行政體制比較框架的重構(gòu)與教學(xué)運(yùn)用*

李彥婭

(南昌大學(xué)，江西 南昌 330031)

一、行政體制比較框架：緣起與歷程

比較行政體制是公共行政下的一門分支學(xué)科和子學(xué)科。在前學(xué)科階段，行政體制比較以一種零散不系統(tǒng)的方式開(kāi)展。直到20世紀(jì)后半葉，行政學(xué)從政治哲學(xué)、政治學(xué)中脫胎出來(lái)成為一門獨(dú)立學(xué)科，比較行政學(xué)也成為公共行政學(xué)的一個(gè)重要分支并在五六十年代獲得了驚人的發(fā)展。里格斯在1957年發(fā)表的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》以及1961年發(fā)表的《行政生態(tài)學(xué)》被引為典范式的生態(tài)行政學(xué)論著，是比較行政體制成為獨(dú)立學(xué)科的標(biāo)志。

20世紀(jì)80年代末以來(lái)，隨著全球化與區(qū)域集團(tuán)化及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速推廣，比較公共行政又掀起一個(gè)新的高潮。當(dāng)前，公共行政比較主要在以下幾個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展：第一個(gè)是發(fā)展行政。尤其是對(duì)于二戰(zhàn)后新獨(dú)立的民族國(guó)家，怎么結(jié)合本土的情況發(fā)展本國(guó)的公共行政。通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的行政體制，嘗試著推動(dòng)本國(guó)公共行政改革。第二個(gè)是比較公共政策，政府面臨著越來(lái)越多的公共職能，如何界定政府職能邊界并高效、公平、有責(zé)任地履行相關(guān)的職能，公共政策如何來(lái)兼顧效率與公平，這些政策在不同國(guó)家如何實(shí)施，成為比較公共行政的又一大領(lǐng)域。第三是國(guó)際公共行政。國(guó)際公共行政主要探討全球經(jīng)濟(jì)一體化以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)化背景下跨國(guó)公共行政如何來(lái)構(gòu)建、協(xié)調(diào)和發(fā)展。發(fā)展行政、比較公共政策、國(guó)際公共行政成為比較公共行政的三個(gè)熱點(diǎn)領(lǐng)域。圍繞這幾個(gè)問(wèn)題，形成了多個(gè)行政體制比較教學(xué)和研究框架。

二、行政體制比較的現(xiàn)有教學(xué)研究框架

不同行政體制比較框架的比較對(duì)象和焦點(diǎn)的差別直接決定了它們的差異。目前包括以下幾種框架：

1.傳統(tǒng)行政體制比較框架。國(guó)內(nèi)行政體制比較教材采用的比較框架主要是行政制度的比較，比較對(duì)象和焦點(diǎn)是各個(gè)國(guó)家和地區(qū)中央行政體制、地方行政體制、中央與地方行政體制、行政首腦體制等方面的比較。比較過(guò)程中比較多地探討相關(guān)體制中職能、權(quán)力、責(zé)任的行使情況，人、財(cái)、物、機(jī)構(gòu)的配置等。采用這一比較框架在收集和整理數(shù)據(jù)時(shí)較為方便，也有助于獲得直觀的結(jié)論。

2.以官僚制為焦點(diǎn)的行政體制比較框架。美國(guó)學(xué)者費(fèi)勒爾·海迪在其《比較公共行政》中將他的研究焦點(diǎn)放在了官僚體制上，基于這一框架的教材《比較公共行政》目前已經(jīng)發(fā)展到第六版。這一框架立足于變化中的全球政治圖景和比較公共行政的最新進(jìn)展，對(duì)現(xiàn)代民族國(guó)家的政府官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行了全方位的比較研究，既分類研究了發(fā)達(dá)國(guó)家的“古典”的行政體制和“變異”的行政體制[1]154-205，又分類研究了發(fā)展中國(guó)家的官僚主導(dǎo)的行政體制和政黨主導(dǎo)的行政體制，并對(duì)每類行政體制代表性國(guó)家的行政組織、高級(jí)官僚、行政與政治的關(guān)系等進(jìn)行了深入分析。他認(rèn)為，官僚體制是當(dāng)代各民族國(guó)家所共有的并作為公共行政的核心。同時(shí)具有可控性和資料豐富的特點(diǎn)，因此可以作為公共行政的比較對(duì)象[1]228-262。

3.行政生態(tài)學(xué)視角下的行政體制比較框架。在這一框架下，將行政組織內(nèi)部體制與外部環(huán)境相結(jié)合開(kāi)展行政體制比較與分類。代表人物是美國(guó)行政學(xué)家里格斯，他采用生態(tài)分析的方法，強(qiáng)調(diào)環(huán)境因素對(duì)于行政體制的影響，為行政學(xué)開(kāi)辟了新的領(lǐng)域,從而開(kāi)創(chuàng)了行政生態(tài)學(xué)這一新的學(xué)科。他提出了三種行政模式，即融合型行政模式、零柱型行政模式和衍射型行政體制。他將這三種行政模式的外部環(huán)境或生態(tài)分為五個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)因素，社會(huì)要素，溝通網(wǎng)，符號(hào)系統(tǒng)以及政治架構(gòu)[2]。其中棱柱型行政模式對(duì)于過(guò)渡社會(huì)或轉(zhuǎn)型社會(huì)的公共行政現(xiàn)象具有很強(qiáng)的解釋性。里格斯的行政生態(tài)學(xué)從外部環(huán)境以及內(nèi)部本質(zhì)特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行行政體制比較，具有非常大的創(chuàng)新性。

4.發(fā)展行政視角下的行政體制比較框架。這一框架重點(diǎn)將發(fā)展中國(guó)家行政體制作為比較對(duì)象。發(fā)展行政研究在比較行政體制研究中占據(jù)了重要地位，主要源于二次大戰(zhàn)后陸續(xù)出現(xiàn)的許多新興獨(dú)立國(guó)家，它們移植了其殖民地宗主國(guó)的政治(包括行政)經(jīng)濟(jì)體制，但這些體制卻帶來(lái)了混亂與災(zāi)難。這種研究集中關(guān)注改進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的行政能力。發(fā)展行政研究的一個(gè)目標(biāo)是把比較公共行政研究的范圍從西方發(fā)達(dá)國(guó)家擴(kuò)展到以全球?yàn)榛A(chǔ)，另一個(gè)目標(biāo)則是幫助新興獨(dú)立民族國(guó)家滿足它們建設(shè)和發(fā)展自己國(guó)家的需要。

5.中程理論視角下的行政體制比較框架。行政體制介于政治體制與具體制度、規(guī)則之間，社會(huì)學(xué)家莫頓的中層理論為行政體制比較的對(duì)象和方法選擇提供了一定的指導(dǎo)意義?！爸袑永碚摗?又稱中觀理論Middle Range Theory)，在研究對(duì)象和研究方法上，“中層”是相對(duì)于宏觀抽象的宏大理論和微觀具體的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)而言的。作為一種研究方法論，它最早是由美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家羅伯特·默頓在20世紀(jì)40年代提出，默頓認(rèn)為很多的研究不能夠單純地依靠宏觀的理論研究或者是微觀的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)研究，而需要將兩者結(jié)合起來(lái)，在總體理論當(dāng)中增加一些可檢驗(yàn)的研究假設(shè)；在一些具體的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的研究過(guò)程當(dāng)中，又加入一些宏觀的理論指導(dǎo)[3]。行政體制從整個(gè)社會(huì)地位來(lái)看是屬于政治系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，同時(shí)他又有著更細(xì)更多的分支系統(tǒng)，可以采用中觀的視角選擇比較對(duì)象。

三、現(xiàn)有框架審視與重構(gòu)必要性

以上五種比較框架是目前行政體制比較課程教學(xué)和研究過(guò)程中經(jīng)常采用的框架。但單獨(dú)依靠其中的某一框架往往難以對(duì)不同系統(tǒng)與體制進(jìn)行全面把握。

1.傳統(tǒng)比較框架客觀描述不同國(guó)家和地區(qū)行政體制和政府體制的“實(shí)然”狀況，但是單純進(jìn)行制度描述和比較往往缺乏對(duì)造成這種異同的原因的探究，從而使得研究不夠深入。正如費(fèi)勒爾·海迪所說(shuō)，盡管這種類型的比較研究不斷地在進(jìn)行，并且也常常會(huì)取得一些有用的研究結(jié)果，但是一直以來(lái)，很少有人將這種比較研究框架視為最有前途的比較研究模式[1]76。

2.將官僚制作為比較行政體制的研究對(duì)象使行政體制比較開(kāi)展起來(lái)具有較強(qiáng)的操作性，但是將官僚制從整個(gè)政治體制甚至更廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化體制中剝離出來(lái)單獨(dú)研究，往往容易走向形式主義；此外，這種研究的基調(diào)是認(rèn)為官僚制尤其是古典官僚制是較為完善的行政體制類型，但是時(shí)代變遷下官僚制在各國(guó)已經(jīng)飽受批判并發(fā)生了變革；作為在西方發(fā)展和完善起來(lái)的一種政府體制形式，也有以美國(guó)等西方國(guó)家行政體制作為行政體制改革標(biāo)桿的嫌疑，但是美國(guó)的行政體制也顯然不是完美的，不然也不會(huì)頻頻出現(xiàn)政府關(guān)門事件。

3.行政生態(tài)學(xué)的比較框架嘗試從內(nèi)部本質(zhì)以及外部環(huán)境特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行比較，實(shí)際上關(guān)注到行政體制的“使然因素”，具有非常大的創(chuàng)新性。我國(guó)還處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，里格斯的行政生態(tài)學(xué)說(shuō)對(duì)于當(dāng)前我國(guó)行政體制改革有較強(qiáng)的解釋意義。但是里格斯的行政體制比較框架具有很強(qiáng)的宏觀理論建構(gòu)的特點(diǎn)，在研究和分析方法上主要采用定性分析的方法，他強(qiáng)調(diào)行政體制及其改革需要關(guān)注行政生態(tài)，但在具體體制及變革上并未深入實(shí)證分析，此外在分析“使然”因素中，這一框架強(qiáng)調(diào)諸如經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會(huì)等因素的比較而忽視諸如“地理”“行政精英”“偶然事件”等特殊因素對(duì)行政體制的影響。

4.發(fā)展公共行政的比較框架隱含著公共行政體制改革的“應(yīng)然”期待，即“發(fā)展”這一價(jià)值前提。但是“發(fā)展”這個(gè)概念含糊不清，而且它具有多維性。發(fā)展行政是一個(gè)缺乏明確邊界和學(xué)科精確性的論題，它所涉及的實(shí)用問(wèn)題可能需要集中所能搜集到的各種分析技巧和才能方可解決，發(fā)展行政研究?jī)?nèi)容有限[1]60。

5.中程理論最初是社會(huì)學(xué)和教育學(xué)對(duì)研究對(duì)象的界定的一種理論，在行政體制比較的對(duì)象選擇、比較層次及比較方法上也有較強(qiáng)的適用性。它為比較行政體制比較對(duì)象的選擇和范圍設(shè)定了一個(gè)基本的范圍，但就其本身來(lái)說(shuō)只是一種研究對(duì)象選擇方法，并不涉及行政體制比較的具體內(nèi)容。

由此可見(jiàn)，上述比較框架整體上為行政體制比較的開(kāi)展分別提供了“實(shí)然”“使然”“應(yīng)然”比較視角及對(duì)象選擇的方法，但如果單純偏執(zhí)某一框架，往往使比較顯得機(jī)械和割裂，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)比較以“認(rèn)識(shí)”、比較以“鑒別”、比較以“改變”的目的。筆者在長(zhǎng)期的比較行政體制教學(xué)研究過(guò)程中，嘗試構(gòu)建“實(shí)然”—“使然”—“應(yīng)然”相結(jié)合的教學(xué)框架。

四、實(shí)然—使然—應(yīng)然比較框架設(shè)計(jì)

這一研究框架的特點(diǎn)是將上述框架進(jìn)行折衷和融合，對(duì)于特定國(guó)家和地區(qū)的行政體制，擬從行政體制描述(借助傳統(tǒng)框架)—行政體制特點(diǎn)概括(借助官僚體制比較框架)—形成該特點(diǎn)成因(借助行政生態(tài)比較框架)—行政體制對(duì)比與借鑒(借助發(fā)展行政比較框架)四個(gè)方面開(kāi)展，在比較層次和具體特征概括、關(guān)系描述等方面較多地借鑒中程理論，進(jìn)而比較行政體制的實(shí)際狀況、分析行政體制形成原因和影響因素、比較行政體制改革方向與趨勢(shì)。因?yàn)檫@個(gè)框架將行政體制與行政生態(tài)、微觀與宏觀、理論構(gòu)建與經(jīng)驗(yàn)描述相結(jié)合，因此內(nèi)容將顯得十分龐大，構(gòu)建這一框架的目的不在于將所有比較結(jié)果呈現(xiàn)出來(lái)，而在于提供一種思路和方法，在此框架下，給定特定的行政體制，可以較為完整和系統(tǒng)地開(kāi)展比較，并將比較結(jié)果運(yùn)用于特定的行政體制認(rèn)識(shí)和改革中。

(一)借助傳統(tǒng)行政體制比較框架描述行政體制“現(xiàn)象實(shí)然”

傳統(tǒng)行政體制比較框架的“實(shí)然內(nèi)容”往往包括以下方面：第一，中央政府與政府首腦比較；第二，中央政府的職能比較；第三，中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制管理比較；第四，地方政府比較；第五，中央與地方關(guān)系比較；第六，行政監(jiān)督比較等。通觀國(guó)內(nèi)的行政體制比較教材也大多是沿著這樣的體系和脈絡(luò)開(kāi)展，但這樣的比較顯然只是一個(gè)初步而機(jī)械的工作，難以解釋差異的本質(zhì)和原因。首先，這種模式脫胎于比較政治學(xué)，其隱藏的比較對(duì)象核心是權(quán)力關(guān)系。但是行政體制比較首先是行政職能比較，然后才是行政權(quán)力配置(行政組織)，因此，借鑒傳統(tǒng)行政體制比較框架給我們提供了一些思路，但哪怕是對(duì)行政體制的描述也應(yīng)有更廣泛的內(nèi)容，至少包括以下四個(gè)方面：行政職能比較、行政組織(權(quán)力配置比較)、行政運(yùn)行比較、行政法治比較。將傳統(tǒng)行政體制框架下的現(xiàn)象描述擴(kuò)展為上述四個(gè)方面的比較能直觀地發(fā)現(xiàn)比較對(duì)象的共同之處，也使其行政特點(diǎn)、范圍、規(guī)模、程序、強(qiáng)度的差異更鮮明。

(二)借助官僚制比較框架概括與提煉比較對(duì)象的行政體制“本質(zhì)實(shí)然”

費(fèi)勒爾·海迪在開(kāi)展公共行政比較過(guò)程中將“官僚制”作為其比較的焦點(diǎn)，這些共同特征經(jīng)由韋伯的官僚制法理基礎(chǔ)的描述到布勞將官僚制定義為以行政效率最大化為目標(biāo)的組織[4]，海迪將現(xiàn)代社會(huì)公共行政中的官僚制分為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的官僚制，其中發(fā)達(dá)國(guó)家官僚制又分為傳統(tǒng)或古典的官僚制和變異的官僚制；發(fā)展中國(guó)家的官僚制分為官僚主導(dǎo)型官僚制與政黨主導(dǎo)型官僚制，并對(duì)其中的每一類按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)分。根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政體制進(jìn)行分類，并從具體案例中概括出各種類型下的行政體制的特點(diǎn)，海迪的這種分類保留明顯的西方非此即彼的政治學(xué)思維特點(diǎn)，從這些研究中似乎還看得到柏拉圖、亞里士多德對(duì)政體進(jìn)行分類的影子。他嘗試將現(xiàn)代社會(huì)中所有官僚組織都?xì)w入其分類中，但是也不乏遺漏，如當(dāng)今社會(huì)像政教合一、軍政合一這樣的政府組織形式雖然很少，但仍然存在且不容忽視，而他們的行政體制特點(diǎn)海迪并未予以重視。

這一思路即按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類比較對(duì)于概括行政體制的特點(diǎn)、對(duì)紛繁的行政體制現(xiàn)象進(jìn)行分類抽象、探索不同行政體制之間的本質(zhì)差別具有較強(qiáng)的可操作性。海迪的官僚制分類雖然不是十全十美，但是對(duì)行政體制的分類與特點(diǎn)分析也有較好的啟示。因此，在行政體制比較過(guò)程中，在對(duì)行政體制現(xiàn)狀描述基礎(chǔ)之上，應(yīng)對(duì)行政體制的特點(diǎn)進(jìn)行概括并進(jìn)行分類比較。除了海迪的分類外，行政體制比較中常見(jiàn)的分類還包括：行政權(quán)力體制分類、政府首腦體制分類、中央政府體制分類、行政區(qū)劃體制分類等。

以上分類大多是傳統(tǒng)行政體制比較范疇下的分類，而實(shí)際上在行政體制的各個(gè)方面和層次都可以有進(jìn)一步的分類，如對(duì)政府職能的分類可以分為政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型、社會(huì)主導(dǎo)型、協(xié)同治理型等；對(duì)政府體制改革的分類按其強(qiáng)度可以分為漸進(jìn)式與激進(jìn)式；對(duì)政府廉政與反腐制度建設(shè)可以分為權(quán)力反腐、運(yùn)動(dòng)反腐、制度反腐等。如何歸類、從哪些角度去概括一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在特定時(shí)期的行政體制特點(diǎn)需要從多個(gè)維度去分析提煉。

(三)借助行政生態(tài)學(xué)挖掘比較對(duì)象行政體制使然因素

行政生態(tài)學(xué)由里格斯開(kāi)創(chuàng)，他本意是闡述他的行政生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)，并詳細(xì)分析過(guò)渡性社會(huì)環(huán)境如何影響棱柱型行政體制的特點(diǎn)，他認(rèn)為當(dāng)我們研究一個(gè)國(guó)家的行政制度和行政行為時(shí)，需要進(jìn)一步了解它與周圍環(huán)境的相互關(guān)系而不僅僅是行政體制本身。必然與偶然的因素的比較及其對(duì)特定國(guó)家和地區(qū)行政體制特點(diǎn)的決定作用應(yīng)成為行政體制比較框架設(shè)計(jì)中的又一重要層次和步驟。了解和比較這些因素的意義在于：

1.有助于理解一個(gè)國(guó)家行政體制的特點(diǎn)及其成因。一個(gè)國(guó)家行政體制的特點(diǎn)屬于“實(shí)然”，即現(xiàn)實(shí)狀況，而探究它的成因，可以深入地了解這個(gè)國(guó)家形成這樣的行政體制特點(diǎn)的原因，即“使然”。了解行政體制的前因后果，可以對(duì)該國(guó)和地區(qū)的行政體制有更全面和深刻的認(rèn)識(shí)。

2.借鑒的前提不僅是求同存異，更要探究體制差異的原因，了解借鑒的可行性、操作性以及范圍程度等。行政體制屬于上層建筑，在學(xué)習(xí)借鑒他國(guó)和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)前首先思考的問(wèn)題是：產(chǎn)生這樣的成效依靠的是怎樣的制度背景？本國(guó)有沒(méi)有類似的背景？這樣的經(jīng)驗(yàn)是否在本國(guó)可行？如果僅知“他鄉(xiāng)之石，可以攻玉”，而不知“橘生淮南為橘，生淮北為枳”的道理，就會(huì)產(chǎn)生“邯鄲學(xué)步”“西施效顰”的嚴(yán)重后果。

(四)借助發(fā)展行政比較框架探求行政體制改革“應(yīng)然”

“發(fā)展”這個(gè)詞具有多重含義和標(biāo)準(zhǔn)，這就使得發(fā)展行政下的行政比較框架也“缺乏明確邊界和學(xué)科精確性”，海迪認(rèn)為從比較公共行政的角度看發(fā)展行政這個(gè)概念至少有兩個(gè)方面的內(nèi)容：一個(gè)是比較對(duì)象包含發(fā)展中國(guó)家的公共行政比較；一個(gè)是各國(guó)尤其是新興獨(dú)立國(guó)家以“發(fā)展”為目的的公共行政比較[1]9。它提示我們手段不能離開(kāi)目的，比較框架的構(gòu)建最終應(yīng)導(dǎo)向本地、本土的行政體制的完善，即比較的最終目的是為借鑒，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)就是為了“發(fā)展”。只不過(guò)怎樣才是發(fā)展、如何發(fā)展、誰(shuí)來(lái)發(fā)展在不同國(guó)家和地區(qū)有不同的價(jià)值傾向和界定。我國(guó)公共行政的性質(zhì)決定“發(fā)展”應(yīng)兼顧效率、公平、民主、科學(xué)、可持續(xù)等價(jià)值。

在此基礎(chǔ)上借鑒發(fā)展行政中的比較框架，行政體制比較需要特別注意三個(gè)方面：

第一，經(jīng)過(guò)比較，比較對(duì)象行政體制或行政體制改革有哪些經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)、先進(jìn)做法？

第二，按照本土價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中哪些是值得借鑒和可以借鑒的？

第三，如何結(jié)合本土情況為本土行政體制構(gòu)建或改革提供具有可操性的政策建議？

(五)借助中程理論的比較框架認(rèn)識(shí)和選擇行政體制比較層次與比較方法

中程理論嘗試在宏大敘事的理論構(gòu)建與具體行政事件的實(shí)證分析之間尋求平衡，在宏觀與微觀之間找尋適當(dāng)?shù)谋容^層次。行政體制本身是一個(gè)多層次的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，它既是政治體制的一個(gè)組成部分，又是由各類各層各部行政組織體制、行政運(yùn)行體制子系統(tǒng)構(gòu)成的。

因此，行政體制比較可以在其中的任一層次系統(tǒng)中開(kāi)展，可以是宏觀的也可以是微觀的，當(dāng)然也可以是如同海迪那樣的中觀的，如將整個(gè)行政體制置于政治體制甚至整個(gè)社會(huì)體制中進(jìn)行比較，如行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，公民與社會(huì)組織、政黨之間關(guān)系與架構(gòu)的比較具有明顯的宏觀比較特點(diǎn)，而對(duì)一些具體制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政改革措施及法規(guī)的比較就具有較強(qiáng)的微觀比較的特征，介于宏觀與微觀之間的都可以稱之為中觀比較。

中程理論在比較層次上介于宏觀與微觀之間，在比較方法上強(qiáng)調(diào)構(gòu)建系統(tǒng)理論的定性研究和定量、實(shí)證分析的結(jié)合。這里所指的定性比較，就是通過(guò)事物間的本質(zhì)屬性的比較來(lái)確定事物的性質(zhì)，定量比較是對(duì)事物屬性進(jìn)行量的分析，以準(zhǔn)確地描述與預(yù)測(cè)事物的變化。定性分析和定量分析各有長(zhǎng)處，在行政體制比較過(guò)程中更多的是定性比較。但是也有不少可以通過(guò)數(shù)量的描述以及對(duì)比來(lái)增加說(shuō)服力。如在對(duì)廉政建設(shè)與反腐體制比較的過(guò)程中，結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)獲得各地清廉指數(shù)并開(kāi)展比較，清廉指數(shù)的計(jì)算依賴的是定量描述分析；對(duì)反腐成效與反腐措施及反腐背景之間因果關(guān)系的分析可以采用定量歸因分析和相關(guān)性分析；在此基礎(chǔ)上，還可以通過(guò)定量建模的方式對(duì)特定行政體制借鑒成效進(jìn)行預(yù)測(cè)；等等。

但是不管采用宏觀、中觀、微觀的比較層次還是定量、定性的比較方法，行政體制比較都要精細(xì)化、深化、實(shí)質(zhì)化，比較結(jié)果要具有政策意義和操作意義，仍然需要沿著實(shí)然—使然—應(yīng)然的比較框架開(kāi)展。

五、綜合比較框架的課程運(yùn)用

在一個(gè)具體的公共行政比較課堂和研究中，運(yùn)用實(shí)然—使然—應(yīng)然比較框架要遵循一定的步驟。

(一)確定比較目的、選擇比較對(duì)象、確定比較方法

首先需要解決的問(wèn)題是：為什么進(jìn)行比較？比較的目的無(wú)非三個(gè)：認(rèn)識(shí)、借鑒與理論建構(gòu)。實(shí)際比較中，三個(gè)目的往往結(jié)合在一起，在具體比較過(guò)程中，又往往會(huì)有所側(cè)重。不同的比較目的會(huì)對(duì)比較對(duì)象的選擇和數(shù)量有影響。一般來(lái)說(shuō)，如果是為了構(gòu)建理論，那么需要選擇的比較對(duì)象范圍更廣、數(shù)量更多，這樣獲得的結(jié)論更具有普遍性。如亞里士多德在著述《政治學(xué)》的時(shí)候，是根據(jù)他和他的學(xué)生對(duì)希臘158個(gè)城邦政治法律制度的調(diào)查結(jié)果寫成的。如果是為了認(rèn)識(shí)公共行政體系，可以選擇有限的若干對(duì)象，勾畫彼此之間的異同。如果主要目的是為了改造和學(xué)習(xí)，那么比較對(duì)象就會(huì)比較集中和精細(xì)，往往是針對(duì)兩個(gè)公共行政體系甚至公共行政的某一具體方面和環(huán)節(jié)進(jìn)行分析。比較對(duì)象是根據(jù)比較目的來(lái)選擇的，比較對(duì)象可以是整個(gè)公共行政體系，也可以是某一方面或某一環(huán)節(jié)。

(二)運(yùn)用實(shí)然—使然—應(yīng)然比較框架開(kāi)展比較

1.“實(shí)然”比較。引導(dǎo)學(xué)生從以下方面收集和整理資料：比較對(duì)象政府或特定機(jī)構(gòu)的職能定位比較？與其他社會(huì)主體或機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)系比較？人力資源配置、財(cái)政關(guān)系、管理手段與技術(shù)比較？運(yùn)行狀況比較？法律依據(jù)與法律保障比較？從而對(duì)比較對(duì)象行政體制現(xiàn)狀開(kāi)展描述、尋找異同。

2.“使然”比較。公共行政比較進(jìn)行到“實(shí)然”比較時(shí)還是屬于現(xiàn)象分析，或者說(shuō)是感性認(rèn)識(shí)，為什么比較對(duì)象之間出現(xiàn)了這些異同？也就是要進(jìn)一步比較分析“使然”，可以通過(guò)公共行政背景比較來(lái)實(shí)現(xiàn)，為討論比較結(jié)果提供基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)，公共行政的背景比較包括：政治經(jīng)濟(jì)體制比較、歷史文化比較、思想理論比較、自然地理比較、國(guó)際關(guān)系比較、特定領(lǐng)袖比較等，當(dāng)然還可以進(jìn)一步探索其他方面的比較。

公共行政本身的特殊性如不可復(fù)制與不可重復(fù)性使得在對(duì)它的比較及其結(jié)果的運(yùn)用方面需要結(jié)合更多背景來(lái)考察，那么對(duì)背景的理解和比較將使我們?cè)谧鹬乜陀^的基礎(chǔ)上“主觀”認(rèn)識(shí)和借鑒比較結(jié)果。在對(duì)公共行政背景進(jìn)行比較之后，可以追溯公共行政比較對(duì)象各種表征的形成原因，可以探求造成公共行政“實(shí)然”狀況的“使然”原因，并辨別出這些特點(diǎn)中哪些是必然的，哪些是偶然的。

3.開(kāi)展討論與探索，探索“應(yīng)然”之道。在認(rèn)識(shí)“實(shí)然”和“使然”的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)學(xué)生開(kāi)始討論“應(yīng)然”的問(wèn)題。向他們提出下面的問(wèn)題：應(yīng)該怎么來(lái)運(yùn)用比較結(jié)果？

首先，可以“求同”。求同也是分不同層次的。(1)可以完全照搬：如果特定的背景和環(huán)境必然造成某種行政結(jié)果，那么可以斷定，這種環(huán)境和背景可以移植，相應(yīng)的公共行政也可以復(fù)制。但這種操作是理想主義的，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中并沒(méi)有完全相同的兩個(gè)體系。(2)可以部分模擬：宏觀環(huán)境可以不一樣，微觀環(huán)境可以相類似，我們可以結(jié)合體系自身特點(diǎn)進(jìn)行辨別借鑒本土化，這是大多數(shù)公共行政比較的結(jié)果。(3)可以綜合創(chuàng)新：如果一定的背景和環(huán)境是偶然的，那么，就應(yīng)該立足本土尋求制度創(chuàng)新。

其次，需要“存異”。在公共行政中，長(zhǎng)期以來(lái)，人們遵循一種線性思維，即認(rèn)為社會(huì)發(fā)展總是從低級(jí)到高級(jí)的方向發(fā)展的，一定存在一個(gè)“最優(yōu)”“最終”的行政管理體制和模式。當(dāng)發(fā)現(xiàn)某一公共行政模式產(chǎn)生了較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的時(shí)候，往往會(huì)對(duì)其頂禮膜拜，盲目復(fù)制，甚至將其認(rèn)為是公共行政的終極模式，而忽視了以下問(wèn)題：(1)這種模式是政治經(jīng)濟(jì)、歷史文化、自然地理背景，另一種行政體制有這種背景嗎？(2)這種模式的所有效應(yīng)都顯現(xiàn)出來(lái)了嗎？正如阿瑪?shù)賮啞ど驮谄渲髦姓劦皆缙谥袊?guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制，指出在進(jìn)行政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的副效應(yīng)往往超過(guò)初衷[5]。比較可以推動(dòng)改革，但是發(fā)展不是僅僅依靠模仿。(3)這種模式是在一定時(shí)期內(nèi)在改革潮流中產(chǎn)生的，隨著時(shí)間的推移，它能否適應(yīng)歷史的發(fā)展？社會(huì)學(xué)家涂爾干(Durkheim)曾經(jīng)指出,比較法對(duì)于社會(huì)學(xué)來(lái)說(shuō)十分重要,因?yàn)樯鐣?huì)學(xué)不可能運(yùn)用實(shí)驗(yàn)的方法來(lái)研究其目標(biāo),所以它的論證只得借助于比較的方法[6]。這種特點(diǎn)同樣適用于公共行政，但是如果不立足于本土特點(diǎn)，不加辨別地照搬，那么在退潮之時(shí)，也會(huì)隨潮而去。但是公共行政所具有的公共性的本質(zhì)特點(diǎn)導(dǎo)致一旦發(fā)生這樣的后果，將導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的災(zāi)難。所以，“時(shí)尚”的公共行政完全可以有多種模式和選擇，這也是世界如此豐富多彩的原因：對(duì)差異的尊重不僅僅是一種理性，更是一種美德。