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    基本公共服務(wù)均等化視角下的農(nóng)民工住房保障問題研究

    2020-12-14 09:19:27鄭潔熹
    農(nóng)村經(jīng)濟與科技 2020年17期
    關(guān)鍵詞:基本公共服務(wù)住房保障農(nóng)民工

    【摘要】在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下,基本住房保障成為實施基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容,如何解決農(nóng)民工這一特殊群體的城市住房問題成為社會關(guān)注的焦點。通過對農(nóng)民工住房保障問題進行研究,以期提出解決問題的思路。

    【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工;住房保障;基本公共服務(wù)

    【中圖分類號】F323.6; F299.23

    【文獻標識碼】A

    基本公共服務(wù)指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上,由政府主導提供的,與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng),旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。而基本公共服務(wù)的均等化強調(diào)對公民提供動態(tài)平衡的包括住房、教育、就業(yè)等內(nèi)容在內(nèi)的基本公共服務(wù)。2017年1月國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出“國家建立健全基本住房保障制度,加大保障性安居工程建設(shè)力度,加快解決城鎮(zhèn)居民基本住房問題和農(nóng)村困難群眾住房安全問題,更好保障住有所居”??梢?,實現(xiàn)基本住房保障已被明確為基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容和實現(xiàn)路徑。

    隨著城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展,預計2030年中國城鎮(zhèn)化率將達到66 %左右,在新增的城市人口中農(nóng)民工將占據(jù)大部分比例。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示,2019年農(nóng)民工總量達到29077萬人,比上年增加241萬人,增長0.8%。其中,本地農(nóng)民工11652萬人,比上年增加82萬人,增長0.7%;外出農(nóng)民工17425萬人,比上年增加159萬人,增長0.9%。在外出農(nóng)民工中,年末在城鎮(zhèn)居住的進城農(nóng)民工13500萬人,與上年基本持平。然而在農(nóng)民工市民化過程中,農(nóng)民工城市住房成為一個棘手的問題,如何幫助這一特殊群體解決安居問題,將會影響中國的城鎮(zhèn)化進程與和諧社會構(gòu)建。

    1 解決農(nóng)民工住房保障問題的必要性

    1.1 順應(yīng)中國社會轉(zhuǎn)型要求的重要舉措

    目前中國社會正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)化的重要轉(zhuǎn)型時期。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下,大量的農(nóng)村剩余勞動力進入城市,為城市的發(fā)展做出了巨大貢獻,但在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的同時,相應(yīng)的體制建設(shè)沒有同步,農(nóng)民工住房保障體系不完善,傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使得城鎮(zhèn)化進程以及人口流動受阻。

    1.2 構(gòu)建和諧社會的必然要求

    隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,大量農(nóng)村剩余勞動力對進入城市發(fā)展產(chǎn)生興趣,而伴隨著大量農(nóng)民工進入城市后,涉及民生的住房供給變得更為短缺,加上受到戶籍限制,農(nóng)民工這一特殊群體.無法被納入城鎮(zhèn)住房保障體系,加上農(nóng)民工普遍收入水平較低,無法負擔較大的住房開支,只能選擇價格偏低的租賃住房,而居住環(huán)境的惡劣,又存在一定社會治安風險和安全隱患。同時,由于基本公共服務(wù)的供給出現(xiàn)不均等,農(nóng)民工進入城市之后,無法順利融入城市,市民化進程受阻,留城意愿減弱,也不利于整個社會的和諧發(fā)展。

    1.3 維護農(nóng)民工權(quán)益的重要形式

    自19世紀末的德國實行社會保障被確認為公民的法定權(quán)利開始,隨著人權(quán)思想的興盛,社會保障權(quán)由普通法權(quán)躍升為普遍人權(quán)和憲法上的公民基本權(quán),成為各國憲法規(guī)范的對象。而保障每個公民的住房權(quán)也是建設(shè)社會主義的必然要求。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論,住房需求體現(xiàn)了公民最基本的需求。農(nóng)民工作為推動社會經(jīng)濟發(fā)展的重要力量,需要和城鎮(zhèn)居民共享城市發(fā)展的成果,但目前農(nóng)民工住房問題依然突出,存在相關(guān)法律規(guī)制缺失,政策無法落實,惠民政策效果不佳等問題,如何使農(nóng)民工獲得住房權(quán)、生存發(fā)展權(quán),成為農(nóng)民工權(quán)益保障的一個重要體現(xiàn)。

    2 農(nóng)民工住房保障存在的問題

    2.1 農(nóng)民工住房保障體系不完善

    首先,農(nóng)民工住房保障政策的普及度較低。雖然目前關(guān)于農(nóng)民工住房保障相關(guān)政策已經(jīng)初具輪廓,包含各種的保障性住房供給模式,農(nóng)民工的住房保障也開始逐步納入城市住房保障體系,但許多農(nóng)民工對相關(guān)政策并不了解,政府對農(nóng)民工住房保障政策的宣傳是不足的,從而影響政策產(chǎn)生的實際效用。其次,農(nóng)民工住房保障的監(jiān)督與管理體系不完善。政府作為解決農(nóng)民工住房問題的主要供給者和管理者,應(yīng)承擔其主管職能,但在實踐中,由于保障性住房主要由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行建設(shè),所以期間的資金配置,住房質(zhì)量,建設(shè)工程管理等,都出現(xiàn)管理和監(jiān)督上的缺失,從而導致保障性住房建設(shè)中的住房質(zhì)量較差,工程監(jiān)管不規(guī)范,責任不明確,尋租等問題,影響保障性住房的開發(fā)建設(shè)。

    2.2 農(nóng)民工保障性住房資源配置不合理

    目前農(nóng)民工住房保障的相關(guān)運行機制不完善,無法保障住房資源配置的合理與公平性。首先,從保障性住房市場準入機制看,一般采取行政審批核準制度,并在專門網(wǎng)站上設(shè)置配套申請或申購通道。但在實際操作中,一方面申請人對于相關(guān)信息了解不夠,配套細則在實際解釋中會存在一定模糊與分歧,從而影響申請辦理效率;另一方面,由于住房保障的信息公開程度不足,使申請人降低申請或申購意愿,政策的實施效果減弱。其次,從退出機制而言,缺乏一定的適應(yīng)性,無法適應(yīng)農(nóng)民工在不同階段的動態(tài)需求。

    2.3 農(nóng)民工住房保障的供給與需求失衡

    目前為農(nóng)民工提供保障性住房的模式主要有廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用房、限價商品房、共有產(chǎn)權(quán)房等,但是,由于傳統(tǒng)二元戶籍制度的存在,農(nóng)民工被排除在城市住房保障體系之外,目前雖逐步進行完善,但有支付能力自購房的農(nóng)民工仍是少數(shù),大多數(shù)農(nóng)民工主要還是以租賃方式解決住房問題。由于農(nóng)民工進入城市的時間長短不同、行業(yè)不同、收入水平等差異,在選擇廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用房等模式中會出現(xiàn)差異以及“斷層”,許多農(nóng)民工的住房需求無法得到較好滿足。另外,為了降低生活成本,一些低收入的農(nóng)民工在選擇租賃時,更傾向于價格較低的房屋,導致居住環(huán)境較差,設(shè)施不齊,甚至存在安全隱患,這部分群體對于安全、舒適的居住需求無法得到滿足。出于市場價格等因素影響,一部分保障性住房所處的位置較偏遠,從交通、配套設(shè)施等方面來看,不滿足農(nóng)民工工作生活的便利性需求,從而出現(xiàn)房屋閑置和供不應(yīng)求的矛盾。農(nóng)民工住房保障的資金來源有限。目前有關(guān)農(nóng)民工住房保障的資金來源于政府財政撥款擔,但由于各個地方發(fā)展不平衡,財政支持住房保障建設(shè)存在較大差距。

    3 解決農(nóng)民工住房保障問題的措施

    3.1 健全農(nóng)民工住房保障法律制度

    現(xiàn)行農(nóng)民工住房保障實踐中存在諸多問題,都與農(nóng)民工住房保障法律制度不健全密切相關(guān)。首先,建立農(nóng)民工住房保障相關(guān)法律,加強政策法律的宣傳與普及。通過各種形式,廣泛征集農(nóng)民工意見,多渠道了解其住房需求,充分發(fā)揮基層組織作用,宣傳與普及政策法規(guī),使農(nóng)民工了解政策,更好作出選擇。其次,建立農(nóng)民工住房保障監(jiān)管機制。明確保障性住房建設(shè)中的責任主體,避免政府、企業(yè)之間出現(xiàn)相互責任推諉的情況,并且政府對保障性住房建設(shè)中各環(huán)節(jié)進行實際監(jiān)督,保證房屋質(zhì)量,建設(shè)安全等。

    3.2 優(yōu)化農(nóng)民工住房保障的運行機制

    農(nóng)民工住房保障問題之所以產(chǎn)生,除中國住房保障體系本身不夠完善外,還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)、行業(yè)、地域等多個層面上的非均等化的公共服務(wù)。因此,要實現(xiàn)保障性住房資源配置的公平與合理,需要通過設(shè)立合理的市場準人、退出等運行機制,保障農(nóng)民工獲得公平的參與分配城市保障性住房資源的權(quán)利,減少在保障性住房分配過程中的不平等。也即通過重新分配社會資源來實現(xiàn)基本住房保障的均等化,從而縮小不同社會階層享受政府公共服務(wù)的差距,實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。完善的農(nóng)民工住房保障運行機制有利于解決農(nóng)民工城市住房問題。首先,在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,結(jié)合本地經(jīng)濟水平實際,制定合理的市場準入機制,并在實施過程中,嚴格準入標準,加強審核,防止人為因素造成的住房資源分配不公。其次,加快建立農(nóng)民工住房保障信息系統(tǒng),提高政府審核的效率,明確核準的主體是否適格,保證審查的公平性。第三,完善從申請進入到退出的運行機制,實現(xiàn)對住房保障全流程的動態(tài)管理,在為農(nóng)民工提供便捷渠道的同時,也為構(gòu)建農(nóng)民工住房保障長效機制打下基礎(chǔ),使得政策真正能惠及農(nóng)民工。

    3.3 發(fā)展多層次的住房保障模式

    中國的財政轉(zhuǎn)移支付制度以各地戶籍人口為依據(jù)。地方政府以城市戶口為前提,所提供的政府補貼性住房安排、城市最低生活保障等公共服務(wù)具有排他性。首先,由于農(nóng)民工收入水平的差異,在住房選擇上存在不同。政府應(yīng)有針對性地提供適用于農(nóng)民工的多層次的住房保障模式。如對于低收入的貧困家庭,政府可以直接投資建房,提供給他們租住;或者放寬申請條件,將其納入公共租賃房的保障范圍;中等收入家庭可以通過提供經(jīng)濟適用房或限價房,通過將一部分符合條件的農(nóng)民工納入住房公積金制度,幫助其自購房;此外,共有產(chǎn)權(quán)房的模式也可以進一步完善,明晰實踐中的細則,幫助有一定支付能力的農(nóng)民工逐步實現(xiàn)全產(chǎn)權(quán)自購房。其次,為實現(xiàn)多元化的住房保障模式,需進一步拓寬保障性住房建設(shè)的資金渠道。除公共財政外,政府還可以利用資本市場籌集住房保障資金。同時加大對開發(fā)商建設(shè)保障性住房的補貼,提高企業(yè)參與保障性住房建設(shè)的積極性。對用人單位進行補貼,幫助開展對員工居住環(huán)境的改善。也可以直接針對農(nóng)民工消費者進行補貼,提高其住房支付的能力。第三,優(yōu)化住房資源配置以解決供需失衡。鼓勵社會利用閑置資源,如改建學校、廠房等房屋,增加保障性住房資源的供給。充分運用社會力量進行改造、完善或?qū)r(nóng)民工租賃的房屋進行綜合整治,為農(nóng)民工提供住所。并且,綜合考慮農(nóng)民工流入地房屋不足與流出地房屋閑置的矛盾,結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的需要以及農(nóng)民工自身居住的需求,解決農(nóng)民I城市住房問題。

    可見,農(nóng)民工住房保障制度政策制定中,不僅僅是勢利益集團的參與占主導,也應(yīng)由多元主體參與從而保證政策合理合法性以及實施的可行性,因為這關(guān)系到地方政府、農(nóng)民工、城市市民三方面的利益,這體現(xiàn)了資源的競爭性博弈,針對多維利益主體這種博弈關(guān)系,需要尋求不同利益的均衡,促進社會的和諧發(fā)展。

    [參考文獻]

    [1]吳瑩.基本公共服務(wù)均等化視角下的城市住房保障滿意度研究一基于全國社會態(tài)度與社會發(fā)展狀況調(diào)查[J].城市觀察,2019 (2):123-132

    [2]葉聰.武漢市農(nóng)民工住房保障制度研究[D].武漢:武漢工程大學,2012

    [3]姜慶志,基于嵌入性理論的農(nóng)民工住房保障政策創(chuàng)新研究一以武漢市洪山區(qū)為實證分析對象[D],武漢:華中師范大學,2012.

    [4]羅超烈,農(nóng)民工市民化進程中城市基本公共服務(wù)研究[D].長沙:湖南農(nóng)業(yè)大學,2016

    【作者簡介】鄭潔熹(1977-),女,湖南衡陽人,副教授,碩士,研究方向:經(jīng)濟法、國際商法。

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