國有林場管護(hù)引入社會(huì)購買服務(wù)分析

謝宗偉

摘 要：國有林場在我國林業(yè)建設(shè)中發(fā)揮著先鋒帶頭作用，能維護(hù)國家生態(tài)安全，保證森林資源質(zhì)量，有助于穩(wěn)定森林資源和生態(tài)系統(tǒng)。敘述了國有林場在我國林業(yè)建設(shè)中發(fā)揮的作用，并對(duì)國有林場管護(hù)引入社會(huì)購買服務(wù)的策略進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：國有林場;林業(yè)建設(shè);社會(huì)購買服務(wù)

文章編號(hào)：1004-7026（2020）20-0105-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號(hào)：F326.23 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 ? ?研究背景

國有林場是我國森林資源中最重要的組成部分，大多數(shù)位于主要的生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，例如主要河流的上游水源、主要水庫周圍以及防風(fēng)固沙的前沿。因此國有林場在應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)水源和土壤方面具有不可替代的重要作用。從目前的情況來看，國有林場作為生態(tài)保護(hù)的主力軍，具有較強(qiáng)的公益性質(zhì)，發(fā)揮著保護(hù)我國森林資源的重要作用。

長期以來，林場的管理系統(tǒng)較為封閉及落后，缺少來自外界的政策保障和支持，在日常管理體制上也缺乏創(chuàng)新，難以跟上時(shí)代發(fā)展的步伐。為了改善這一現(xiàn)狀，大多數(shù)國有林場將重點(diǎn)放在了提高經(jīng)濟(jì)效益上，降低了對(duì)森林資源保護(hù)和培育的重視度。這對(duì)于改善森林結(jié)構(gòu)和質(zhì)量都是不利的。因此，國有林場迫切需要改革，采取一系列創(chuàng)新管理措施，進(jìn)一步明確生態(tài)功能和社會(huì)作用，針對(duì)性地開展日常林場的管理和養(yǎng)護(hù)，并按照公益要求納入財(cái)政預(yù)算管理，從而為我國國有林場的生態(tài)安全和森林資源保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

政府必須重視對(duì)國有森林資源的保護(hù)，采取一系列政策和改革措施加大對(duì)國有森林資源的生態(tài)保護(hù)功能，完善國有林場體制機(jī)制，維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全。如何改善引入以購買服務(wù)為主的國有林場的管理與保護(hù)機(jī)制，是國有林場改革的重要內(nèi)容之一。

2 ? ?案例現(xiàn)狀

福建省閩侯白沙國有林場由原福建省閩侯白沙國有林場與原福建省閩侯桐口國有林場合并而成，屬于公益一類事業(yè)單位，編制72人，現(xiàn)有在編職工人數(shù)54人、編外人員13人。場部設(shè)置7個(gè)科室，下設(shè)10個(gè)工區(qū)。林場經(jīng)營總面積5 971 hm2，林地面積5 892 hm2，其中公益性林地占林地總面積的70%以上。該林場擁有森林蓄積量93.5萬m3，林分平均蓄積量達(dá)14.0 m3/667 m2，是全省平均蓄積量的2.2倍;有國家儲(chǔ)備林1 359 hm2，其中花櫚木（鄂西紅豆樹）等珍貴樹種104 hm2;有油茶林507 hm2，其中省級(jí)油茶林木良種基地34 hm2。該林場森林覆蓋率達(dá)93%，是福建省造林綠化工作先進(jìn)集體單位，在保護(hù)閩江下游生態(tài)環(huán)境和環(huán)福州綠色屏障方面發(fā)揮了重要作用。

3 ? ?森林管護(hù)的意義

在國家層面，黨中央對(duì)生態(tài)文明事業(yè)的建設(shè)已經(jīng)作出了頂層設(shè)計(jì)，習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”理念已經(jīng)在全面落實(shí)。2012年黨的十八大中，黨中央提出了新時(shí)代發(fā)展內(nèi)核，即不斷完善生態(tài)社會(huì)主義制度。在中國全面進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代后，建設(shè)美麗中國成為了全社會(huì)的共識(shí)。生態(tài)文明建設(shè)必不可少，國有林場在我國生態(tài)文明建設(shè)方面發(fā)揮著重要的作用。做好國有林場的日常管理和森林資源養(yǎng)護(hù)，對(duì)實(shí)現(xiàn)中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明具有重要作用。

福建作為全國第一個(gè)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，將引領(lǐng)國家生態(tài)文明建設(shè)和體制改革。林業(yè)作為生態(tài)建設(shè)的主體，在維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著不可或缺的作用。如何建設(shè)一支高素質(zhì)、專業(yè)的森林保護(hù)隊(duì)伍，對(duì)生態(tài)建設(shè)至關(guān)重要。社會(huì)發(fā)展在給人們帶來生活享受的同時(shí)，也對(duì)自然環(huán)境造成了一定的損害。作為自然資源的重要部分，保護(hù)好森林資源是確保我國林業(yè)生存和進(jìn)一步發(fā)展的重要基礎(chǔ)。林場管護(hù)主要是通過定期或不定期巡山的方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的森林大火、病蟲害，防止非法活動(dòng)，例如狩獵和殺死野生動(dòng)物、盜殺野生植物、非法砍伐林木和侵占林地等。

4 ? ?國有林場引入社會(huì)購買服務(wù)的背景

從20世紀(jì)五六十年代開始，我國在一些無林、少林以及荒山比較集中的區(qū)域大力經(jīng)營以造林和資源種植為主要功能的國有林場。在這段時(shí)期，國有林場是全額撥款事業(yè)單位，大多由國家和省直接管轄。1980年以后，國家下放了國有林場的管理權(quán)，并使其逐漸成為公共機(jī)構(gòu)。自此，國有林場既沒有享受到事業(yè)單位應(yīng)有的政策扶持，也得不到企業(yè)的自主管理權(quán)，其發(fā)展進(jìn)入瓶頸期。20世紀(jì)90年代后期，我國大力倡導(dǎo)以生態(tài)建設(shè)為導(dǎo)向的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，頒布了禁止在生態(tài)脆弱地區(qū)伐木的政策，國有林場的任務(wù)開始向資源保護(hù)傾斜，營造林和木材砍伐的任務(wù)減少。林場的經(jīng)費(fèi)來源不穩(wěn)定，加之富余職工數(shù)量不斷增加，導(dǎo)致國有林場的發(fā)展陷入困境。在這種情況下，國有林場亟待改革。

5 ? ?國有林場改革的內(nèi)容及意義

發(fā)展和保護(hù)好國有林場是實(shí)現(xiàn)林業(yè)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，對(duì)保護(hù)生態(tài)文明具有現(xiàn)實(shí)意義。

（1）政府出臺(tái)了一系列改革措施，對(duì)國有林場的功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位。通過不斷實(shí)踐，明確國有林場職能，即國有林場發(fā)揮著保護(hù)和培育森林資源、維護(hù)國家生態(tài)穩(wěn)定、促進(jìn)自然資源的開發(fā)和保護(hù)等功能。

（2）在明確國有林場的職能之后，政府將國有林場進(jìn)行了分類。第一類為具有公益性質(zhì)的、類比公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的國有林場，這類林場承擔(dān)著保護(hù)和培育森林資源的職責(zé)，其管理模式與公益服務(wù)機(jī)構(gòu)相似;第二類是主要以市場為導(dǎo)向的經(jīng)營類國有林場，不承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源的責(zé)任，而是追求經(jīng)濟(jì)利益，需要促進(jìn)企業(yè)改制，具有重組條件的林場應(yīng)停止經(jīng)營活動(dòng);第三類是已經(jīng)完成企業(yè)性質(zhì)改造的國有林場，不會(huì)改變企業(yè)性質(zhì)。政府購買服務(wù)是為了實(shí)現(xiàn)公益林的管理和保護(hù)，特殊情況交由地方政府確定屬性。

國有林場改革可以解決員工的就業(yè)和安置問題，并有效保障民生。通過改革簡化林業(yè)機(jī)構(gòu)，使該專業(yè)機(jī)構(gòu)主要用于招聘專業(yè)技術(shù)人員和關(guān)鍵技能人員，資金包括在同級(jí)別的財(cái)務(wù)預(yù)算中。除了機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員外，其余人員通過各種渠道得到妥善安置，大部分人通過購買服務(wù)從事森林管理和護(hù)理。林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)以及國有林場的內(nèi)部管理，實(shí)行以工作績效為主要內(nèi)容的收入分配制度，工作人員積極性被充分調(diào)動(dòng)。

此外，相關(guān)部門人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行商品林采伐，實(shí)現(xiàn)林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和林場森林旅游經(jīng)營活動(dòng)“收支兩條線”管理。

在國有林場中引入社會(huì)購買服業(yè)務(wù)，能夠充分發(fā)揮社會(huì)公益的作用，進(jìn)一步減輕國有林場的金融債務(wù)壓力和運(yùn)營壓力。

國有林場往往存在部分不良金融債務(wù)，在林場的金融管理改革過程中，林業(yè)管理部門和相關(guān)金融管理部門如銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部應(yīng)當(dāng)及時(shí)涉入，制定具有針對(duì)性的解決政策并及時(shí)審批下放，緩解國有林場的金融壓力。

在不良金融債務(wù)的處理上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格核定和考察，通過貸款延期以重組債務(wù)，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行核銷，開發(fā)具有國有林場特色的信貸產(chǎn)品，拓寬其社會(huì)融資的渠道。

同時(shí)，加強(qiáng)國有林場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善職工的生產(chǎn)生活條件。政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，加大對(duì)國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，將國有林場道路納入省級(jí)道路網(wǎng)規(guī)劃，加快國有林場電網(wǎng)升級(jí)，積極推進(jìn)國有林場生態(tài)遷移。

國有林場改革建議停止對(duì)天然林的商業(yè)砍伐、加強(qiáng)森林資源管理、實(shí)行禁產(chǎn)政策。這標(biāo)志著國有林場進(jìn)入歷史發(fā)展的新階段，從開發(fā)利用到綜合保護(hù)，已經(jīng)形成了原始林區(qū)利益鏈改革機(jī)制。改革突出了森林資源管理和保護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新。在國有林場公益林的日常管理中引入市場機(jī)制，通過合同和傭金引入社會(huì)購買服務(wù)，并且所有可以通過購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)的目的都必須采用社會(huì)購買。

6 ? ?林場管護(hù)引入社會(huì)購買服務(wù)的必要性和優(yōu)勢

白沙林場改革前后對(duì)比，見表1、表2。引入社會(huì)購買服務(wù)具有以下優(yōu)點(diǎn)。

（1）林場自身的護(hù)林員數(shù)量逐年減少。在過去的20年，林場主要雇用管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和關(guān)鍵林業(yè)技能人員。

（2）護(hù)林員的年齡逐年增加。由于護(hù)林員的工作具有森林管理和保護(hù)的特殊性質(zhì)，要求護(hù)林員具有較強(qiáng)的身體素質(zhì)和適應(yīng)能力。

（3）通過待遇對(duì)比可知，采用購買服務(wù)后大幅降低了護(hù)林成本。

（4）購買服務(wù)有利于解決當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民的勞務(wù)輸出問題，提升了當(dāng)?shù)亻e置農(nóng)民的收入。

（5）通過購買服務(wù)，招募當(dāng)?shù)厝藶樽o(hù)林員，讓他們了解山區(qū)的地理環(huán)境。

7 ? ?建議

（1）有關(guān)部門應(yīng)積極落實(shí)森林資源日常管護(hù)引入市場機(jī)制，向社會(huì)公開購買服務(wù)，制定配套政策。

（2）林場應(yīng)制定并出臺(tái)《購買式森林管護(hù)管理辦法》，明確森林護(hù)林員的管理范圍、管理職責(zé)、管理措施、管理與保護(hù)質(zhì)量要求、管理與保護(hù)期、管理與保護(hù)報(bào)酬、獎(jiǎng)懲措施等。

（編輯：周宏燕）