改革住房公積金制度若干問題的思考和建議

摘要：2013年以來，對(duì)改革住房公積金制度，黨中央、國務(wù)院多次在重要會(huì)議、重要文件中作出明確部署。我們應(yīng)深入學(xué)習(xí)貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于改革住房公積金制度一系列重要部署要求，要充分肯定住房公積金制度在解決中低收入職工住房困難、服務(wù)住有所居的重要作用，立足于現(xiàn)有的住房公積金制度，在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)改革創(chuàng)新的思路和辦法，及時(shí)研究新情況，不斷解決新問題，更好地發(fā)揮住房公積金制度的作用。

關(guān)鍵詞：住房公積金;繳存;管理體制

中圖分類號(hào)：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（ 2020） 11-0069-72

收稿日期：2020-11-01

2013年以來，對(duì)改革住房公積金制度，黨中央、國務(wù)院多次在重要會(huì)議、重要文件中作出明確部署。其中最重要、最明確的是，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“建立公開、規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”;今年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，明確提出“改革住房公積金制度”。

深入學(xué)習(xí)貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于改革住房公積金制度一系列重要部署要求，要充分肯定住房公積金制度在解決中低收入職工住房困難、服務(wù)住有所居的重要作用，立足于現(xiàn)有的住房公積金制度，在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)改革創(chuàng)新的思路和辦法，及時(shí)研究新情況，不斷解決新問題，更好地發(fā)揮住房公積金制度的作用。在新形勢下深化住房公積金制度改革，一要堅(jiān)持內(nèi)外結(jié)合，加大制度內(nèi)部改革的力度。應(yīng)該說，住房公積金制度存在的問題，如擴(kuò)大覆蓋范圍、更好發(fā)揮作用、提高服務(wù)效率等，通過住房公積金系統(tǒng)自身努力，能夠得到有效改進(jìn)提高。當(dāng)然，爭取上級(jí)和有關(guān)部門的支持也至關(guān)重要。但作為行業(yè)，特別是基層管理中心，著力點(diǎn)更應(yīng)該眼睛向內(nèi)、眼睛向下推進(jìn)改革完善，包括自身創(chuàng)新和總結(jié)推廣改革完善的成功經(jīng)驗(yàn)。二是堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合，加大統(tǒng)一管理的力度。當(dāng)前住房公積金制度及管理存在的諸多問題，如業(yè)務(wù)政策不相同、信息系統(tǒng)不統(tǒng)一、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制不一致等問題，其癥結(jié)所在，很大程度上是以城市為中心封閉運(yùn)行、分散經(jīng)營造成的。深化住房公積金制度改革，認(rèn)真研究實(shí)行全行業(yè)統(tǒng)一管理的問題。建議先開展省級(jí)統(tǒng)一管理的試點(diǎn)，積極創(chuàng)造條件，爭取在“十四五”期間實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一管理。三是上下結(jié)合，加大以上率下的力度。在推進(jìn)住房公積金制度改革過程中，要積極鼓勵(lì)基層的探索創(chuàng)新和首創(chuàng)精神，總結(jié)、吸收、推廣基層推進(jìn)改革的經(jīng)驗(yàn)做法。但作為相對(duì)分散管理的住房公積金行業(yè)，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)以上率下、步調(diào)一致。無論是制訂改革方案，還是推進(jìn)改革實(shí)施，都要統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動(dòng)，抓落實(shí)、抓落地。四是虛實(shí)結(jié)合，加大形成改革氛圍的力度。在推進(jìn)住房公積金制度改革過程中，一方面，要制訂和落實(shí)具體實(shí)在的改革舉措;另一方面，要注重改革完善住房公積金制度的宣傳工作，為推進(jìn)改革形成良好的氛圍。同時(shí)，要重視住房公積金理論、政策的研究，發(fā)揮相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和行業(yè)自身研究力量的作用，為改革住房公積金制度提供智力支持。

當(dāng)前，住房公積金制度及管理中存在的主要問題是“四不三存在”，即定位不準(zhǔn)，覆蓋不廣，作用不大，公平不足;存在資金貶值問題，存在安全隱患問題，存在體制機(jī)制問題?，F(xiàn)就解決住房公積金制度及管理中存在的主要問題，推進(jìn)改革住房公積金制度，提出以下五個(gè)方面的建議。

1修訂《條例》

建議要抓緊修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）。《條例》是規(guī)范住房公積金管理最重要、最基本的行政法規(guī)?！稐l例》于1999年4月3日發(fā)布，2002年3月24日和2019年3月24日作了兩次修改?！稐l例》頒布20余年，沒有作全面系統(tǒng)有重點(diǎn)的修改。2010年前后啟動(dòng)了一次修改工作，2015年11月20日，國務(wù)院法制辦發(fā)布公告，征求對(duì)《條例》（修訂送審稿）的意見，本來征求意見后，2016年上半年就可以重新頒布，但由于種種原因，一直拖了下來?，F(xiàn)在，為了適應(yīng)新的形勢任務(wù)要求，解決制度發(fā)展中存在的主要問題，迫切需要修訂出臺(tái)新的《條例》。建議修改重點(diǎn)有：一是明確新形勢下住房公積金制度定位。認(rèn)真落實(shí)中央要求，特別是落實(shí)中央關(guān)于改革完善住房公積金制度和建立新的住房制度的部署要求。在研究重新定位時(shí)，綜合考慮四大因素：體現(xiàn)保障功能、個(gè)人住房資金積累、增強(qiáng)金融功能、職工互助互濟(jì);二是加大服務(wù)住有所居的力度、特別是著力解決新市民的住房問題;三是優(yōu)化利益分配機(jī)制，取消廉租房補(bǔ)充資金制度;四是強(qiáng)化和規(guī)范單位繳存，將繳存住房公積金與“五險(xiǎn)”一樣納入勞動(dòng)合同文本。支持和規(guī)范自愿繳存，促進(jìn)擴(kuò)大覆蓋面;五是加大行政執(zhí)法力度，規(guī)范應(yīng)繳未繳追溯的時(shí)間。

2 完善體制

當(dāng)前住房公積金管理中存在的主要問題，包括以上分析的“四不三存在”，通過國家實(shí)行統(tǒng)一管理，基本上或者大部分都可以解決。實(shí)行統(tǒng)一管理要做到“六個(gè)統(tǒng)一”：統(tǒng)一決策機(jī)制、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一政策規(guī)范、統(tǒng)一資金核算、統(tǒng)一信息系統(tǒng)、統(tǒng)一組織人事。這樣做，至少有五個(gè)有利：一是有利于最大限度地發(fā)揮這項(xiàng)制度在服務(wù)“住有所居”中的作用，更好地為繳存職工和應(yīng)繳未繳職工服務(wù);二是有利于強(qiáng)化住房公積金調(diào)控能力，包括統(tǒng)籌調(diào)配資金余缺、提高資金使用效率;三是有利于加強(qiáng)住房公積金規(guī)范管理，統(tǒng)一業(yè)務(wù)政策，強(qiáng)化防范風(fēng)險(xiǎn)能力;四是有利于推進(jìn)“放管服”改革，進(jìn)一步提升住房公積金服務(wù)效能;五是有利于提升領(lǐng)導(dǎo)干部和專業(yè)人才的素質(zhì)能力，深化培育行業(yè)形象和行業(yè)作風(fēng)。建議東部地區(qū)和中西部地區(qū)分別選擇一個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）開展試點(diǎn)。

3賦能金融

國家實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。住房公積金業(yè)務(wù)發(fā)展需要增加金融功能，國家賦予就可以了，不一定非改銀行。應(yīng)該說，目前住房公積金管理已經(jīng)引入了不少金融功能：如資金運(yùn)用考核，包括存貸款利率、存貸比例、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金率、貸款逾期率、差別化利率、資金收益率等;又如部分結(jié)算支付功能，中心與銀行聯(lián)網(wǎng)結(jié)算后，實(shí)際上已經(jīng)承擔(dān)了部分結(jié)算支付功能。目前，要進(jìn)一步提高管理效率，改善經(jīng)營服務(wù)：一是在拓展資金來源方面，探索推行資產(chǎn)證券化、發(fā)放住房融資債券、試行全國范圍內(nèi)資金調(diào)劑等。二是在拓寬資金使用方面，除發(fā)放個(gè)人住房貸款外，適度投向政策性住房建設(shè)項(xiàng)目，支持住房供給側(cè)改革。三是在風(fēng)險(xiǎn)管控方面，要借鑒金融機(jī)構(gòu)的辦法，積極探索實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分散、轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償?shù)取?/p>

4 整合資源

建議將房改售房資金、物業(yè)維修資金、商品房質(zhì)量保證金、商品房銷售監(jiān)管資金、住房保障資金等，在資金所有權(quán)、審批管理權(quán)不變的前提下，委托各地住房公積金管理中心管理。這幾筆資金都在住建部的管控之下，只要住建部內(nèi)部協(xié)調(diào)好就可以了。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，如果把物業(yè)維修資金、房改售房資金的80%拿出來，商品房質(zhì)量保證金、商品房銷售監(jiān)管資金的10%拿出來（可以打時(shí)間差），可以大幅度增加住房公積金的貸款資金。這樣做的好處：一是有利于緩解住房公積金流動(dòng)性不足的矛盾。二是有利于有效地監(jiān)管這些賬戶的資金。住房公積金管理中心是個(gè)專門資金管理部門，對(duì)資金管理有成熟的管理制度和機(jī)制。把相關(guān)部門管業(yè)務(wù)與管資金的職能實(shí)行分離，對(duì)防范廉政和資金風(fēng)險(xiǎn)都有好處。三是有利于提升管理效率。如物業(yè)維修資金，現(xiàn)在繳存職工提取住房公積金支付物業(yè)管理費(fèi)由管理中心辦理，今后小區(qū)批準(zhǔn)使用物業(yè)維修資金，也可以到住房公積金管理中心辦理提取（統(tǒng)一管理個(gè)人提取和小區(qū)單位提?。Ｋ氖怯欣谶@些資金的保值增值。住房公積金管理中心可以為這些資金單獨(dú)設(shè)立二級(jí)賬戶，實(shí)行分賬核算，除必要的管理費(fèi)用以外，其余增值全部劃歸原資金賬戶。如物業(yè)維修資金，一方面沒有好的增值渠道，面臨資金貶值縮水問題;另一方面，隨著時(shí)間推移，現(xiàn)有物業(yè)維修資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足小區(qū)物業(yè)共用部位、共用設(shè)施維修更新的需要。通過將物業(yè)維修資金發(fā)放住房公積金貸款，可以確保在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下保值增值。

5調(diào)整政策

5.1堅(jiān)持強(qiáng)制繳存與自愿繳存相結(jié)合

強(qiáng)化依法推動(dòng)、強(qiáng)化行政措施，進(jìn)一步明確所有的民營企業(yè)、所有的職工都要依法建立住房公積金制度。與社保、稅收一樣，落實(shí)強(qiáng)制征收，否則從征收方式上講就是“有法不依”，影響了制度的嚴(yán)肅性。同時(shí)，進(jìn)一步加大自愿繳存的力度。個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者人數(shù)眾多，自愿繳存潛力很大。對(duì)自愿繳存，應(yīng)該力度更大、辦法更多、政策更靈活?？梢詳U(kuò)大到已繳單位的職工，個(gè)人再增加繳存，實(shí)行雙軌制;可以擴(kuò)大到在校學(xué)生，年滿16周歲都可以繳，手機(jī)下載APP就可以做。通過落實(shí)多種制度設(shè)計(jì)來提高吸引力。一是提供稅收優(yōu)惠，自愿繳存人員計(jì)算個(gè)人所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)最高扣除標(biāo)準(zhǔn)為本市上一年度職工月平均工資的3倍（參照單位繳存部分允許企業(yè)所得稅稅前扣除）乘以24%。二是提高繳存資金收益，實(shí)施差別存款利率，按照繳存時(shí)間分檔適當(dāng)上浮存款利率，同時(shí)，可考慮設(shè)計(jì)住房儲(chǔ)蓄專項(xiàng)金融產(chǎn)品。三是保障房分配適度傾斜，將繳存住房公積金納入外來務(wù)工人員積分制，同等情況下優(yōu)先申請(qǐng)公租房和政策性租賃住房。

5.2調(diào)整利率政策

住房公積金利率政策以前是低存低貸，也稱“低來低去”，當(dāng)時(shí)制定這個(gè)政策時(shí)考慮“低存”造成的損失，可以通過低貸來補(bǔ)償。實(shí)際上，貸款職工只有25%左右，75%左右的繳存職工沒有享受低利率的貸款?，F(xiàn)在，職工住房公積金賬戶存款利率，已經(jīng)統(tǒng)一調(diào)整為一年期存款基準(zhǔn)利率1.5%。由低存低貸調(diào)整為平存低貸。建議借鑒新加坡中央公積金的存款利率政策，給繳存職工住房公積金存款享受適當(dāng)高于國民儲(chǔ)蓄的利率政策，探索實(shí)行高存低貸利率政策。存款利率按三年期存款利率2.75%執(zhí)行（在現(xiàn)有基礎(chǔ)提高1.25%）。貸款利率在存款利率基礎(chǔ)上加1%，即3.75%。如果財(cái)政能貼息0.25%，貸款利率降到3.5%。據(jù)數(shù)據(jù)測算和佛山市向職工住房公積金存款貼息的實(shí)踐，個(gè)貸率保持在85%以上，一個(gè)百分點(diǎn)的存貸差，可以保證中心提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理經(jīng)費(fèi)的需要。

5.3支持租賃住房建設(shè)

根據(jù)黨的十九大關(guān)于建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度的要求，住房公積金制度應(yīng)積極參與住房供給側(cè)改革，為新市民和中低收入者提供更多住房供給側(cè)保障。積極成為住房供給多主體之一，住房保障的多渠道之一，租購并舉的主力軍之一。具體設(shè)想：一是用部分風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金購買租賃住房。截止2019年底，浙江省住房公積金個(gè)人貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金余額252.09億元，占貸款余額的7.4%。建議拿出貸款余額1%以上的部分風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金購買租賃住房（部分風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金可用于發(fā)放貸款和支付提取，以緩解流動(dòng)性不足）。管理中心長期持有的租賃住房，以較低的價(jià)格定向出租給繳存者，解決新市民無法享受政府公租房政策的問題。這部分繳存者用住房公積金支付房租可以實(shí)行結(jié)算內(nèi)循環(huán)。另外，在處理無力歸還逾期貸款的抵押房屋時(shí)，可用于置換租賃。二是家庭共濟(jì)支持租賃房提取住房公積金支付房租。如子女異地城市租房，允許直系親屬提取支付房租。三是對(duì)繳存時(shí)間較長的職工租賃住房時(shí)，在支持提取的同時(shí)，使用增值收益適當(dāng)補(bǔ)貼部分租金。

5.4改進(jìn)資金運(yùn)作機(jī)制

為解決住房公積金運(yùn)行中面臨的流動(dòng)性問題，提高對(duì)居民住房消費(fèi)支持的力度，住房公積金資金運(yùn)行應(yīng)打破封閉模式，變內(nèi)源式為開放式融資，通過金融運(yùn)作，豐富投資渠道，盤活資產(chǎn)，降低融資成本、做大資金池、提高收益水平。一是積極試行資金余缺調(diào)劑。在現(xiàn)階段，建議在條件成熟時(shí)建立全國住房公積金余缺調(diào)劑中心和準(zhǔn)備金制度，按照繳存余額的一定比例（如5%）建立準(zhǔn)備金制度，上繳全國住房公積金余缺調(diào)劑平臺(tái)，由余缺調(diào)劑平臺(tái)統(tǒng)籌解決各地的流動(dòng)性問題，并處理好相關(guān)收益分配政策。二是建立業(yè)務(wù)發(fā)展資金。明確增值收益不再上交財(cái)政，考慮收益留存機(jī)制，通過壯大業(yè)務(wù)發(fā)展資金，滿足事業(yè)發(fā)展需要。三是研究出臺(tái)統(tǒng)一的資金運(yùn)行政策，推進(jìn)對(duì)外發(fā)債、融資、證券化等工作。

作者簡介：羅景華，浙江省房協(xié)住房公積金和房改研究分會(huì)會(huì)長，原湖州市住房公積金管理中心主任。