跨區(qū)域治理與政府合作：經(jīng)驗、挑戰(zhàn)與對策

趙 崢，李 粉

(1.國務(wù)院發(fā)展研究中心 公共管理與人力資源研究所， 北京 100010；2.中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 投資研究所， 北京 100038)

實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大戰(zhàn)略之一，黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展被擺在更加重要的位置，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)被納入國家戰(zhàn)略。隨著區(qū)域合作的成效不斷顯現(xiàn)，各地紛紛開始在建立健全區(qū)域合作機(jī)制、區(qū)域互助機(jī)制、區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制等方面進(jìn)行積極探索并取得了一定成效，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的格局日益凸顯。但應(yīng)該看到，受限于行政區(qū)劃和管理體制設(shè)置等因素，區(qū)域合作仍面臨重重困境。傳統(tǒng)的治理模式難以滿足新時代對“治理現(xiàn)代化”的迫切要求，推動治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)跨區(qū)域治理與協(xié)同發(fā)展成為各地的必然選擇，本文對跨區(qū)域治理的國際經(jīng)驗以及當(dāng)前中國在這方面面臨的主要問題進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上得到對未來推進(jìn)跨區(qū)域治理和政府合作的若干啟示和建議。

一、國內(nèi)外跨區(qū)域治理和政府合作的主要經(jīng)驗梳理

探索推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程的有效模式和方法，是世界各國中央和地方政府謀求發(fā)展、提升競爭力面臨的普遍問題。由于各國的歷史文化、行政結(jié)構(gòu)等不同，政府合作模式也各不相同，從中尋找成功經(jīng)驗與一般規(guī)律，可為推動我國跨區(qū)域治理與政府合作提供借鑒。

(一)美國的城市群多主體合作摸式

美國的城市群發(fā)展模式并不完全一致，但共同點是多主體化。一種是在城市群中建立類似于議會的政府理事會，城市群內(nèi)各城市政府自愿參加，并分別派出同等人數(shù)的代表組成理事會。政府理事會的日常經(jīng)費來源于聯(lián)邦政府和州政府撥款、各城市政府的理事會會費以及企業(yè)和市民的捐助。為保障政府理事會順利運行，聯(lián)邦政府和州政府通常會出臺相應(yīng)的法律。城市群政府理事會的主要職能包括：制定城市群發(fā)展規(guī)劃，對規(guī)劃實施的過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)測、評估，并及時反饋給各成員以便規(guī)劃修訂完善。與單個城市政府相比，理事會在規(guī)劃城市群未來發(fā)展以及內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)時，視角更全面更宏觀，可以更加有效地處理城市群內(nèi)部問題[1]。例如，可以組織理事會成員城市簽訂協(xié)議，明確各自權(quán)利義務(wù)，減少“搭便車”現(xiàn)象。協(xié)議主要有兩類：一類是城市政府間簽訂關(guān)于公共安全、垃圾處理、圖書館等領(lǐng)域的合作協(xié)議，一方付費，另一方提供服務(wù)；另一類是城市政府間簽訂分工協(xié)議，共同為城市群內(nèi)提供垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)。城市群內(nèi)政府間合作的另一種模式是為解決垃圾處理、環(huán)保等特殊問題，成立專門的管理機(jī)構(gòu)。比如成立環(huán)境質(zhì)量委員會，通過立法、成立共同基金來解決環(huán)境問題。

(二)加拿大的城市群董事會模式

加拿大大溫哥華地區(qū)城市群建立了類似于企業(yè)董事會的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——政府董事會，以有效解決城市群發(fā)展面臨的重要問題。大溫哥華地區(qū)城市群涵蓋溫哥華、素里、列治文等21個市、區(qū)。政府董事會由各城市選舉的代表組成,每屆任期兩年，主要職能包括4個方面：一是負(fù)責(zé)制定城市群總體發(fā)展規(guī)劃、立法，對城市空間、交通網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃布局，保證城市群內(nèi)資源共享；二是為城市群及各城市提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品；三是開發(fā)建設(shè)城市公園、林蔭道等綠色空間，保護(hù)城市綠地；四是完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，提高城市群居民生活品質(zhì)。城市群董事會下設(shè)執(zhí)行委員會，負(fù)責(zé)落實董事會通過的各項措施，在明確權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上,根據(jù)向各市、區(qū)提供的服務(wù)類型收費，并將其用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[2]?？梢钥闯?，城市群董事會模式強(qiáng)調(diào)成員城市地位平等、重視成員權(quán)責(zé)對等，透明化的決策模式、專業(yè)高效的組織運作等因素保證了大溫哥華地區(qū)城市群董事會的成功運轉(zhuǎn)，從而推動城市群實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(三)日本的都市圈跨區(qū)域協(xié)調(diào)模式

日本大都市圈的人口密度遠(yuǎn)高于歐美城市，城市政府間合作模式也與之有明顯差異。一是官方組織成立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為完善對大都市圈的規(guī)劃和管理，建立國土審議會，在國土審議會下成立由政府、企業(yè)、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)及工會的代表組成的大都市圈整備部會，負(fù)責(zé)整個都市圈的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)和相關(guān)協(xié)調(diào)事宜，同時在國土審議會下設(shè)立由產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界專家組成的大都市圈政策工作組，負(fù)責(zé)大都市圈政策的制定及評估[3]。二是在解決政府間合作問題的過程中特別重視立法保障。自1956年起先后頒布及修訂《首都圈整備法》《近畿圈整備法》和《中部圈整備法》，并出臺相應(yīng)的配套法律法規(guī)，為大都市圈規(guī)劃、管理提供法律依據(jù)。大都市圈規(guī)劃從整體上權(quán)衡每個成員城市的利益，政策實施力度不區(qū)分城市等級，例如，在交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、城市空間利用、環(huán)境治理、信息共享等方面，無論是中心城市還是衛(wèi)星城都能享受同等政策。三是在政府間合作過程中特別重視民間組織的作用[4]。例如，日本關(guān)西地區(qū)成立了非營利性的關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會，成員包括關(guān)西地區(qū)的主要企業(yè)、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體，負(fù)責(zé)針對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重點事務(wù)開展課題研究，提出政策建議；為城市群內(nèi)企業(yè)和政府提供專業(yè)咨詢服務(wù)，并積極進(jìn)行國際交流，尋求合作。相較于政府部門決策機(jī)構(gòu)，關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會的主體來源多元化，活動經(jīng)費主要來源于會員單位，能更好地反映出各類市場主體的實際需求，提出更具針對性的意見，從而有效降低政府運行成本。

(四)長三角的“三級運作”政府合作模式

長三角區(qū)域一體化至今已有37年歷程，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面積累了不少經(jīng)驗，從政府合作看，主要有三方面：一是建立了決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層三級運作的區(qū)域合作機(jī)制框架。1992年，長三角相關(guān)城市政府即自發(fā)建立了城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會議制度，1997年升格為長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會，2008年起確立了“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會明確任務(wù)方向、聯(lián)席會議協(xié)調(diào)推進(jìn)、聯(lián)席會議辦公室和重點專題組具體落實”的區(qū)域合作機(jī)制框架，實行“三級運作”。目前，決策層以三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會制度為主體；協(xié)調(diào)層以長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議為主體，2018年又成立長三角區(qū)域合作辦公室作為日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；執(zhí)行層包括聯(lián)席會議辦公室和重點合作專題組，解決長三角一體化中的具體問題。二是在政府引導(dǎo)下推進(jìn)構(gòu)建長三角區(qū)域一體化市場。2014年建立長三角區(qū)域市場一體化發(fā)展合作機(jī)制，圍繞規(guī)則體系共建、創(chuàng)新模式共推、市場監(jiān)管共治、流通設(shè)施互聯(lián)、市場信息互通和信用體系互認(rèn)6個方面，以項目化形式力圖打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，發(fā)揮中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)的溢出效應(yīng)，并已取得積極成效[5]。三是探索建立區(qū)域公共治理合作機(jī)制。近年來，跨區(qū)域公共治理與政府合作已覆蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和公共安全等領(lǐng)域，三省一市合作建立應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)急管理的“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制)建設(shè)取得明顯成效，跨區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)同發(fā)展水平大幅提升。

通過美、加、日3個發(fā)達(dá)國家以及長三角城市群進(jìn)行府際合作與協(xié)同治理的案例，可以看到有4個方面可供借鑒。一是推動制定法律法規(guī)，保證政府間合作各方的權(quán)利與義務(wù)，避免合作中的推諉扯皮現(xiàn)象，促進(jìn)合作項目穩(wěn)定運行。二是構(gòu)建由決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層組成的多層次政府合作機(jī)制框架，通過政府引導(dǎo)式項目合作推動區(qū)域市場一體化。三是設(shè)立專門的專業(yè)化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，積極運用現(xiàn)代治理技術(shù)、提高組織工作效率，促進(jìn)資源利用最大化。四是多元主體參與，引入由社團(tuán)、企業(yè)、專家學(xué)者組成的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化的評估監(jiān)督，推動合作方案的貫徹落實。

二、當(dāng)前我國跨區(qū)域治理與府際合作面臨的挑戰(zhàn)

近年來，我國在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了一定成效，長三角等區(qū)域在消除區(qū)域壁壘、促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展等方面也取得了不少成果。但總體來看，我國的跨區(qū)域協(xié)同治理與政府合作在體制機(jī)制改革、合作方案落實、治理能力提升等方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

(一)政府決策缺乏制度保障，合作難持久

跨區(qū)域治理制度是地方政府處理跨區(qū)域公共事務(wù)的依據(jù)，有助于調(diào)節(jié)區(qū)域之間的資源利益沖突、增強(qiáng)激勵。然而，現(xiàn)階段我國跨區(qū)域協(xié)同治理的制度化程度較低，缺乏法律制度保障，主要依靠非正式制度來協(xié)調(diào)。與跨區(qū)域公共問題不確定性日益增加的現(xiàn)實需求相比，府際合作協(xié)同治理的制度建設(shè)大大滯后[6]。例如，地方政府之間往往基于聯(lián)席會協(xié)商達(dá)成的承諾開展合作跨域合作。由于我國尚未頒布專門的法律法規(guī)來規(guī)范跨區(qū)域治理與政府合作，在實施一些合作層次較淺、難度較小的項目時，非正式的協(xié)調(diào)制度能夠發(fā)揮一定的作用，甚至因為無法律法規(guī)約束，地方政府操作更便利更靈活。但一旦涉及到各方核心利益，這種非正式協(xié)調(diào)機(jī)制的缺陷便被放大，難以達(dá)成共識[7]。一方面，在建立合作機(jī)制以及處理合作中的爭議時沒有法律依據(jù)，政府間達(dá)成的合作協(xié)議容易流于形式，難以落地，且這種非正式協(xié)調(diào)制度極不穩(wěn)定，極易受地方主政官員個人偏好、職務(wù)變動等因素影響。另一方面，現(xiàn)有績效考核體系并未考慮本地政府行政對鄰近城市社會福利的外部性，對于跨域協(xié)同治理中的橫向補(bǔ)償問題等制度建設(shè)上存在短板，在發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、資源輸出地與輸入地之間尤其突出[8]。根據(jù)公共選擇理論，政府官員也是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，如此一來，由于相關(guān)法律制度缺失，實施跨區(qū)域治理時政府間合作容易陷入“囚徒困境”。即在給定的條件下，不管對方怎樣選擇，一方選擇背叛總比選擇合作能夠得到更高的收益，但由于雙方都這樣認(rèn)為從而都選擇背叛合作，最終導(dǎo)致政府間的戰(zhàn)略合作流于形式。

(二)執(zhí)行過程缺乏評估監(jiān)督，貫徹落實難

從實踐看，執(zhí)行過程中需要對跨域協(xié)同治理與政府合作的績效進(jìn)行評估、監(jiān)督并建立反饋糾偏機(jī)制。在跨域協(xié)同治理中，由于政府間合作往往依賴于地方主政官員的口頭承諾，這種合作形式其實只是在表達(dá)合作意向與合作愿景，本身并不受任何剛性約束，尤其在目前許多地方政府信用缺失的狀態(tài)下，僅靠政府官員的承諾更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時，構(gòu)建地區(qū)協(xié)同治理的財政補(bǔ)償機(jī)制也需要對政府合作績效進(jìn)行評估，相關(guān)制度缺失已成為地方政府間合作落地的一大障礙[9]。長期以來，地方政府官員的績效考核與任期內(nèi)的地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入等直接掛鉤，地方官員很可能因為任期績效考核而短視，忽視地區(qū)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，往往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要追求目標(biāo)，緊緊盯住本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致地方保護(hù)主義。雖然政府間協(xié)商達(dá)成的共識滲透在府際合作的協(xié)議、宣言中，但往往被擱置或被選擇性執(zhí)行，得不到貫徹落實，偏離了區(qū)域合作的本來目的。如果沒有健全的評估、監(jiān)督、獎懲機(jī)制作為保障，就無法實現(xiàn)對合作各方的有效激勵，政府合作機(jī)制無法實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)，跨區(qū)域治理必將陷入困境，但在評估監(jiān)督方案實施中也需解決兩大挑戰(zhàn)。一方面，實施監(jiān)督獎懲需要付出時間、人員等種種成本，而收益卻為各方共享，因此，當(dāng)一方認(rèn)為不對違規(guī)行為實施懲罰更有利或成本更低時，會在監(jiān)督中消極甚至不作為。另一方面，無論是評估還是監(jiān)督、獎懲，均需明確合作各方的責(zé)任。但由于區(qū)域公共問題的責(zé)任共擔(dān)和政府部門分割的行政管理模式之間存在沖突，合作各方的責(zé)任難以認(rèn)定，導(dǎo)致跨區(qū)域治理中廣泛存在政府合作難以規(guī)范、違規(guī)行為難以制約等問題。

(三)治理技術(shù)難以推廣應(yīng)用，治理能力亟待提升

近年來，以“移、大、云、物、智”為代表的新一代信息技術(shù)為公共治理突破時間與空間的限制提供了技術(shù)支撐。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，治理效率的提升很大程度上依賴于信息的傳播速度，新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用不僅為跨區(qū)域協(xié)同治理提供了信息交互平臺，破解了跨域治理的技術(shù)難題，還對傳統(tǒng)的治理思維和治理方式形成顛覆式?jīng)_擊，能夠有效推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但現(xiàn)階段，地方政府運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)提升其協(xié)同決策能力、政策執(zhí)行力的能力還有待提升，數(shù)字政府建設(shè)有待提速。2012年以來,隨著網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略、國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略、國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃等重大戰(zhàn)略相繼頒布實施,數(shù)字中國建設(shè)如火如荼。隨著數(shù)字政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，各地實施跨區(qū)域治理的能力、水平勢必迅速提升，但總體而言，跨區(qū)域協(xié)同治理技術(shù)的深度應(yīng)用還存在諸多障礙。一是部分地方官員喜好憑自身經(jīng)驗決策，不重視、不善于運用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在提高決策精準(zhǔn)性方面的作用，難以識別各類市場主體對重大治理項目的不同訴求，錯失區(qū)域協(xié)同治理的重要機(jī)會。二是部分地方官員受限于自身知識結(jié)構(gòu)，對學(xué)習(xí)新興的數(shù)字化技術(shù)有畏難情緒，不主動作為。三是部分地方官員不重視民意調(diào)研，在工作對象多元化、利益訴求多樣化、網(wǎng)絡(luò)輿情復(fù)雜化的形勢下，地方政府協(xié)同治理精準(zhǔn)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，亟須提升利用網(wǎng)站、微信公眾號等新媒體平臺深入挖掘社情民意信息的能力。

三、未來推進(jìn)跨區(qū)域治理和政府合作的政策建議

借鑒國內(nèi)外的成功做法，未來需著重解決跨域協(xié)同治理在合作機(jī)制構(gòu)建、有效評估監(jiān)督、治理技術(shù)應(yīng)用等方面的問題，通過試點試驗，在區(qū)域治理機(jī)制與方式上積極探索創(chuàng)新，推動區(qū)域協(xié)調(diào)向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。

(一)健全府際合作治理體制，促進(jìn)跨域治理規(guī)范化

一是構(gòu)建由決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層組成的多層次政府合作機(jī)制框架。其中，以地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)座談會制度為主體構(gòu)建決策層機(jī)制；協(xié)調(diào)層機(jī)制以推進(jìn)區(qū)域治理合作示范區(qū)建設(shè)聯(lián)席會議為主體，設(shè)立辦公室作為日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；執(zhí)行層機(jī)制以各職能部門為主體，通過專業(yè)委員會等形式，解決區(qū)域合作具體問題[10]。二是通過政府引導(dǎo)下的項目合作形式，充分利用市場化機(jī)制推動在應(yīng)急管理、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)合作、信用認(rèn)證等方面的政府合作協(xié)同治理。三是健全府際合作治理制度體系。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，在現(xiàn)有法律框架下，加快出臺區(qū)域合作條例、規(guī)章等跨區(qū)域治理、政府合作相關(guān)法律法規(guī)，積極完善法律法規(guī)體系和非正式制度體系。建立科學(xué)的地方干部績效考核與評價體系，既要考察其在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的政績，也要關(guān)注其在跨區(qū)域協(xié)同治理中的表現(xiàn)，綜合考慮本地政府行政作為對鄰近城市社會福利帶來的外部效應(yīng)。

(二)實施動態(tài)監(jiān)督評估，強(qiáng)化地方政府合作績效意識

對協(xié)同治理合作項目實施全過程動態(tài)評估、監(jiān)督，強(qiáng)化各級政府合作意識。首先，在協(xié)同治理項目規(guī)劃階段，地方政府要基于國家政策導(dǎo)向、地方發(fā)展戰(zhàn)略定位和目標(biāo)，準(zhǔn)確識別戰(zhàn)略協(xié)同機(jī)會，預(yù)判跨區(qū)域協(xié)同治理效果，制定區(qū)域戰(zhàn)略合作規(guī)劃，并引入負(fù)面清單管理模式，避免項目低水平重復(fù)建設(shè)。同時，加快建立問責(zé)機(jī)制，制定統(tǒng)一的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和流程以引導(dǎo)加強(qiáng)政府間合作，增強(qiáng)跨域協(xié)同治理的協(xié)調(diào)性和有序性。其次，在協(xié)同治理項目實施階段，建立一套協(xié)同治理項目考核評價指標(biāo)體系，既要包含能夠反映跨域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的可量化指標(biāo)，也要包含政府服務(wù)質(zhì)量、公民科學(xué)素養(yǎng)等若干軟環(huán)境指標(biāo)以進(jìn)行動態(tài)量化跟蹤監(jiān)測。再次，在協(xié)同治理項目完成階段，為保證客觀公正地評估協(xié)同治理效果，須保證評估主體多元化，成立一個涵蓋跨區(qū)域的政府、企業(yè)、高校、社會組織、第三方評估機(jī)構(gòu)、媒體、社區(qū)居民代表等組成的協(xié)同治理績效評估委員會，并鼓勵媒體監(jiān)督和群眾監(jiān)督，將評估過程置于社會監(jiān)督之下。

(三)提高治理技術(shù)水平，促進(jìn)跨域協(xié)同治理精細(xì)化

具體來說，一方面，要加快開放共享合作各方的政府治理數(shù)據(jù)，以現(xiàn)代信息技術(shù)促進(jìn)政府合作與跨域治理創(chuàng)新。進(jìn)一步加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深入推進(jìn)政府間和政府部門間政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享，運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)，掌控跨域治理要素資源動態(tài)和治理進(jìn)程，及時發(fā)布跨域協(xié)同治理相關(guān)政策、項目信息，強(qiáng)化政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共治理的指導(dǎo)作用，通過共建智庫、遠(yuǎn)程培訓(xùn)等方式來強(qiáng)化災(zāi)害防治、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生安全等領(lǐng)域的治理技術(shù)協(xié)同，減少由于地方政府間治理技術(shù)水平不均衡導(dǎo)致的協(xié)同治理障礙。另一方面，要加強(qiáng)社會治理各類專業(yè)化人才隊伍建設(shè)，加快提升區(qū)域公共治理人力資本積累。要加大對各級地方干部的治理技術(shù)培訓(xùn)力度，提高地方干部挖掘、運用治理數(shù)據(jù)的能力，同時，通過靈活的用人制度、薪酬制度吸引高層次人才，促進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部年輕化、知識化和專業(yè)化，盡快提升地方政府協(xié)同治理能力的專業(yè)化和精細(xì)化水平。

(四)創(chuàng)新跨域治理模式，建立跨域協(xié)同治理試驗區(qū)

我國跨區(qū)域治理和政府合作缺乏可復(fù)制推廣的經(jīng)驗，現(xiàn)有的試驗區(qū)主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域，特別缺乏跨區(qū)域治理和政府合作方面的試驗區(qū)和示范區(qū)，建議從19大城市群中選擇城市聯(lián)系較為密切的地區(qū)作為試點地區(qū)，建設(shè)跨域協(xié)同治理試驗區(qū)，探索可復(fù)制推廣的跨域協(xié)同治理經(jīng)驗。一是搭建“理事會+執(zhí)委會+平臺公司”的三層跨域協(xié)同治理架構(gòu)，構(gòu)建專業(yè)化的跨域治理公共平臺，建立健全重大跨域協(xié)調(diào)治理機(jī)制。理事會理事長由合作各方政府主要領(lǐng)導(dǎo)輪值，主要負(fù)責(zé)研究確定試驗區(qū)建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、重大項目、支持政策和協(xié)調(diào)推進(jìn)。同時積極探索提升跨域治理的社會化水平，廣泛吸納國內(nèi)外知名企業(yè)、國際機(jī)構(gòu)、科研院所、智庫等機(jī)構(gòu)代表參與治理。理事會下設(shè)執(zhí)委會，主要負(fù)責(zé)具體推進(jìn)實施理事會確定的試驗區(qū)建設(shè)相關(guān)事項。平臺公司則是市場化的投資運作平臺，作為試驗區(qū)開發(fā)建設(shè)主體。二是出臺跨域治理區(qū)域合作相關(guān)法律法規(guī)。內(nèi)容可包括：信息公開披露與交流共享制度；在教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域建立社會共治聯(lián)合行政機(jī)制；在招商引資、園區(qū)共建、人才流動、技術(shù)創(chuàng)新等方面打造無差別市場化、法治化和便利化的營商環(huán)境等。三是注重社會智庫、專家學(xué)者的決策咨詢支撐，總結(jié)提煉有望在更大范圍推廣的實踐經(jīng)驗，將跨域協(xié)同治理試驗區(qū)建成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范區(qū)域，推動全國的跨域協(xié)同治理和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。