主體功能區(qū)生態(tài)預算治理研究

向鮮花 陳輝

【摘 要】 為了有助于解決我國生態(tài)環(huán)境治理過程中存在的一些錯位現(xiàn)象，使我國生態(tài)環(huán)境治理體系與生態(tài)環(huán)境治理實踐匹配，提高生態(tài)環(huán)境治理效率與效果，在借鑒發(fā)達國家生態(tài)環(huán)境治理成功經驗的基礎上，融合共建共治共享治理理論與生態(tài)預算理論，構建多元化、多中心化特點的主體功能區(qū)生態(tài)預算治理機制。共建共治共享視閾下主體功能區(qū)生態(tài)預算治理與傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理的不同在于立足主體功能區(qū)，主要通過生態(tài)預算共建治理制度化、能力化，生態(tài)預算實施治理社會化、專業(yè)化，生態(tài)預算成果治理均等化、高質化，有序推進生態(tài)環(huán)境治理質量全面提升，向現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系轉型。

【關鍵詞】 共建共治共享; 主體功能區(qū); 生態(tài)預算治理

【中圖分類號】 F812.2? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）23-0109-05

在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平指出要加快生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建設，這意味著生態(tài)環(huán)境治理實踐對生態(tài)環(huán)境治理體系有更高要求。如何構建高質量的生態(tài)環(huán)境治理體系是理論與實踐亟需解決的重大現(xiàn)實問題。

一、我國生態(tài)環(huán)境治理存在的問題及原因

我國生態(tài)環(huán)境治理在治理中心、治理主體與治理空間等方面都存在嚴重錯位，抑制了生態(tài)環(huán)境治理相關主體的積極性，增加了各治理環(huán)節(jié)的協(xié)調成本，從而影響生態(tài)環(huán)境治理的效率與效果。

（一）治理中心單一化與生態(tài)環(huán)境治理全面高質量錯位

當生態(tài)文明建設成為我國的國家戰(zhàn)略，意味著對生態(tài)環(huán)境治理的全面高質量要求變得更加明確。我國生態(tài)環(huán)境治理的重心從最開始的事后污染治理將逐步前移到預防治理標準建設、考核體系和法律制度建設，但是我國地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力存在明顯的易變性[ 1 ]。雖然預防治理可以將生態(tài)環(huán)境問題解決于萌芽時期，標準建設有利于治理過程規(guī)范，考核體系可以促進治理優(yōu)化，但如果只重視某環(huán)節(jié)治理，不重視各環(huán)節(jié)之間的治理，也很難實現(xiàn)整個生態(tài)環(huán)境治理高質量。因為生態(tài)環(huán)境治理基礎設施建設、治理過程與治理成果共享各個環(huán)節(jié)相互影響，只有生態(tài)環(huán)境治理各環(huán)節(jié)都高質量運行，整個生態(tài)環(huán)境治理才能形成一個PDCA閉環(huán)，從而客觀要求生態(tài)環(huán)境治理從單一中心向多中心治理全面轉型。

（二）政府為主體的生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)環(huán)境問題復雜化錯位

雖然在黨的十九大報告中提出“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與環(huán)境治理體系”，但是各級地方政府在生態(tài)環(huán)境治理決策、執(zhí)行、評價、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)中還是處于主導地位，企業(yè)、社會組織與公眾等主體更多是被動消極地參與，政府及工作人員對公眾參與回應不足等現(xiàn)象比較常見[ 2 ]。隨著生態(tài)環(huán)境問題日益復雜，政府意識到只依靠政府的智慧與能力很難解決，客觀需求更多的主體主動積極地參與到環(huán)境治理之中，根據(jù)自己的專業(yè)特長在生態(tài)環(huán)境治理的各個環(huán)節(jié)發(fā)力，只有整個治理體系中每個關鍵點都由強大的智團完成，生態(tài)環(huán)境治理中遇到的各種疑難雜癥才能迎刃而解。由此，客觀要求生態(tài)環(huán)境治理從政府主導型治理向社會化治理轉型。

（三）生態(tài)環(huán)境治理行政區(qū)化與生態(tài)環(huán)境整體性錯位

生態(tài)系統(tǒng)是生物與環(huán)境構成的一個有機整體，生物與環(huán)境相互影響、相互制約，處于一個相對穩(wěn)定的動態(tài)平衡狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是一個動態(tài)的整體。現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境治理主要依托各級地方政府，但各級地方政府更多從本行政區(qū)施策，較少考慮生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性[ 3 ]，導致各級政府的生態(tài)環(huán)境治理方案往往是建立在各級地方政府主觀認定的生態(tài)環(huán)境整體之上而不是原本的生態(tài)環(huán)境整體之上;將行政區(qū)治理思維（或經濟區(qū)）替代生態(tài)區(qū)治理思維，在此基礎上治理生態(tài)環(huán)境最終導致治理方案水土不服，治理效果大打折扣。因此，客觀要求生態(tài)環(huán)境治理遵循生態(tài)系統(tǒng)運行規(guī)律，從以行政區(qū)為基本治理空間轉變?yōu)橐陨鷳B(tài)區(qū)為基本治理空間。

我國生態(tài)環(huán)境治理之所以嚴重存在以上三大錯位現(xiàn)象，主要因為我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境治理一般基于各行政區(qū)，強調政府主體地位，采取單一中心生態(tài)環(huán)境治理模式，在治理理念、治理單元、治理主體等方面的認識不足。這說明一些地方政府與職能部門在利用政府這只手與市場這只手解決生態(tài)環(huán)境問題時，還是習慣用政府這只有形的手替代市場這只無形的手，并沒有遵循生態(tài)環(huán)境治理市場規(guī)律，與現(xiàn)代社會化、多中心化生態(tài)環(huán)境治理體系存在很大差距，導致我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境治理模式不太適應生態(tài)環(huán)境治理實踐，客觀要求針對復雜的生態(tài)環(huán)境問題，構建與之相匹配的高質量生態(tài)環(huán)境治理體系。

二、發(fā)達國家生態(tài)環(huán)境治理經驗與啟示

（一）發(fā)達國家生態(tài)環(huán)境治理經驗與特色

美國、德國與日本等發(fā)達國家在生態(tài)環(huán)境治理方面起步比較早，積累了比較豐富的經驗，他們在生態(tài)環(huán)境治理中既有共性的一面，也有結合各自國家實際生態(tài)環(huán)境情況形成的具有本國特色的治理經驗。美、德、日三國生態(tài)環(huán)境治理經驗見表1。

（二）對我國生態(tài)環(huán)境治理的啟示

1.發(fā)達國家生態(tài)環(huán)境治理經驗的借鑒

美、德、日三國生態(tài)環(huán)境治理突出整體觀、多中心化，尤其在社會化與專業(yè)化治理等方面積累了較多的成功經驗，值得我國在生態(tài)環(huán)境治理中借鑒。

（1）生態(tài)環(huán)境整體治理觀。發(fā)達國家在生態(tài)環(huán)境治理過程中，首先結合區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體性這一特點將國土空間劃分為生態(tài)區(qū)、農業(yè)區(qū)與城市區(qū)等不同的區(qū)域，在不影響生態(tài)環(huán)境整體性的前提下開展生態(tài)環(huán)境治理，一定程度可以杜絕將生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)人為分割成一個個小系統(tǒng)，再開展治理。我國生態(tài)環(huán)境治理也可以嘗試在不破壞生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體性的條件下，針對整個生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，由生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)所在的各個行政區(qū)、各政府職能部門聯(lián)合設計生態(tài)環(huán)境治理方案，在此基礎上再形成各行政區(qū)與政府職能部門的治理方案，從而保證設計的整個生態(tài)環(huán)境治理方案與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)匹配，治理過程協(xié)調開展。

（2）生態(tài)環(huán)境治理多中心化。發(fā)達國家有效地實現(xiàn)了從生態(tài)環(huán)境管理向生態(tài)環(huán)境治理轉型，生態(tài)環(huán)境治理是一種全面治理、多中心治理，涵蓋生態(tài)環(huán)境治理決策、執(zhí)行以及執(zhí)行效果評價等各個環(huán)節(jié)。我國雖然提出生態(tài)環(huán)境治理體系，但是主要集中在生態(tài)環(huán)境管理的層面，對生態(tài)環(huán)境治理基礎、生態(tài)環(huán)境治理效果等不夠重視，可以嘗試將生態(tài)環(huán)境治理基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境治理過程以及治理效果等全面納入生態(tài)環(huán)境治理體系，逐步形成一個多中心的生態(tài)環(huán)境治理體系。

（3）生態(tài)環(huán)境治理社會化、專業(yè)化。發(fā)達國家充分意識到生態(tài)環(huán)境問題日益復雜，只依靠單一主體很難科學地解決這些問題，因此盡量發(fā)揮政府、企業(yè)與公眾等相關主體在各個治理環(huán)節(jié)中的作用，很多環(huán)境治理環(huán)節(jié)由企業(yè)負責、政府協(xié)助，公眾主導、政府積極支持。這樣使得生態(tài)環(huán)境治理有明確的責任主體，由專業(yè)的人完成生態(tài)環(huán)境治理過程，同時可以提高生態(tài)環(huán)境治理的透明度。我國在生態(tài)環(huán)境治理中提出政府主導，企業(yè)為主體，社會組織和公眾共同參與，是生態(tài)環(huán)境治理社會化的體現(xiàn)，關鍵是落實到位，逐步形成穩(wěn)定的治理格局，同時對各環(huán)節(jié)相關主體的資格要明確，這樣有助于實現(xiàn)專業(yè)的人做專業(yè)的事。

2.發(fā)達國家生態(tài)環(huán)境治理存在的不足

雖然發(fā)達國家在生態(tài)環(huán)境治理中積累了比較豐富的成功經驗，但是發(fā)達國家在生態(tài)環(huán)境治理過程中也存在一些不足，值得我國在生態(tài)環(huán)境治理過程中注意，以避免再次出現(xiàn)類似問題，提高我國生態(tài)環(huán)境治理效率與治理效果。

（1）對深層次生態(tài)環(huán)境治理能力的培育不夠。生態(tài)環(huán)境治理是一項長期的大工程，發(fā)達國家比較重視法律法規(guī)等制度供給，除了制度這些強約束力，同時還要重視軟實力的培育，日本雖然提到環(huán)境管理社會化能力，但是并沒有從治理的高度去培育這項能力。（2）不是全面以人為本的生態(tài)環(huán)境治理。由于發(fā)達國家治理生態(tài)環(huán)境時采取項目化，在預算經費有限的條件下，過分強調生態(tài)環(huán)境治理項目的效率，至于治理效果對公眾的影響、公眾對治理過程與效果的認同度，關注不是太多，這說明發(fā)達國家不是全面以人為本的生態(tài)環(huán)境治理，更是一種利益平衡的結果。生態(tài)環(huán)境治理以人為本不僅各個治理環(huán)節(jié)需要公眾廣泛參與，而且要讓公眾能全面享受生態(tài)環(huán)境治理紅利。

三、“三共”視閾下主體功能區(qū)生態(tài)預算治理基本框架

共建共治共享（簡稱“三共”）治理意在構建以人民為重、以均衡為導向、以公共服務為重點的治理模式，強調實體上共同建設、行動上共同治理以及成果共同享有[ 12 ]。生態(tài)預算是按照財政預算的藍本全程管理生態(tài)自然資源環(huán)境，實現(xiàn)綜合環(huán)境資源管理[ 3 ]?！叭病崩碚摓樯鷳B(tài)環(huán)境治理提供了一種新的導向，生態(tài)預算為生態(tài)環(huán)境治理提供了一種新的行動工具。針對我國生態(tài)環(huán)境治理存在的三大錯位現(xiàn)象，借鑒發(fā)達國家生態(tài)環(huán)境治理的成功經驗，同時充分考慮發(fā)達國家生態(tài)環(huán)境治理存在的不足，本文融入共建共治共享社會治理理論與生態(tài)預算理論，構建共建共治共享視閾下主體功能區(qū)生態(tài)預算治理?！叭病币曢撓轮黧w功能區(qū)生態(tài)預算治理充分考慮生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性，立足主體功能區(qū)，以優(yōu)化生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)、提高主體功能區(qū)生態(tài)環(huán)境治理績效為直接目標，對生態(tài)環(huán)境治理基礎、治理過程與治理效果采取生態(tài)預算全程治理的思路，實現(xiàn)主體功能區(qū)經濟、社會與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)高質量協(xié)調發(fā)展?！叭病币曢撓轮黧w功能區(qū)生態(tài)預算治理基本思想可以歸納為：（1）多元化、多中心化貫穿于整個生態(tài)預算治理各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、公眾等多元主體在生態(tài)環(huán)境治理共建共治共享各個治理中心的主體地位，是以人為本在生態(tài)預算治理中的具體體現(xiàn)。（2）生態(tài)預算治理包括三個基本維度：共同構建生態(tài)預算基礎設施、共同治理生態(tài)預算管理系統(tǒng)、共同分享生態(tài)預算成果。（3）主體功能區(qū)生態(tài)預算采取三管齊下的治理路徑。生態(tài)預算基礎設施治理制度化、能力化，生態(tài)預算管理系統(tǒng)治理社會化、專業(yè)化，生態(tài)預算成果治理均等化、高質化，采取“共建治理”“預算治理”與“共享成果治理”三個支撐點同時強化，實現(xiàn)主體功能區(qū)生態(tài)預算治理質量整體提升?！叭病币曢撓轮黧w功能區(qū)生態(tài)預算治理基本框架如圖1。

（一）主體功能區(qū)生態(tài)預算基礎設施共建治理

生態(tài)基礎設施包括維護生態(tài)系統(tǒng)服務、維護完整的生態(tài)網絡、恢復自然過程與功能[ 13 ]。筆者在生態(tài)基礎設施概念基礎之上提出生態(tài)預算基礎設施。生態(tài)預算基礎設施是整個生態(tài)預算的基礎，由預算制度與預算能力組成，相關主體全方位參與構建生態(tài)預算基礎設施，保障生態(tài)預算可持續(xù)實施。

1.生態(tài)預算基礎設施與生態(tài)預算治理的耦合機理

生態(tài)預算基礎設施主要由硬設施與軟設施有機組合，硬設施主要通過制度供給，軟設施主要通過能力培育，兩者有機融合形成治理基礎設施。生態(tài)預算基礎設施與生態(tài)預算治理兩者之間相互影響，高質量生態(tài)預算基礎設施能有效提升生態(tài)預算治理效率與效果，高效的生態(tài)預算治理模式會促進生態(tài)預算基礎設施的改進。

2.主體功能區(qū)生態(tài)預算基礎設施治理

生態(tài)預算基礎設施主要從預算能力培育與完善制度兩方面入手。（1）主體功能區(qū)生態(tài)預算能力培育。從預算治理主體的角色看，生態(tài)預算治理能力包括政府的主導能力、企業(yè)行動能力和社會組織與公眾的參與能力，以及各治理主體之間整合利用相關資源的能力[ 14 ];從預算治理各環(huán)節(jié)的能力要求看，包括預算決策能力、預算執(zhí)行能力與預算評價能力。在此基礎上，綜合考慮各方面的能力要素，逐步形成穩(wěn)定的生態(tài)預算治理能力結構。（2）制定生態(tài)預算制度。遵循生態(tài)文明理念，通過構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，解決體制機制不健全、法律法規(guī)不嚴密等問題[ 15 ]，具體可以參考會計準則體系制定生態(tài)預算治理基本準則、生態(tài)預算治理具體準則以及指引等各層次的制度。

（二）主體功能區(qū)生態(tài)預算管理系統(tǒng)共治

生態(tài)預算管理系統(tǒng)共建共治共享是生態(tài)預算決策、執(zhí)行與評價等環(huán)節(jié)由相關主體協(xié)調實施，充分借助大數(shù)據(jù)分析技術，遵循市場規(guī)律與專業(yè)分工原則，確定預算決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)的主體，實現(xiàn)合理高效配置利用生態(tài)預算資源。

1.生態(tài)預算治理主體社會化

生態(tài)預算治理主體社會化是政府向非政府組織授權的一種體現(xiàn)，也是政府這只手讓位于市場這只手的結果，標志著生態(tài)環(huán)境治理市場由政府主導型治理向市場主導型治理轉型[ 10 ]。主體功能區(qū)生態(tài)預算共治，其市場治理生態(tài)環(huán)境會根據(jù)市場規(guī)律遵循效率原則調動相關主體參與生態(tài)預算治理，政府、企業(yè)、社會組織、科研院所與居民等預算治理主體在生態(tài)環(huán)境治理中的地位是平等的，只是分工不同。

2.生態(tài)預算治理過程專業(yè)化

生態(tài)預算治理的目的是合理配置、高效利用生態(tài)預算資源要素，且生態(tài)預算治理過程專業(yè)性、技術性很強，應遵循專業(yè)問題由專家決定的原則，如生態(tài)問題由生態(tài)專家決定，預算由預算專家決定，對涉及多領域的復雜問題，由專家團論證決定。當然在預算治理過程強調專業(yè)化的同時，也要求專家承擔與此相匹配的責任。

（三）主體功能區(qū)生態(tài)預算成果共享治理

生態(tài)預算成果共享是生態(tài)預算治理的出發(fā)點與終點，也是以人為本最高層次的體現(xiàn)，主體功能區(qū)生態(tài)預算成果共享治理通過激活異質主體功能區(qū)橫向生態(tài)轉移支付，促進各主體功能區(qū)基本公共服務均等化，在此基礎上進一步提升公眾獲得感。

1.激活異質主體功能區(qū)之間自發(fā)型橫向轉移支付

優(yōu)先、重點開發(fā)區(qū)以經濟發(fā)展為主體功能，限制、禁止開發(fā)區(qū)以農業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護為主體功能，優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)享受的經濟發(fā)展紅利與生態(tài)紅利是建立在限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)放棄經濟發(fā)展、重點保護生態(tài)環(huán)境基礎之上的。如果優(yōu)先、重點開發(fā)區(qū)與限制、禁止開發(fā)區(qū)之間不能有效實現(xiàn)橫向生態(tài)轉移支付，經濟發(fā)展紅利、生態(tài)紅利的受益者是優(yōu)先、重點開發(fā)區(qū)，而限制、禁止開發(fā)區(qū)很難享受到，會導致生態(tài)紅利難以持續(xù)供給。主體功能區(qū)生態(tài)預算成果共享治理中倡導優(yōu)先、重點開發(fā)區(qū)與限制、禁止開發(fā)區(qū)之間必須根據(jù)各主體功能區(qū)的功能值合理地確定橫向轉移支付的區(qū)域與金額，且這種橫向轉移支付是自發(fā)型的[ 16 ]，這樣可以保障各主體功能區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與生態(tài)環(huán)境等基本公共服務均等，保證生態(tài)紅利供給可持續(xù)。

2.主體功能區(qū)居民獲得感全面提升

2015年習近平提出獲得感體現(xiàn)以人民為中心發(fā)展理念。獲得感與幸福感、主觀生活質量有一定的相似性，但是在評價主體、評價內容與評價標準等方面存在差異[ 17 ]。對獲得感的理解，有學者認為獲得感是對獲得的主觀感受，建立在客觀獲得基礎之上，是對客觀獲得的主觀感覺[ 18 ]。主體功能區(qū)生態(tài)預算成果共享治理，除了異質主體功能區(qū)基本公共服務均等化外，更重視居民獲得感全面提升，強調絕對獲得感與相對獲得感，強調所有人獲得感、弱勢群體與邊緣群體獲得感[ 17 ]，強調橫向獲得感與縱向獲得感。

（四）主體功能區(qū)生態(tài)預算治理量化指標

為了有序推進“三共”視閾下主體功能區(qū)生態(tài)預算治理，必須找到生態(tài)預算治理中所有的關鍵環(huán)節(jié)，并明確各個關鍵環(huán)節(jié)集責權利于一體的專業(yè)型主體，筆者將這個過程稱為生態(tài)預算治理指標量化過程。量化的基本思路是圍繞生態(tài)預算治理多元化、多中心化從共建共治共享三個維度展開。預算共建治理主要圍繞制度化、能力化設計定性量化指標，預算系統(tǒng)共治主要圍繞預算治理社會化、專業(yè)化設計量化指標，預算成果共享治理主要圍繞均等化、高質化設計量化指標?！叭病币曢撓轮黧w功能區(qū)生態(tài)預算治理量化指標、量化標準與量化方法見表2。

四、小結與建議

（一）小結

我國生態(tài)環(huán)境治理在治理中心、治理主體與治理空間三方面都存在錯位現(xiàn)象，嚴重影響生態(tài)環(huán)境治理的效率與效果。發(fā)達國家生態(tài)環(huán)境治理成功經驗表明治理多中心化、多元化是生態(tài)環(huán)境治理的發(fā)展趨勢，借鑒發(fā)達國家成功經驗，立足主體功能區(qū)，突出以人為本的理念，本文融入共建共治共享社會治理理論與生態(tài)預算治理理論，構建“三共”視閾下主體功能區(qū)生態(tài)預算治理，為我國生態(tài)環(huán)境治理提供了新思路。

（二）建議

“三共”視閾下主體功能區(qū)生態(tài)預算治理，致力于建立多元化、多中心化的生態(tài)環(huán)境治理機制，在實施過程中要注意三點：（1）基于主體功能區(qū)治理。地方政府、社會組織、企業(yè)、公眾等相關主體參與治理一定要從主體功能區(qū)視角開展，這是“三共”視閾主體功能區(qū)生態(tài)預算治理的前提。（2）找準主體功能區(qū)生態(tài)預算治理的三個發(fā)力點（三個發(fā)力點為生態(tài)預算基礎設施共建、生態(tài)預算系統(tǒng)共治、生態(tài)預算成果共享治理）才能提高治理的效率。（3）生態(tài)預算治理采取三管齊下的實施路徑，即生態(tài)預算基礎設施共建治理制度化、能力化，生態(tài)預算治理社會化、專業(yè)化，生態(tài)預算成果治理均等化、高質化，只有三管齊下，才能起到綜合治理的效果。

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