烏魯木齊市閑置用地處置中存在的問(wèn)題及思考

達(dá)星 林曉東

【摘要】隨著城市的不斷發(fā)展，土地會(huì)變得越來(lái)越稀缺，要保證城市的發(fā)展就需要城市土地的穩(wěn)定供應(yīng)，要提高土地利用效率，加快推進(jìn)閑置用地的處置工作，合理利用土地。從鳥(niǎo)魯木齊市的實(shí)際情況著手，提出了一些在現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題并對(duì)產(chǎn)生問(wèn)題的原因進(jìn)行了剖析，從閑置用地處置中存在的問(wèn)題及成因入手，思考解決問(wèn)題的途徑，力求為閑置土地的處理工作提供一些思路，提升土地的利用效率，保障土地的供給。

【關(guān)鍵詞】閑置用地;成因分析;存在問(wèn)題

【中圖分類號(hào)】F292

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，城市化與城市現(xiàn)代化的步伐不可阻擋，在用地規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)由于長(zhǎng)久以來(lái)的土地利用方式和土地利用結(jié)構(gòu)等方面存在的不合理因素，使得國(guó)土資源利用效率低下，產(chǎn)生了閑置用地問(wèn)題。土地閑置使得本來(lái)就稀缺的土地資源沒(méi)有得到充分地利用，減少了其作為稀缺資源的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，加劇了城市土地緊張的問(wèn)題。現(xiàn)階段我國(guó)的土地利用方式還較為粗狂，急需提升土地的利用效率，解決閑置用地的問(wèn)題。只有轉(zhuǎn)變?cè)械睦梅绞?，采取相?yīng)措施緩解閑置用地的問(wèn)題，才能提升土地的利用率。經(jīng)過(guò)調(diào)查走訪了解到，烏魯木齊市的經(jīng)開(kāi)區(qū)、烏魯木齊縣等區(qū)域由于城市的快速擴(kuò)張和發(fā)展，土地出讓宗數(shù)多，利用相對(duì)來(lái)說(shuō)不太充分，引發(fā)了相對(duì)嚴(yán)重的土地閑置問(wèn)題。近幾年該市接連開(kāi)展相關(guān)的閑置土地清理工作并取得了一定的成效，但閑置土地的問(wèn)題依然存在。要解決土地閑置問(wèn)題，就要在對(duì)未來(lái)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理等諸多問(wèn)題的思考中，創(chuàng)造出最有效的利用方式。

1 閑置用地處置中存在的問(wèn)題

1.1 底數(shù)不清、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確

由于如何確定何種為閑置用地缺乏一個(gè)權(quán)威的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，在調(diào)查統(tǒng)計(jì)閑置用地各利益主體時(shí)常會(huì)根據(jù)各自的需求上報(bào)，造成了相關(guān)數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確，真實(shí)的閑置用地?cái)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)難度較大。同時(shí)，由于管理體制、歷史變革、土地權(quán)屬、遺留問(wèn)題和利益糾葛影響，造成了閑置土地在統(tǒng)計(jì)和處置方面的困難。

1.2 工作人員思想倦怠、主觀能動(dòng)性不足

土地是稀缺的資源，有一定的經(jīng)濟(jì)屬性，在日常的工作中，低效閑置用地清查處置工作剛開(kāi)始推進(jìn)，相關(guān)利益主體就開(kāi)始想辦法，找關(guān)系甚至用盡各種方法阻礙調(diào)查，由此造成了各級(jí)相關(guān)主管部門(mén)對(duì)清查處置工作態(tài)度不積極，同時(shí)各級(jí)相關(guān)專管部門(mén)不積極的態(tài)度也讓一些企業(yè)的管理者有機(jī)可乘。一些歷史遺留問(wèn)題也加大了閑置土地的處置難度，使情況更為復(fù)雜，也造成了相關(guān)工作人員的畏難不為，對(duì)相關(guān)的土地清查處置工作不積極。

1.3 主管部門(mén)角色混亂

國(guó)家是不能直接行使土地所有權(quán)的，相關(guān)權(quán)利只能交由相應(yīng)的代理機(jī)關(guān)行使。土地所有權(quán)的行使主體是自然資源主管部門(mén)。但同時(shí)自然資源主管部門(mén)還是土地行政的管理者。形成了自然資源管理部門(mén)在“土地所有權(quán)行使者”與“土地行政管理者”之間身份的不斷切換，角色混亂。同時(shí)，各級(jí)政府還沒(méi)有建立起一套統(tǒng)一的清查處理辦法，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間的信息共享，部門(mén)之間沒(méi)有形成共同監(jiān)管的合力，閑置土地清查處置方面相關(guān)的管理工作還有待加強(qiáng)。

1.4 部分開(kāi)發(fā)商出現(xiàn)囤地的傾向

土地的稀缺性決定了它具有資產(chǎn)上保值和增值的特點(diǎn)，長(zhǎng)期來(lái)看是一個(gè)很好的投資方向，而且倒賣囤積土地的經(jīng)濟(jì)周期短，投資收益高，是一條暴利的投資收益渠道，因此，一些投機(jī)的開(kāi)發(fā)商看中了土地的增值效應(yīng)，對(duì)拍得的土地投入較少的資金，延遲開(kāi)發(fā)，通過(guò)抵押的方法繼續(xù)取得新的土地，以獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益，用地單位會(huì)通過(guò)各種手段囤積土地，由此，造成了土地的閑置。

1.5 閑置土地問(wèn)題處置困難

目前，各級(jí)相關(guān)部門(mén)都在加大清理處置低效閑置土地的力度，但還有一些地方因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和各種其他的原因，仍然會(huì)不同程度地提供土地優(yōu)惠政策，來(lái)招商引資。在單獨(dú)建廠投資的強(qiáng)度和用地事后核查追究等方面還沒(méi)有制定出從嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)和措施，在土地的批后監(jiān)管方面也沒(méi)有建立起嚴(yán)格的清查處置標(biāo)準(zhǔn)，造成了不斷處置低效閑置，但效果卻不明顯的尷尬局面，給一些用地企業(yè)的僥幸心理提供了一個(gè)溫床，不利于閑置用地的清查處置。

2 產(chǎn)生原因分析

2.1 政府原因?qū)е峦恋亻e置

2.1.1 閑置土地產(chǎn)生的原因多半是土地規(guī)劃不合理。合理的土地規(guī)劃能夠減少土地閑置情況的產(chǎn)生，為了合理高效地利用土地資源，各級(jí)政府土地主管部門(mén)通常會(huì)編制土地利用規(guī)劃，但由于規(guī)劃編制過(guò)程中的監(jiān)督監(jiān)管不到位，會(huì)出現(xiàn)一些投機(jī)行為，征用的土地出現(xiàn)不使用或者少量使用的情況，進(jìn)而造成大部分土地資源被閑置。

2.1.2 大量土地資源的低效和閑置問(wèn)題是由于土地供需的矛盾引起的。土地閑置會(huì)使土地的利用率降低，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。各級(jí)相關(guān)管理部門(mén)受到利益的驅(qū)動(dòng)，通過(guò)土地的出讓來(lái)獲取一些財(cái)政上的收入，或者與企業(yè)達(dá)成協(xié)議，用一些土地優(yōu)惠來(lái)?yè)Q取建設(shè)項(xiàng)目。這時(shí)，如果企業(yè)不具備相關(guān)資質(zhì)開(kāi)發(fā)利用土地或者沒(méi)有足夠的資金，就會(huì)導(dǎo)致土地的低效利用和閑置問(wèn)題。另外，土地有劃撥和出讓兩種利用形式，如果二者的利用沒(méi)有達(dá)到一個(gè)平衡，就會(huì)出現(xiàn)供需矛盾，如果供大于求就會(huì)出現(xiàn)土地閑置的現(xiàn)象，拉低了土地的利用率。

2.1.3 政府部門(mén)批后監(jiān)管不到位。各級(jí)相關(guān)部門(mén)都將保障用地需求作為工作的重心，嚴(yán)格把控用地報(bào)批和供地審批環(huán)節(jié)，但對(duì)土地批后利用的后續(xù)監(jiān)管工作跟蹤不到位，外加上詳細(xì)情況掌握不清等原因，技術(shù)手段也相對(duì)落后，導(dǎo)致了土地閑置和低效利用的現(xiàn)象，上級(jí)部門(mén)也沒(méi)有重視存在的問(wèn)題，在監(jiān)督監(jiān)管工作方面存在較大的漏洞。

2.1.4 現(xiàn)行閑置土地相關(guān)的管理體系存在漏洞。政府部門(mén)重視審批但對(duì)批后監(jiān)管等工作監(jiān)督不到位，缺少相應(yīng)的監(jiān)管巡查制度，相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行不到位，追責(zé)制度缺位，導(dǎo)致了閑置土地的防控力度減弱，從而加大了土地閑置的風(fēng)險(xiǎn)。閑置土地處理方法適用范圍不明晰，尋租涉租空間大。關(guān)于閑置土地的處理辦法繁多，且適用范圍廣，導(dǎo)致部分企業(yè)可以通過(guò)各種手段變相規(guī)避查處。閑置土地相關(guān)法規(guī)政策系統(tǒng)的前瞻性差，執(zhí)行力度低，地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益和發(fā)展需要的考慮，很少會(huì)真正查處閑置土地，對(duì)閑置土地的查處落實(shí)工作不到位。

2.2 企業(yè)主觀原因?qū)е峦恋亻e置

2.2.1 一些投機(jī)企業(yè)為了囤積土地而造成的土地閑置。由于土地的稀缺性，作為一種稀缺資源具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，投機(jī)企業(yè)為了土地增值效應(yīng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益，用地單位在拿到土地后，或不進(jìn)行任何開(kāi)發(fā)，或只投入很少的資金延遲開(kāi)發(fā)，以獲取更高的土地轉(zhuǎn)讓收益。

2.2.2 企業(yè)因資金短缺或技術(shù)困難等原因而導(dǎo)致的土地閑置。企業(yè)在項(xiàng)目開(kāi)始之前沒(méi)有做好充足的準(zhǔn)備，導(dǎo)致項(xiàng)目被迫中斷。最主要的原因是由于資金短缺，部分用地單位對(duì)自身實(shí)力估計(jì)不足，不顧自身?xiàng)l件盲目擴(kuò)大規(guī)模，導(dǎo)致資金鏈斷裂，無(wú)法按照合同約定內(nèi)容完成建設(shè)，從而導(dǎo)致土地閑置。還有部分企業(yè)規(guī)劃工作準(zhǔn)備不充分，反復(fù)論證修改導(dǎo)致開(kāi)工時(shí)間一再推遲，導(dǎo)致了土地?cái)R置。

2.2.3 司法查封造成的土地閑置。因債權(quán)債務(wù)問(wèn)題，導(dǎo)致用地單位土地被法院查封，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法施工，從而使土地閑置。

3 閑置用地處置的策略研究

3.1 科技推動(dòng)閑置用地處置

通過(guò)引入遙感、GPS等高科技手段，排查摸清烏魯木齊市閑置土地的總體情況，對(duì)底數(shù)有一個(gè)總體的把握，并不斷更新數(shù)據(jù)，全面清查土地開(kāi)發(fā)建設(shè)情況，為后續(xù)的工作提供數(shù)據(jù)支撐，建立閑置土地清冊(cè)，也為后續(xù)的監(jiān)管工作提供強(qiáng)有力的支持;利用電子政務(wù)系統(tǒng)讓土地掛牌出讓、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)公開(kāi)透明的向大眾公布，接受群眾的監(jiān)督，并提供檢舉舉報(bào)的渠道，降低監(jiān)督的成本，實(shí)行陽(yáng)光政務(wù);利用衛(wèi)星圖片等高科技手段對(duì)土地利用現(xiàn)狀變更情況進(jìn)行比對(duì)，通過(guò)推動(dòng)“一張圖”系統(tǒng)的建立，所有部門(mén)共用一張圖，建立統(tǒng)一的共同監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間的高效聯(lián)動(dòng)，提高土地利用效率，切實(shí)掌握土地的實(shí)際利用情況;城市不斷為新興科技重塑，科技進(jìn)步不但能給居民帶來(lái)更好的生活，也能為政府管理提供強(qiáng)有力的幫助。

3.2 政府推動(dòng)閑置用地處置

政府通過(guò)制定了相關(guān)的法律法規(guī)政策，出臺(tái)了一些閑置土地問(wèn)題的規(guī)定及處置措施，但不夠系統(tǒng)全面。因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)在閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、制定頒布實(shí)施細(xì)則等方面的工作，健全相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化對(duì)閑置用地處置工作的指導(dǎo);加大對(duì)用地單位用地情況及土地閑置情況的監(jiān)督檢查和執(zhí)法力度。如果用地單位沒(méi)有能力繼續(xù)開(kāi)發(fā)，可采取補(bǔ)償?shù)姆绞交厥胀恋?，避免土地閑置;閑置問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效解決是因?yàn)閷?duì)閑置土地回收再利用工作的不重視引起的。相關(guān)條例還不是很完善，在閑置土地處理過(guò)程中沒(méi)有一個(gè)明確的指導(dǎo)，要加緊出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)明確閑置用地回收后的處置程序，從根本上解決土地閑置的問(wèn)題;要從根本上解決土地閑置的問(wèn)題，就必須提高土地的閑置成本，降低持有空置土地的收益，讓投機(jī)者無(wú)機(jī)可乘?？梢圆扇《愂盏姆绞剑瑏?lái)擠壓投機(jī)企業(yè)的空置土地收益，如征收土地增值稅、空置稅等方法，迫使企業(yè)處置閑置用地;給予開(kāi)發(fā)利用閑置用地的企業(yè)一些獎(jiǎng)勵(lì)，提高企業(yè)利用閑置用地的積極性，同時(shí)有關(guān)部門(mén)減少土地的出讓，這樣不但可以讓開(kāi)發(fā)利用閑置用地的企業(yè)得到優(yōu)惠，還可以解決一大部分土地閑置的問(wèn)題，提高土地利用效率。

3.3 加強(qiáng)與用地單位的交流溝通

相關(guān)管理部門(mén)及時(shí)與用地單位進(jìn)行交流溝通，協(xié)助用地單位解決規(guī)劃設(shè)計(jì)條件調(diào)整而引起的項(xiàng)目延期或停工問(wèn)題，解決在項(xiàng)目施工過(guò)程中遇到的困難，保證工期能夠按預(yù)期完成，杜絕閑置現(xiàn)象;加強(qiáng)對(duì)用地單位在施工過(guò)程中的監(jiān)督檢查和執(zhí)法力度，督促其按時(shí)完工，對(duì)確實(shí)沒(méi)有能力開(kāi)工的企業(yè)，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理，做好協(xié)調(diào)工作，盡快完成閑置土地的收回工作，避免造成土地的閑置。

4 結(jié)語(yǔ)

總之，城市要發(fā)展需要穩(wěn)定的土地供給作為支持，推動(dòng)閑置用地的清理和處置工作是一個(gè)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù)，通過(guò)閑置用地的處置為城市的持續(xù)發(fā)展做好保障，提高土地的利用效率，讓發(fā)展更為高效。推動(dòng)閑置土地問(wèn)題的解決要靠各方的共同努力，政府相關(guān)部門(mén)要做好監(jiān)督管理工作，用地單位要自覺(jué)遵守相關(guān)的法律法規(guī)，杜絕投機(jī)心里，群眾要做好監(jiān)督工作，在閑置土地處置的工作過(guò)程中借助現(xiàn)代科技的力量，從而更加高效科學(xué)的進(jìn)行土地管理，提高利用率，更好的解決土地閑置的問(wèn)題。

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[作者簡(jiǎn)介]達(dá)星（1993-），男，新疆奇臺(tái)人，助理工程師，碩士，主要從事全域國(guó)土綜合整治與國(guó)土空間規(guī)劃方面的研究。