生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金的績(jī)效管理體系構(gòu)建

宋玲玲 王兆蘇 武娟妮 孫鈺如

【摘 要】 生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效管理體系的構(gòu)建是落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意見(jiàn)的必然要求，是提高生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金使用效益、做好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)支撐的內(nèi)在要求。借鑒現(xiàn)有關(guān)于績(jī)效管理理論、績(jī)效評(píng)價(jià)方法與實(shí)踐的研究，結(jié)合生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀與問(wèn)題，提出生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效管理體系構(gòu)建的建議：建立“績(jī)效計(jì)劃—績(jī)效監(jiān)控—績(jī)效評(píng)價(jià)—反饋與應(yīng)用”閉合的績(jī)效管理循環(huán)系統(tǒng);構(gòu)建績(jī)效管理與專項(xiàng)資金管理有機(jī)融合的制度體系;建立分工明確、層次清晰的績(jī)效管理分工，提高各級(jí)人員對(duì)績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)與理解，并組建績(jī)效管理團(tuán)隊(duì)和技術(shù)支撐團(tuán)隊(duì);建立專項(xiàng)資金支出績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，研究完善績(jī)效評(píng)價(jià)方法;強(qiáng)化績(jī)效信息管理。

【關(guān)鍵詞】 績(jī)效管理; 績(jī)效評(píng)價(jià); 環(huán)境保護(hù); 專項(xiàng)資金

【中圖分類(lèi)號(hào)】 X32;F812.45? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2020）24-0036-06

一、引言

績(jī)效管理是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理做出總體安排和全面部署，從此，預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)始探索試點(diǎn)階段向全面實(shí)施階段轉(zhuǎn)變。中央各部門(mén)部署落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，2019年4月，生態(tài)環(huán)境部黨組印發(fā)《貫徹落實(shí)〈中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)〉實(shí)施方案》（環(huán)黨組〔2019〕37號(hào)），提出力爭(zhēng)到2020年底在生態(tài)環(huán)境部系統(tǒng)基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化。

中央財(cái)政生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金（以下簡(jiǎn)稱生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金）是中央預(yù)算資金的重要組成部分，主要有大氣污染防治資金、水污染防治資金、土壤污染防治專項(xiàng)資金、農(nóng)村環(huán)境整治資金、海島及海域保護(hù)資金。按照國(guó)家全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效管理是預(yù)算資金績(jī)效管理“全覆蓋”的重要組成部分，必須實(shí)施。生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金是環(huán)保投資的重要組成部分，是實(shí)施污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要基礎(chǔ)保障。然而，目前生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金成效有待提高，直接影響污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施，急需通過(guò)績(jī)效管理提高專項(xiàng)資金使用成效。

目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于專項(xiàng)資金績(jī)效管理的研究主要集中在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[1-5]、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐[6-10]、績(jī)效評(píng)價(jià)方法[11-12]、績(jī)效管理理論[13]方面，績(jī)效管理體系研究較少。生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效管理尚處于起步階段，績(jī)效管理體系尚未建立，存在制度不健全、技術(shù)方法不足、專業(yè)隊(duì)伍缺失等問(wèn)題，與全面實(shí)施績(jī)效管理的要求差距較大。為此，本文積極借鑒已有研究方法與成果，結(jié)合生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀與問(wèn)題，提出生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效管理體系構(gòu)建的設(shè)想，為政策決策者參考。

二、生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金使用與管理現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）資金管理流程及管理現(xiàn)狀

1.資金管理流程

近年來(lái)，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同財(cái)政部積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金管理工作，逐步建立起較為完善的管理流程，如圖1所示，涵蓋項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)、資金分配、年度實(shí)施方案?jìng)浒?、預(yù)算執(zhí)行與項(xiàng)目進(jìn)展調(diào)度、監(jiān)督檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面。（1）為夯實(shí)項(xiàng)目實(shí)施基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境部先后印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展“十三五”環(huán)保投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)工作的通知》（環(huán)辦規(guī)財(cái)〔2016〕26號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境治理保護(hù)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)工作的通知》（環(huán)辦規(guī)財(cái)〔2017〕19號(hào)），推進(jìn)中央環(huán)保投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)，要求中央資金支持項(xiàng)目必須提前做好項(xiàng)目可行性研究等前期準(zhǔn)備工作，納入中央項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，確保資金到位后，項(xiàng)目能夠及時(shí)開(kāi)工建設(shè)，提高資金使用效益。2016年以來(lái)，生態(tài)環(huán)境部每年至少組織一次中央項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)，將地方上報(bào)的符合專項(xiàng)資金支持范圍、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備充足的項(xiàng)目納入中央項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。（2）每年全國(guó)人大批準(zhǔn)年度預(yù)算后90日內(nèi)，生態(tài)環(huán)境部配合財(cái)政部完成年度預(yù)算資金分配，由財(cái)政部將預(yù)算資金分配給各省。（3）在專項(xiàng)資金下達(dá)后，獲得資金的省份以省為單位，編制省級(jí)年度實(shí)施方案報(bào)送財(cái)政部和生態(tài)環(huán)境部備案，內(nèi)容包含區(qū)域績(jī)效目標(biāo)、從中央項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)中選擇的支持項(xiàng)目清單、支持資金額度等，以此督促盡快將專項(xiàng)資金分配到項(xiàng)目上。（4）在資金分配到項(xiàng)目后，生態(tài)環(huán)境部每季度調(diào)度一次預(yù)算執(zhí)行與項(xiàng)目進(jìn)展，視情況對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢的?。▍^(qū)、市）進(jìn)行通報(bào)，指導(dǎo)督促地方加快推進(jìn)預(yù)算資金執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)施，發(fā)揮資金效益。同時(shí)，每年選擇部分項(xiàng)目開(kāi)展監(jiān)督檢查，重點(diǎn)檢查專項(xiàng)資金分配和監(jiān)管的總體情況，項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、工程建設(shè)及竣工驗(yàn)收情況等，以檢查促進(jìn)項(xiàng)目的合法合規(guī)。（5）在年度結(jié)束后，按照財(cái)政部統(tǒng)一部署開(kāi)展年度資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

2.資金管理現(xiàn)狀

（1）資金規(guī)模逐年提高。近年來(lái)，中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)投入力度逐年加大。2019年中央生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金規(guī)模為532億元，同比增長(zhǎng)近25%，有效推動(dòng)了大氣、水、土壤三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)任務(wù)落實(shí)。

（2）項(xiàng)目?jī)?chǔ)備全面推廣。2016年，生態(tài)環(huán)境部啟動(dòng)開(kāi)展了水污染防治項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)，并印發(fā)年度項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)清單。隨后，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)逐步擴(kuò)大到其他專項(xiàng)資金。2018年開(kāi)展了水污染防治、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治中央項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)，并印發(fā)儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目清單。2019年開(kāi)展了大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治、海島及海域保護(hù)等中央項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)，動(dòng)態(tài)更新了2018年度儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目清單，并印發(fā)2019年度儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目清單。截至2019年10月底，各類(lèi)環(huán)保投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備共計(jì)10 637個(gè)，總投資6 886.7億元。

（3）資金分配因素法為主。目前，資金分配方式有因素法、定額獎(jiǎng)補(bǔ)和項(xiàng)目法等。北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)、氫氟碳化物銷(xiāo)毀處置補(bǔ)貼采用定額獎(jiǎng)補(bǔ)予以分配;流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)、部分重點(diǎn)區(qū)域與流域的水污染防治、土壤污染防治試點(diǎn)示范等采用項(xiàng)目法予以分配;其他大氣污染防治、重點(diǎn)流域污染防治、土壤污染防治與農(nóng)村環(huán)境整治采用因素法分配。2019年的532億元專項(xiàng)資金中，采用因素法、定額獎(jiǎng)補(bǔ)和項(xiàng)目法分配下達(dá)的資金量分別為243.34億元、154.06億元和134.6億元，占比分別為45.7%、29.0%和25.3%，以因素法為主。

（4）資金使用突出重點(diǎn)。各類(lèi)專項(xiàng)資金使用均以突出重點(diǎn)為原則，強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、區(qū)域或流域規(guī)劃以及污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的支撐。2019年，從水污染防治資金190億元中安排50億元支持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)政策，推動(dòng)長(zhǎng)江流域源頭保護(hù)、省際間及省內(nèi)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立，加快推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線生態(tài)保護(hù)治理工作。2019年，從大氣污染防治資金250億元中安排152億元支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作重點(diǎn)工作。

（5）績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)為主。2018年以來(lái)，配合財(cái)政部先后組織下達(dá)水污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村環(huán)境整治資金的省份開(kāi)展了資金績(jī)效自評(píng)價(jià)，編制了各專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。2018年度、2019年度水污染防治資金安排時(shí)，將年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為一項(xiàng)重要因素，根據(jù)相關(guān)結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)優(yōu)懲劣。

（二）存在問(wèn)題

1.預(yù)算執(zhí)行率不高，項(xiàng)目實(shí)施緩慢

目前，生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行率整體不高。比如，截至2019年9月底，2016—2019年土壤污染防治專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行率僅為63%，其中，2016年預(yù)算執(zhí)行率為87%，2017年預(yù)算執(zhí)行率為80%，2018年預(yù)算執(zhí)行率為46%，2019年預(yù)算執(zhí)行率為9%。導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率不高的原因主要有：有些地方未落實(shí)中央環(huán)保投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)要求，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，導(dǎo)致部分地區(qū)存在“錢(qián)等項(xiàng)目”現(xiàn)象，影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度;部分項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)，論證不充分，為儲(chǔ)備而批、倉(cāng)促立項(xiàng)，實(shí)施過(guò)程中調(diào)整變動(dòng)大，甚至有些項(xiàng)目資金到位后重新立項(xiàng)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施緩慢。

2.項(xiàng)目可持續(xù)性不強(qiáng)，資金使用效益不高

專項(xiàng)資金使用以投資補(bǔ)助為主，項(xiàng)目設(shè)計(jì)缺乏建設(shè)和運(yùn)維的統(tǒng)籌考慮，運(yùn)行維護(hù)資金難以保障，有些項(xiàng)目建成后因缺乏運(yùn)維資金而閑置，項(xiàng)目環(huán)境效果難以發(fā)揮，如農(nóng)村環(huán)境綜合整治工程，很多建成后的污水處理設(shè)施由于后期運(yùn)行經(jīng)費(fèi)無(wú)保障，閑置不用。資金存在“撒芝麻鹽”現(xiàn)象，難以形成合力，造成有些地方有錢(qián)無(wú)項(xiàng)目，有些地方有項(xiàng)目而資金卻不足。

3.管理者對(duì)績(jī)效管理缺乏正確的認(rèn)識(shí)與理解

容易將績(jī)效評(píng)價(jià)混淆于監(jiān)督檢查，過(guò)度強(qiáng)調(diào)過(guò)程性指標(biāo)，往往忽視本應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)境效益、可持續(xù)影響等指標(biāo)，績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要是過(guò)程性、合規(guī)性問(wèn)題，不能體現(xiàn)績(jī)效管理特點(diǎn)，限制績(jī)效管理作用的發(fā)揮。對(duì)績(jī)效目標(biāo)制定缺乏正確的理解，難以建立科學(xué)有效、合理的績(jī)效目標(biāo)。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)制度不健全

績(jī)效評(píng)價(jià)辦法是規(guī)范開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)、確?？?jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的重要制度保障。目前，生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金只有水污染防治資金和大氣污染防治資金中的北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)資金制定有明確的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，其他資金尚未建立績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，缺乏評(píng)價(jià)依據(jù)。

5.績(jī)效管理技術(shù)體系不完善

一方面，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的績(jī)效指標(biāo)體系，區(qū)域績(jī)效目標(biāo)編制缺乏約束，經(jīng)常造成編制不合理、不能充分支撐整體績(jī)效目標(biāo)的情況。另一方面，缺乏行業(yè)和歷史績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致績(jī)效產(chǎn)出目標(biāo)編制和審核缺乏有效依據(jù)，影響績(jī)效指標(biāo)的合理確定。

6.績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高

現(xiàn)階段專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)以自評(píng)為主，地方不能實(shí)事求是開(kāi)展自評(píng)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院2018年、2019年針對(duì)北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)城市開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，相比自評(píng)結(jié)果，現(xiàn)場(chǎng)核查一般會(huì)核減20分左右，自評(píng)結(jié)果質(zhì)量有待提高。近兩年內(nèi)水污染防治資金績(jī)效評(píng)價(jià)，各省指標(biāo)設(shè)置尺度、標(biāo)準(zhǔn)不一，評(píng)價(jià)結(jié)果難以在全國(guó)內(nèi)進(jìn)行橫向比較，影響評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

三、生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效管理體系構(gòu)建的建議

（一）績(jī)效管理體系框架

一個(gè)完整的績(jī)效管理體系應(yīng)包括管理主體、管理對(duì)象、管理流程、管理技術(shù)工具、管理信息和管理制度等要素，如圖2所示。生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金管理體系的構(gòu)建目標(biāo)是嚴(yán)格按照黨中央國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和生態(tài)環(huán)境部關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效管理的要求，通過(guò)績(jī)效管理要素的細(xì)化，建立起績(jī)效管理和專項(xiàng)資金管理一體化的有機(jī)管理系統(tǒng)，從而通過(guò)有效的績(jī)效管理，提高資金使用績(jī)效、促進(jìn)對(duì)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的支撐。

（二）基于PDCA理論完善績(jī)效管理流程

PDCA理論又稱為質(zhì)量管理循環(huán)理論，核心思想是將PDCA循環(huán)作為全面質(zhì)量管理的核心工具，使管理過(guò)程在有效控制狀態(tài)下產(chǎn)生符合預(yù)期目標(biāo)的成果或效益。該理論提倡的質(zhì)量管理步驟是：按計(jì)劃P（Plan）、執(zhí)行D（Do）、檢查C（Check）、處理A（Action）四個(gè)環(huán)節(jié)依次執(zhí)行且周而復(fù)始[13]。在國(guó)內(nèi)，畢天睿[13]、楊松[14]、段琛[15]等借鑒PDCA理論構(gòu)建資金績(jī)效管理制度、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)體系等，通過(guò)PDCA理論有效地將績(jī)效管理與質(zhì)量管理相融合。

基于PDCA理論，生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效管理流程應(yīng)涵蓋績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、反饋與應(yīng)用四個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)這一層層遞進(jìn)、閉合完整的績(jī)效管理循環(huán)系統(tǒng)，促進(jìn)工作改進(jìn)提升績(jī)效。如圖3所示，在專項(xiàng)資金績(jī)效管理中，績(jī)效計(jì)劃即績(jī)效目標(biāo)制定，是績(jī)效管理的基礎(chǔ);績(jī)效監(jiān)控在PDCA理論中屬于執(zhí)行環(huán)節(jié)，是在項(xiàng)目實(shí)施和資金支出過(guò)程中對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)有偏差，可以采取一定的措施，也就是通過(guò)糾偏機(jī)制提高績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性;績(jī)效評(píng)價(jià)屬于結(jié)果檢查環(huán)節(jié)，是在項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后或年度結(jié)束后對(duì)項(xiàng)目或年度專項(xiàng)資金支出情況開(kāi)展經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的評(píng)價(jià);評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用在PDCA理論屬于處理環(huán)節(jié)，也是管理中的反饋與應(yīng)用環(huán)節(jié)，對(duì)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行處理，經(jīng)驗(yàn)予以推廣和應(yīng)用，問(wèn)題通過(guò)整改或改進(jìn)管理予以解決。

（三）構(gòu)建績(jī)效管理與專項(xiàng)資金管理有機(jī)融合的制度體系

結(jié)合生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金管理流程與現(xiàn)狀完善資金績(jī)效管理制度，建設(shè)績(jī)效管理和專項(xiàng)資金管理有機(jī)融合的制度體系，如圖4所示。（1）建立專項(xiàng)資金項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制。為從源頭上防控財(cái)政資源配置的低效無(wú)效，《意見(jiàn)》將績(jī)效管理關(guān)口前移，提出建立重大政策和項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制。按照《意見(jiàn)》要求，結(jié)合中央環(huán)保投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)建立項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制，在項(xiàng)目入庫(kù)審核時(shí)開(kāi)展事前評(píng)估，重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)必要性、對(duì)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的支撐程度、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、建設(shè)方案可行性等，作為入庫(kù)的前提條件。（2）完善績(jī)效目標(biāo)申報(bào)與審核制度。績(jī)效目標(biāo)制定的合理與否對(duì)績(jī)效管理的質(zhì)量影響較大，必須依靠有效的審核系統(tǒng)提高績(jī)效目標(biāo)制定的質(zhì)量。在資金分配時(shí)，通過(guò)省級(jí)部門(mén)申報(bào)區(qū)域績(jī)效目標(biāo)、中央部門(mén)審核的程序最終確定區(qū)域績(jī)效目標(biāo)，確保專項(xiàng)資金與區(qū)域績(jī)效目標(biāo)同步下達(dá)，通過(guò)區(qū)域績(jī)效目標(biāo)建立資金分配使用的約束，確保將專項(xiàng)資金花到刀刃上。對(duì)于項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，應(yīng)該是項(xiàng)目單位提出，然后由負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金分配的管理主體審核后確定。（3）建立績(jī)效監(jiān)控制度。在專項(xiàng)資金執(zhí)行和項(xiàng)目進(jìn)展調(diào)度中，增加專項(xiàng)資金支出績(jī)效進(jìn)展調(diào)度，對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，及時(shí)掌握績(jī)效進(jìn)展，糾偏揚(yáng)長(zhǎng)，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)。（4）健全生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度。考慮到當(dāng)前大部分生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金無(wú)明確的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，應(yīng)盡早編制，明確評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)內(nèi)容與評(píng)價(jià)方法、組織實(shí)施程序等，同時(shí)建立責(zé)任約束機(jī)制提高自評(píng)質(zhì)量。定期開(kāi)展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)估專項(xiàng)資金支出績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況，分析存在的問(wèn)題。（5）完善評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用制度?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給資金管理有關(guān)部門(mén)，作為完善管理制度、改進(jìn)管理措施的重要依據(jù)。同時(shí)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與資金分配有機(jī)結(jié)合的機(jī)制，實(shí)施獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

（四）建立分工明確、層次清晰的績(jī)效管理分工

生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效管理主體有生態(tài)環(huán)境部和地方各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)，管理對(duì)象包括整體資金（專項(xiàng)資金整體）、區(qū)域資金（分配給各省的資金）和項(xiàng)目三個(gè)層次，與當(dāng)前專項(xiàng)資金管理主體和對(duì)象一致。為了提交管理效率、加強(qiáng)管理合力，應(yīng)建立分工明確、層次清晰的績(jī)效管理分工。如表1所示，在績(jī)效管理流程中，整體資金的績(jī)效目標(biāo)編制、績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效自評(píng)應(yīng)由整體專項(xiàng)資金的管理主體中央部門(mén)負(fù)責(zé)，績(jī)效目標(biāo)審核和績(jī)效評(píng)價(jià)由中央績(jī)效管理牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)，評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用應(yīng)主要由中央績(jī)效管理牽頭部門(mén)、中央部門(mén)負(fù)責(zé);對(duì)于區(qū)域資金，考慮到區(qū)域資金的管理主體往往是省級(jí)部門(mén)，區(qū)域資金的績(jī)效目標(biāo)編制、績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效自評(píng)應(yīng)由省級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)，績(jī)效目標(biāo)審核和績(jī)效評(píng)價(jià)由上級(jí)部門(mén)，即中央部門(mén)負(fù)責(zé)，評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用應(yīng)主要由中央部門(mén)、省級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé);對(duì)于項(xiàng)目，考慮到項(xiàng)目的管理主體往往是地方部門(mén)，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的編制和績(jī)效自評(píng)應(yīng)由地方部門(mén)指導(dǎo)項(xiàng)目單位完成，績(jī)效監(jiān)控由地方部門(mén)負(fù)責(zé)，績(jī)效目標(biāo)審核和績(jī)效評(píng)價(jià)由上級(jí)部門(mén)，即省級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)，評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用應(yīng)主要由省級(jí)部門(mén)和地方部門(mén)負(fù)責(zé)。

鑒于前文提出的問(wèn)題，當(dāng)前亟須提高各級(jí)專項(xiàng)資金管理人員的績(jī)效管理水平。一方面，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提高專項(xiàng)資金管理人員對(duì)績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)與理解。另一方面，組建專項(xiàng)資金績(jī)效管理團(tuán)隊(duì)和技術(shù)支撐團(tuán)隊(duì)，保障能夠有效貫徹落實(shí)績(jī)效管理有關(guān)政策、制度，深入開(kāi)展績(jī)效管理有關(guān)研究，支撐專項(xiàng)資金績(jī)效管理工作。同時(shí)，充分借助社會(huì)資源組建生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的績(jī)效管理專家?guī)欤瑸閷ｍ?xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)審核、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作以及績(jī)效管理制度建設(shè)與完善提供有力的技術(shù)支撐。

（五）完善績(jī)效管理技術(shù)工具

鑒于目前績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，需要完善績(jī)效管理技術(shù)工具以提高質(zhì)量，包括：（1）建立專項(xiàng)資金支出績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，根據(jù)績(jī)效指標(biāo)庫(kù)編制績(jī)效目標(biāo)。績(jī)效指標(biāo)庫(kù)實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，針對(duì)每個(gè)績(jī)效指標(biāo)逐步制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，確保地方編制的績(jī)效目標(biāo)可監(jiān)測(cè)、可獲得、可評(píng)價(jià)，清晰反映專項(xiàng)資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果。（2）研究完善績(jī)效評(píng)價(jià)方法。比如針對(duì)農(nóng)村污水處理設(shè)施研究建立可持續(xù)性評(píng)估工具，識(shí)別顯著影響農(nóng)村污水處理可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)外部因素，將無(wú)法有效評(píng)估的定性問(wèn)題轉(zhuǎn)化為一個(gè)固定的、可量化的評(píng)估問(wèn)題。又如針對(duì)清潔取暖項(xiàng)目研究建立成本效益分析模型，量化評(píng)估生態(tài)環(huán)境效益。

（六）強(qiáng)化績(jī)效信息管理

績(jī)效管理涉及信息量較多，為了提高管理效率、利于過(guò)程監(jiān)控和評(píng)價(jià)結(jié)果信息的應(yīng)用，必須強(qiáng)化績(jī)效信息管理，夯實(shí)績(jī)效管理基礎(chǔ)。（1）完善各級(jí)部門(mén)存檔制度，根據(jù)資金管理分工和績(jī)效管理分工建立明確的存檔分工制度，明確各級(jí)存檔內(nèi)容，并通過(guò)監(jiān)督檢查督促落實(shí)存檔制度，確保資金使用與管理信息完整、真實(shí)。（2）建立專項(xiàng)資金項(xiàng)目信息化管理平臺(tái)，將資金管理、項(xiàng)目管理和績(jī)效管理融入一個(gè)平臺(tái)管理，涵蓋各級(jí)用戶，實(shí)現(xiàn)信息管理的規(guī)范化、統(tǒng)一化，提高績(jī)效管理的效率和質(zhì)量。

四、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金是環(huán)保投資的重要組成部分，在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施中發(fā)揮重要基礎(chǔ)保障作用。現(xiàn)階段，生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金管理和使用過(guò)程中尚存在諸多問(wèn)題，包括預(yù)算執(zhí)行率不高、項(xiàng)目實(shí)施緩慢，項(xiàng)目可持續(xù)性不強(qiáng)、資金使用效益不高，資金管理者對(duì)績(jī)效管理缺乏正確的認(rèn)知與理解，績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)體系不健全，績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在影響生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金效益的發(fā)揮，與當(dāng)前污染防治攻堅(jiān)形勢(shì)不相適應(yīng)，在當(dāng)前國(guó)家經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大、國(guó)家全面實(shí)施績(jī)效管理政策的形勢(shì)下，必須通過(guò)完善的績(jī)效管理體系予以解決。

生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金管理體系的構(gòu)建必須嚴(yán)格按照黨中央國(guó)務(wù)院和相關(guān)部委關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效管理的要求，以績(jī)效管理和專項(xiàng)資金管理一體化的有機(jī)管理系統(tǒng)構(gòu)建為目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理和專項(xiàng)資金管理的有效、高效。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，建議：（1）基于PDCA理論完善績(jī)效管理流程，建立“績(jī)效計(jì)劃—績(jī)效監(jiān)控—績(jī)效評(píng)價(jià)—反饋與應(yīng)用”閉合的績(jī)效管理循環(huán)系統(tǒng);（2）結(jié)合專項(xiàng)資金管理流程與現(xiàn)狀，構(gòu)建績(jī)效管理與專項(xiàng)資金管理的有機(jī)融合制度體系，涉及專項(xiàng)資金項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制、績(jī)效目標(biāo)申報(bào)與審核制度、績(jī)效監(jiān)控制度、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用制度;（3）在中央和地方部門(mén)之間建立分工明確、層次清晰的績(jī)效管理分工，避免重復(fù)管理，并通過(guò)培訓(xùn)提高各級(jí)資金管理人員對(duì)績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)與理解，組建專項(xiàng)資金績(jī)效管理團(tuán)隊(duì)和技術(shù)支撐團(tuán)隊(duì);（4）完善績(jī)效管理技術(shù)工具，建立專項(xiàng)資金支出績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，并不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)方法，提高管理技術(shù);（5）強(qiáng)化績(jī)效信息管理，完善各級(jí)部門(mén)存檔制度，建立專項(xiàng)資金項(xiàng)目信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息管理的規(guī)范化、統(tǒng)一化，夯實(shí)績(jī)效管理基礎(chǔ)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 王妍雯，王冀寧，蔣海玲，等.基于網(wǎng)絡(luò)分析法的軟件和信息服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)模型[J].科技管理研究，2019，39（20）：214-220.

[2] 史元，靳東，朱曉琳，等.科技專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建——基于平衡計(jì)分卡的視角[J].會(huì)計(jì)之友，2018（2）：107-111.

[3] 高波.基于BSC視角下科研類(lèi)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理研究[J].天津大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017，19（2）：162-168.

[4] 楊媚，楊運(yùn)東，劉衛(wèi)民，等.基于BSC與KPI理論的高校專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].會(huì)計(jì)之友，2016（12）：98-102.

[5] 申艷艷.高校專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建研究——基于平衡計(jì)分卡的視角[J].會(huì)計(jì)之友，2016（1）：115-117.

[6] 薛軍，聞?dòng)?標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)分析——基于云南實(shí)踐和調(diào)查數(shù)據(jù)[J].地方財(cái)政研究，2019（8）：27-35，50.

[7] 陳曉芳，尹聰.高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)研究——基于高校基本科研人員的調(diào)查問(wèn)卷[J].財(cái)會(huì)月刊，2017（5）：56-62.

[8] 楊凱，熊楓，楊禮瓊.大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新背景下的科技企業(yè)孵化器建設(shè)專項(xiàng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)與創(chuàng)新發(fā)展之路——以G省C市為例[J].科技管理研究，2015，35（18）：37-42，47.

[9] 魏紅征，盧揚(yáng)帆，鄭方輝.廣東省LED與新能源汽車(chē)發(fā)展專項(xiàng)資金績(jī)效第三方評(píng)價(jià)[J].南方經(jīng)濟(jì)，2015（7）：122-130.

[10] 彭鍛煉.新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金使用狀況及績(jī)效評(píng)價(jià)——以上海市某區(qū)為例[J].地方財(cái)政研究，2015（6）：18-24，29.

[11] 李金珊，吳超.財(cái)政專項(xiàng)政策績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯與方法[J].地方財(cái)政研究，2018（6）：21-29.

[12] 鄭方輝，廖逸兒.財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的基本問(wèn)題[J].中國(guó)行政管理，2015（6）：46-52.

[13] 畢天睿.PDCA理論在高校專項(xiàng)資金績(jī)效管理中的應(yīng)用[J].會(huì)計(jì)之友，2016（3）：86-90.

[14] 楊松.借鑒PDCA質(zhì)量管理理論加強(qiáng)對(duì)高校資金績(jī)效管理的分析[J].中小企業(yè)管理與科技（下旬刊），2019（10）：7-8.

[15] 段琛.PDCA循環(huán)在公立醫(yī)院運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建中的應(yīng)用——基于平衡計(jì)分卡的思考[J].管理現(xiàn)代化，2019，39（2）：59-62.