng)業(yè)用地非法轉(zhuǎn)用。對(duì)于農(nóng)村集體非法轉(zhuǎn)用，我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》明確規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，農(nóng)民與企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)參與者簽訂的合同因缺乏法律的認(rèn)可而歸于無(wú)效。但在實(shí)踐過(guò)程中，法律的不認(rèn)可并不影響私下合同的簽訂和履行，履行必然會(huì)產(chǎn)生糾紛，如果完全按照合同無(wú)效來(lái)解決，雙方利益將會(huì)嚴(yán)重受損。因此，如何解決這一類(lèi)型的合同糾紛以及如何確定雙方的責(zé)任義務(wù)成為當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。

3 農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)的救濟(jì)機(jī)制

3.1 明確農(nóng)村閑置土地的權(quán)屬界限，做好土地流轉(zhuǎn)的登記工作

我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記發(fā)生效力，未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。”從物權(quán)法上看，土地物權(quán)以登記為產(chǎn)權(quán)要件，即土地的所有權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)以登記部門(mén)的登記為準(zhǔn)。對(duì)于農(nóng)村閑置土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō)，其權(quán)屬明確要求兩個(gè)方面：一是，主體明確，也就是農(nóng)村閑置土地的所有權(quán)主體和使用權(quán)主體必須明確，無(wú)論是國(guó)家所有還是集體所有、是自然村所有還是行政村所有，使用權(quán)屬于哪戶(hù)農(nóng)民的、又向誰(shuí)流轉(zhuǎn)，都須在地籍登記部門(mén)進(jìn)行登記。二是，面積明確，即主體享有所有權(quán)與使用權(quán)的閑置土地面積必須明確，權(quán)利的邊界對(duì)權(quán)利主體或其他主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行限制。在農(nóng)村閑置土地的流轉(zhuǎn)中，土地面積的確定直接關(guān)系到使用權(quán)人的收益。三是，用途明確，即對(duì)農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)后的使用方式進(jìn)行確定，土地使用者應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)和登記的文件以及流轉(zhuǎn)合同的約定使用土地，未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得擅自改變土地的用途，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地。

通過(guò)權(quán)利登記對(duì)農(nóng)村閑置土地的權(quán)屬進(jìn)行界定，使權(quán)利主體能真確清晰地認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利，使土地的每一次流轉(zhuǎn)都有據(jù)可查，做到土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化和法律化，更好地抵制土地違法行為。同時(shí)相關(guān)機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)法，妥善解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議。

3.2 確立農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)合同制度，完善農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)程序

為了明確農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)主體，更好地解決土地糾紛，把農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度化、法律化、建立流轉(zhuǎn)合同制度是關(guān)鍵。首先，制定農(nóng)用地流轉(zhuǎn)合同標(biāo)準(zhǔn)文本，提供違約解決模板，為流轉(zhuǎn)主體訂立合同提供可依據(jù)的參照物。其次，規(guī)范農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)行為，土地流轉(zhuǎn)的雙方當(dāng)事人除了要簽訂合同外，還要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)備案。再次，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，對(duì)己提交的土地流轉(zhuǎn)備案合同進(jìn)行審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，預(yù)防發(fā)生不必要的糾紛。最后，建立農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)檔案，確保所有的流轉(zhuǎn)合同有案可查，完善相應(yīng)的政府信息，接受社會(huì)監(jiān)督。因此，只有確立了土地流轉(zhuǎn)程序，明確流轉(zhuǎn)各方權(quán)利義務(wù)，土地糾紛才能被妥善地解決，我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土地流轉(zhuǎn)形式才能被推廣，從而推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，符合時(shí)代發(fā)展的要求。

3.3 重構(gòu)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律體系

我國(guó)現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制著農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，政策與法規(guī)的滯后阻礙了土地市場(chǎng)的發(fā)展，因此，我國(guó)應(yīng)建立新型集體建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)體系，與時(shí)俱進(jìn)。首先，通過(guò)完善立法來(lái)確定我國(guó)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體地位，從而避免所有權(quán)主體多元化。其次，完善與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律、法規(guī)，明確流轉(zhuǎn)所具備的條件、程序、形式及范圍，加強(qiáng)合同制度在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的作用，使流轉(zhuǎn)有法可依。再次，集體使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)公平合理，針對(duì)不同的轉(zhuǎn)讓形式建立不同的分配制度，同時(shí)制定流轉(zhuǎn)價(jià)格，確保流轉(zhuǎn)收益。最后，通過(guò)立法賦予土地管理部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，確保農(nóng)民的權(quán)益在不受侵犯，保證我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)體系健康、快速發(fā)展。

3.4 明確農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的合同糾紛解決機(jī)制

雖然我國(guó)尚不認(rèn)可農(nóng)民與企業(yè)非法簽訂合同改變農(nóng)業(yè)用地用途的行為，但解決此類(lèi)合同糾紛卻刻不容緩。首先，如果合同雙方均無(wú)過(guò)錯(cuò)和重大過(guò)失，由此產(chǎn)生的賠償責(zé)任按照公平原則分配。其次，如果合同一方隱瞞土地性質(zhì)而使對(duì)方遭受損失，那么隱瞞一方應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，無(wú)過(guò)錯(cuò)一方需就損失和隱瞞事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。最后，如果雙方在合同訂立過(guò)程中，雙方約定村民有辦理土地轉(zhuǎn)化手續(xù)的義務(wù)或由于對(duì)方無(wú)法使用土地而產(chǎn)生的違約保證義務(wù)，針對(duì)上述情形要分情況分析，第一，由于合同無(wú)效則合同中的義務(wù)條款無(wú)效；第二，《合同法》第五十七條規(guī)定：合同無(wú)效、被撤銷(xiāo)或者終止的，不影響合同中獨(dú)立存在而有關(guān)解決爭(zhēng)議方法的條款的效力。因此，合同中有關(guān)違約責(zé)任的設(shè)定條款可作為解決合同糾紛的依據(jù)。

3.5 健全完善糾紛解決機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)和諧。

農(nóng)村閑置土地的糾紛，主要有兩種表現(xiàn)形式：一是，平等主體之間的糾紛，包括農(nóng)民與其他公民之間、農(nóng)村集體組織與集體內(nèi)農(nóng)民及其他公民之間的糾紛。二是，公權(quán)力機(jī)關(guān)與個(gè)人、集體之間產(chǎn)生的糾紛，包括政府規(guī)劃管理糾紛、閑置土地用途調(diào)整糾紛、國(guó)家征收糾紛、閑置土地行政登記糾紛。面對(duì)眾多的糾紛，我們要健全糾紛解決機(jī)制，針對(duì)平等主體之間的糾紛，可以通過(guò)民主協(xié)商、民間調(diào)解、仲裁裁決、民事訴訟、行政解決等方式化解糾紛；針對(duì)國(guó)家公權(quán)力的侵犯，可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償?shù)姆绞竭M(jìn)行救濟(jì)。通過(guò)法律法規(guī)建設(shè)，平衡各主體之間的利益，預(yù)防糾紛的發(fā)生，促進(jìn)社會(huì)和諧。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，土地資源對(duì)人們生活水平的提高、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展都起著重要的作用，我國(guó)人均土地資源稀少，但在農(nóng)村有大量土地被閑置，這主要是經(jīng)濟(jì)和政治等方面的原因?qū)е碌?。本文通過(guò)對(duì)農(nóng)村閑置土地原因和危害的簡(jiǎn)單概括，總結(jié)了農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)中存在的法律問(wèn)題，并提出了具有針對(duì)性的對(duì)策建議，通過(guò)國(guó)家、農(nóng)民等權(quán)利主體的努力，相信農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的法律問(wèn)題應(yīng)該能夠得到妥善有效的解決，做到國(guó)家利益、集體利益和農(nóng)民利益之間的平衡，保障農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主體地位，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康、平穩(wěn)、快速發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：田吉捷]