淺談掃黑除惡背景下的基層治理創(chuàng)新

摘? ?要： 掃黑除惡工作關(guān)系到人民幸福感、獲得感、安全感的提高，是當(dāng)前基層治理的重要方面。在當(dāng)前掃黑除惡與基層治理中存在專業(yè)力量不足、普通群眾失語等現(xiàn)象。二十多年前寧德三都澳海域綜合治理中也存在類似的情況，經(jīng)過多年的探索，三都澳海域?qū)崿F(xiàn)了有效綜合治理。在當(dāng)前掃黑除惡與基層治理中，可以借鑒三都澳海域綜合治理的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，發(fā)動(dòng)群眾，深挖線索，提高治理能力，形成長效治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 掃黑除惡; 治理體系; 治理能力; 基層

中圖分類號(hào)： D669.8? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.015

On the Innovation of Grassroots Governance Under the

Background of Anti Corruption

——Taking the Comprehensive Management of Sanduao Sea Area as a Sample

ZHENG Zhuang-li

（Party School of Ningde Municipal Committee of CPC， Ningde 352100， China）

Abstract： The work of anti-corruption is related to the improvement of peoples sense of happiness， sense of gain and sense of security， and also an important aspect of current grassroots governance. At present， there are some problems such as the lack of professional strength and the aphasia of ordinary people in the current anti-corruption and anti-corruption and grass-roots governance. More than 20 years ago， there was a similar situation in the comprehensive management of Sanduao sea area in Ningde. After years of exploration， Sanduao sea area has achieved effective comprehensive management. In the current anti-corruption and grassroots governance， we can learn from the experience of comprehensive management of Sanduao sea area， strengthen the construction of grass-roots party organizations， mobilize the masses， dig deep into clues， improve governance capacity， and form a long-term governance mechanism.

Key words： anti-corruption; governance system; governance capacity; grassroots

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告提出：“建設(shè)平安中國，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)。”[1]2018年1月中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》，《通知》指出，為深入貫徹落實(shí)黨的十九大部署和習(xí)近平總書記重要指示精神，保障人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國家長治久安，進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，黨中央、國務(wù)院決定，在全國開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭[2]。這是繼2000年、2006年的兩次打黑除惡專項(xiàng)整治斗爭后，我國繼續(xù)深化對黑惡勢力的整治力度，并且從原來的“打黑除惡”向“掃黑除惡”深化。盡管只有一字之差，但意義不同。首先，“掃”字表明打擊黑惡勢力的深度，我們對黑惡勢力采取的是“零容忍”的態(tài)度，絕不姑息、打擊到底的決心;“掃”字表明打擊黑惡勢力的廣度，我們對黑惡勢力的打擊涉及各行各業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域，無死角。

涉黑涉惡問題不僅關(guān)乎老百姓切身利益，更關(guān)乎中國社會(huì)大局穩(wěn)定以及基層政權(quán)的牢固。在基層開展掃黑除惡，不僅僅是打擊黑惡勢力、保障人民安居樂業(yè)，實(shí)際上也是在探索新時(shí)代基層治理的方式、方法。

筆者選取三都澳海域綜合治理為樣本。三都澳海域打擊黑惡勢力工作起于二十多年前，并且取得了一定的治理效果，對當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究掃黑除惡與基層治理有一定的參考價(jià)值，其經(jīng)驗(yàn)做法對當(dāng)前掃黑除惡工作的開展以及基層社會(huì)治理有一定的借鑒意義。

二、掃黑除惡與基層治理的樣本——三都澳海域綜合治理分析

（一）三都澳海域基本情況

20世紀(jì)90年代，以海上網(wǎng)箱養(yǎng)殖為主體的“藍(lán)色產(chǎn)業(yè)”在三都澳迅速興起。與此同時(shí)，強(qiáng)買強(qiáng)賣、欺行霸市、圈占海皮、壟斷開發(fā)等丑惡現(xiàn)象也隨即而來[3]。

在三都澳海域，一伙以“藍(lán)藍(lán)刀”為首的惡勢力團(tuán)伙經(jīng)常持刀上漁排，以收“保護(hù)費(fèi)”的名義入干股，要求養(yǎng)殖戶簽訂協(xié)議，否則就要摧毀漁排、砍人放血，以此達(dá)到攫取漁民財(cái)產(chǎn)的目的。在一年多的時(shí)間里，“藍(lán)藍(lán)刀”團(tuán)伙通過同樣的方式敲詐了30多家養(yǎng)殖戶，強(qiáng)行掠走了5000多斤大黃魚、10多萬元人民幣;而以“玉帝”為首的惡勢力團(tuán)伙則以發(fā)放“貴賓卡”的形式，逼迫海上餐廳、養(yǎng)殖戶在多張卡上簽下姓名、電話并且印下手印，只要有人持此卡片到餐廳用餐，餐廳老板就必須免費(fèi)為其提供服務(wù)并且無條件滿足其要求，而一旦持有該卡片的人向養(yǎng)殖戶賣餌料，養(yǎng)殖戶就必須高價(jià)購買，否則其生命、財(cái)產(chǎn)將受到嚴(yán)重威脅，受此威脅的養(yǎng)殖戶同樣多達(dá)30多家;還有一伙以“恐龍”為首的惡勢力團(tuán)伙將印有“恐龍”的浮球鋪到三都澳海域，聲稱“要養(yǎng)魚、先買?！?，否則誰也別想在此養(yǎng)魚;另外一伙以“飛仔”為首的惡勢力團(tuán)伙則以發(fā)放中介單，強(qiáng)行低價(jià)購買養(yǎng)殖戶的魚……類似這樣的黑惡勢力在90年代的三都澳海域曾經(jīng)經(jīng)常出現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅1997年一年，三都澳海域養(yǎng)殖戶被強(qiáng)行掠走的財(cái)產(chǎn)達(dá)到800多萬元[4]。

4. 綜合治理，服務(wù)群眾。2003年，在三都漁排黨支部的基礎(chǔ)上，三都澳海域引入了社區(qū)管理的機(jī)制，創(chuàng)辦了全國第一個(gè)“海上社區(qū)”，開啟了全面綜合治理的歷程。海上社區(qū)以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，采取“三個(gè)跟進(jìn)”的工作方式，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展到哪里，保障工作就跟進(jìn)到哪里;治安熱點(diǎn)在哪里，管理工作就跟進(jìn)到哪里;人民需要在哪里，服務(wù)工作就跟進(jìn)到哪里，為海上社區(qū)提供全方位的綜合治理。在維護(hù)社區(qū)安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，海上社區(qū)在漁民生產(chǎn)、生活上發(fā)揮了積極作用，組織漁民進(jìn)行養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)、開拓市場、打開銷路、組織專家給魚看病等，同時(shí)與多部門溝通，逐漸解決了居民用水、用電、通信訊號(hào)等問題。2015年，習(xí)近平同志提出將軍民融合發(fā)展上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，寧德市積極踐行軍民融合國家戰(zhàn)略，在三都澳海域開展“三個(gè)融合”，即黨建融合聚民心，執(zhí)法融合固邊防，服務(wù)融合促發(fā)展。軍民融合為三都澳海域的綜合治理又增加了一道防線。

從三都澳海域的綜合治理中可以看出，二十多年來，它的治理是比較成功的，尤其在掃除黑惡勢力這方面取得的效果是有目共睹的。總結(jié)三都澳海域綜合治理的經(jīng)驗(yàn)做法，對當(dāng)前我們深入進(jìn)行掃黑除惡與基層治理是有必要的。

三、當(dāng)前掃黑除惡與基層治理工作中面臨的難題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國的國家治理也在逐步推進(jìn)，在各項(xiàng)治理中取得了一定成效。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)矛盾也越發(fā)凸顯，我國基層治理中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)逐漸顯露出來。

（一）違法犯罪更加隱蔽

2006年，黨中央部署開展“打黑除惡”專項(xiàng)整治工作，而三都澳海域更早在1998年就開始這項(xiàng)工作。經(jīng)過10多年的“打黑除惡”專項(xiàng)斗爭后，黑惡勢力在我國總體上得到遏制，但在基層還廣泛存在。隨著全國各地打擊“黑惡勢力”的力度加大，黑惡勢力活動(dòng)逐漸趨于隱蔽。黑惡勢力通過改變組織形態(tài)，進(jìn)而轉(zhuǎn)變攫取利益的方式，他們開始向一些新的領(lǐng)域發(fā)展，使其違法犯罪行為更加隱蔽。如通過家族勢力開辦公司、壟斷當(dāng)?shù)啬骋恍袠I(yè)等方式，對原來的黑惡勢力組織進(jìn)行“漂白”，使其組織形式看起來“合法化”，從而游走于犯罪與違法之間。盡管三都澳海域?qū)Α昂趷簞萘Α敝卫黹_始比較早、效果比較明顯，但也存在一些隱蔽的勢力。隨著黑惡勢力組織形式的“合法化”其隱蔽性越來越強(qiáng)，這也為當(dāng)前“掃黑除惡”與基層治理工作帶來了難題。

（二）基層具有黑惡勢力滋生的土壤

基層黑惡勢力之所以能夠長期存在，主要原因是存在滋生土壤。個(gè)別基層黨組織存在軟弱渙散的現(xiàn)象，尤其是個(gè)別農(nóng)村黨政領(lǐng)導(dǎo)對黑惡勢力犯罪的嚴(yán)重危害性認(rèn)識(shí)不足，存在不愿打、不敢打、不真打、不深打等問題，這也助漲了黑惡勢力的發(fā)展。甚至個(gè)別基層黨政領(lǐng)導(dǎo)本身是黑惡勢力團(tuán)伙成員，通過賄選、拉票等不正當(dāng)手段掌握基層政權(quán)，進(jìn)而獲取更多的利益。由于基層面廣，國家治理體系中的專業(yè)力量在基層治理方面還無法實(shí)現(xiàn)全覆蓋，這也為基層黑惡勢力提供了滋生的土壤。

（三）基層治理主體存在缺位現(xiàn)象

當(dāng)前基層治理中，普遍存在治理主體缺位的現(xiàn)象。

首先，普通民眾作為最廣泛的治理主體卻沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的主體作用。在基層治理中，尤其是廣大農(nóng)村，一個(gè)村莊中占多數(shù)的普通村民往往在村莊治理中處于缺位的狀態(tài)。他們由于缺乏必要的法律知識(shí)和公共治理意識(shí)，對村中事物經(jīng)常抱著事不關(guān)己的態(tài)度。由于自身能力較弱，對黑惡勢力存在懼怕的心理，群眾害怕舉報(bào)后遭到報(bào)復(fù)，因此更多人希望“多一事不如少一事”;同時(shí)，由于文化水平不高，他們接收的信息相對較少，特別是政治信息少、政治資源缺乏，自身組織化水平相對較低，導(dǎo)致他們在村莊公共事物中產(chǎn)生無力感。信息資源的相對匱乏以及經(jīng)濟(jì)、政治地位的低下決定了這些普通村民在村莊公共治理中處于弱勢。因此，一旦這些普通村民被個(gè)別別有用心的非治理精英、甚至黑惡勢力利用，整個(gè)村莊的治理就會(huì)出現(xiàn)偏差[5]。

其次，“掃黑除惡”專業(yè)力量不足。在全國“掃黑除惡”大背景下，盡管各地都加強(qiáng)了“掃黑除惡”力量，但由于基層面廣、專業(yè)隊(duì)伍人員有限，而黑惡勢力又滲透各個(gè)領(lǐng)域，所以，在當(dāng)前基層“掃黑除惡”過程中依然存在專業(yè)力量不足的問題。打擊黑惡勢力迫切需要專業(yè)掃黑除惡隊(duì)伍的介入。由于掃黑除惡專業(yè)力量的缺乏，一些行業(yè)領(lǐng)域仍舊存在黑惡勢力行為（例如：校園暴力、農(nóng)村宗族黑惡勢力等），由于缺乏有效監(jiān)管機(jī)制，這些行為還無法得到全面徹底防控。

最后，“掃黑除惡”社會(huì)各界參與較少。目前，除了國家相關(guān)部門積極開展“掃黑除惡”工作以外，社會(huì)各界積極主動(dòng)參與“掃黑除惡”工作的較少，在“掃黑除惡”工作中沒有見到非政府組織的身影?！皰吆诔龕骸钡恼嬲x在于整個(gè)社會(huì)形成“黑惡勢力，人人喊打”的氛圍，而要想取得“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭的勝利，必須要充分發(fā)揮“掃黑除惡”專業(yè)力量、群眾以及社會(huì)各界這三大治理主體的力量，而目前這三大主體都存在不同程度的缺失。

四、深化掃黑除惡，加快基層治理創(chuàng)新

三都澳海域治理是我國基層社會(huì)治理的一個(gè)縮影，既有基層治理的普遍性特征，也存在一定的特殊性。從當(dāng)前掃黑除惡與基層治理工作出發(fā)，結(jié)合三都澳海域治理的經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)前基層治理存在的問題，還需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力：

（一）加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，筑牢基層戰(zhàn)斗堡壘

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)基層組織建設(shè)，是鏟除黑惡勢力滋生土壤的治本之策、關(guān)鍵之舉，務(wù)必把這個(gè)基礎(chǔ)夯實(shí)筑牢”。當(dāng)前，我們進(jìn)行基層治理，首要的是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，進(jìn)一步加大掃黑除惡力度。首先，加強(qiáng)對基層干部選舉的監(jiān)督，把好基層黨組織建設(shè)的第一關(guān)。拓寬群眾視野、提高群眾站位，尤其是在廣大農(nóng)村，要積極引導(dǎo)群眾在選能人的同時(shí)，更加注重干部的品德，選取的干部要具有公心，有服務(wù)群眾、帶領(lǐng)村民發(fā)展致富的決心，而不是為自身利益、家族利益謀權(quán)、謀私。其次，對軟弱渙散的基層黨組織要加大整頓力度。對軟弱渙散組織進(jìn)行輸血的同時(shí)，引導(dǎo)其有序“換血”，進(jìn)而進(jìn)行自身的“造血”，同時(shí)在制度上保證整頓工作的開展。通過對軟弱渙散組織的整頓，讓基層黨組織在治理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，大膽對基層黑惡勢力說“不”。再次，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要將基層黨員干部涉黑涉惡問題納入工作重點(diǎn)。對基層黨組織隊(duì)伍中出現(xiàn)的涉黑涉惡人員堅(jiān)決打擊，絕不姑息?；鶎狱h員干部作為群眾身邊的干部，直接服務(wù)群眾，其行為最能影響群眾的幸福感、獲得感、安全感。隨著全國反腐倡廉工作的開展，基層黨員干部的違規(guī)違紀(jì)問題，尤其是腐敗問題得到各界的關(guān)注，然而在這腐敗背后的涉黑涉惡問題卻很容易讓人忽視。因此，我們要深挖基層黨員干部腐敗背后的線索，一旦涉及黑惡勢力問題，尤其是“保護(hù)傘”問題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)迅速與相關(guān)部門聯(lián)系，及時(shí)共同全力打擊黑惡勢力。

（二）深化源頭治理，鏟除黑惡勢力滋生土壤

在掃黑除惡與基層治理工作中，應(yīng)當(dāng)深化源頭治理，從源頭上鏟除黑惡勢力滋生的土壤。首先，加強(qiáng)法律普及。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)加大對掃黑除惡知識(shí)的宣傳，切實(shí)提高基層民眾的法律素養(yǎng)，讓群眾在知法守法的同時(shí)，知道拿起法律武器保護(hù)自己的權(quán)益。其次，深挖線索。加大對基層黑惡勢力的打擊力度，以抽絲剝繭的方式挖掘線索，重點(diǎn)挖掘黑惡勢力背后的“保護(hù)傘”。與此同時(shí)，加強(qiáng)對黑惡勢力的預(yù)防，從線索中發(fā)現(xiàn)苗頭，立刻進(jìn)行打擊，掐斷黑惡勢力滋長的勢頭，形成震懾力量。再次，強(qiáng)化科技支撐。隨著科技進(jìn)步，電子技術(shù)在基層治理方面的應(yīng)用也日益成熟。在當(dāng)前基層治理中，通過強(qiáng)化技術(shù)支撐，可以有效解決不少治理難題。例如，通過增加監(jiān)控探頭，可以解決基層治理取證難的問題，同時(shí)還可以有效預(yù)防違法犯罪行為的發(fā)生;通過云計(jì)算等方式，根據(jù)居民用水、用電等情況可以判斷居民家中的異常狀況，達(dá)到預(yù)防的目的。

（三）發(fā)動(dòng)群眾力量，提高群眾參與治理意識(shí)

群眾的力量是無窮的，然而在當(dāng)前基層治理中卻缺少群眾的身影。主要原因是缺少相應(yīng)的參與機(jī)制，導(dǎo)致群眾整體參與意識(shí)不強(qiáng)。因此，我們在今后的治理中，應(yīng)充分發(fā)揮群眾的智慧，在治理體系中實(shí)現(xiàn)人人參與、主動(dòng)參與的目標(biāo)。首先，我們要樹立主人翁意識(shí)，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，搭建平臺(tái)，讓基層群眾主動(dòng)參與到治理中來，發(fā)揮群眾基層治理主體作用，釋放群眾的基層治理智慧，打造共建共治共享的掃黑除惡格局，大力營造“我為人人、人人為我”的氛圍。其次，努力培養(yǎng)群眾法律意識(shí)，尤其是證據(jù)意識(shí)，讓群眾理性參與到基層治理中來。再次，嚴(yán)格做到保護(hù)群眾隱私，讓人民群眾在基層治理中敢參與、并且愿意參與。最后，積極培育社會(huì)組織，對自身能力相對較弱的群體給予必要的幫助，主動(dòng)關(guān)心他們，增加法律援助等。此外，在基層治理中，我們還應(yīng)當(dāng)考慮到黑惡勢力鏟除后，我們應(yīng)如何構(gòu)建起良好的鄉(xiāng)土關(guān)系、社區(qū)關(guān)系、政商關(guān)系等，用積極、健康、有序的社會(huì)力量取代原有的黑惡勢力，形成全社會(huì)協(xié)同治理的氛圍。同時(shí)建立健全村規(guī)民約，形成一套行之有效的基層治理參與制度。

（四）建立現(xiàn)代化治理體系，實(shí)現(xiàn)基層綜合治理

掃黑除惡不是簡單的懲治違法犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作，它涉及社會(huì)治理體系和治理能力的方方面面。由于這項(xiàng)工作涉及各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)群體，因此需要部門之間、社會(huì)各界之間的積極配合。首先，要求我們必須從基層實(shí)際出發(fā)，做好頂層設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門之間、社會(huì)各方力量之間的相互配合、協(xié)同處理。從法律法規(guī)出發(fā)，理順各部門之間、各方力量之間的關(guān)系，使各個(gè)治理主體都能受到相應(yīng)的法律保障，同時(shí)注重與德治相結(jié)合，建立起符合法治化要求的現(xiàn)代化治理體系。只有這樣，才能滿足人民日益增長的美好生活需要，讓每個(gè)人都能依法享受到應(yīng)有的公平正義。其次，明確主體責(zé)任，發(fā)揮各個(gè)治理主體的作用。實(shí)現(xiàn)基層有效治理，必須充分發(fā)揮各個(gè)治理主體的作用。要做到這一點(diǎn)，必須堅(jiān)持十九屆四中全會(huì)確定的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”[6]的社會(huì)治理方針，通過機(jī)制創(chuàng)新讓多元社會(huì)治理主體積極參與到基層治理中來。與此同時(shí)，必須明確各個(gè)治理主體的責(zé)任，使其作用充分發(fā)揮出來，避免出現(xiàn)治理主體缺位的情況。再次，提高治理能力。積極培養(yǎng)基層治理人才，運(yùn)用現(xiàn)代治理工具與手段，不斷提高治理能力。最后，形成長效機(jī)制。掃黑除惡工作不能簡單作為一種運(yùn)動(dòng)，而應(yīng)當(dāng)作為長期工作來抓。在掃黑除惡過程中，要不斷總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)，逐漸形成長效機(jī)制。

五、結(jié)語

掃黑除惡工作的開展對基層治理的影響是深遠(yuǎn)的。我們應(yīng)當(dāng)以當(dāng)前掃黑除惡專項(xiàng)工作為契機(jī)，理順基層治理中的各種關(guān)系，完善相關(guān)法律制度，調(diào)動(dòng)各方治理主體的能動(dòng)性，使黨委、政府、社會(huì)、群眾充分發(fā)揮自己應(yīng)有的治理作用。通過各方力量的協(xié)同治理，使社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面得到綜合有效治理，形成全民共建共治共享的基層治理新格局。

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[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]

收稿日期： 2020-07-30

基金項(xiàng)目： 福建省黨校行政學(xué)院系統(tǒng)基層黨建與基層治理研究智庫聯(lián)盟2019年度決策咨詢課題 “‘掃黑除惡與基層治理研究”（ZKLM2019004）

作者簡介： 鄭麗莊（1982- ），女，福建福安人，講師，碩士，主要從事地方政府管理與基層治理研究。