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    結(jié)果導(dǎo)向型的政府環(huán)境責(zé)任建構(gòu)*

    2020-12-13 01:37曹樹青
    關(guān)鍵詞:環(huán)境質(zhì)量環(huán)境治理環(huán)境保護(hù)

    曹樹青

    (安徽省社會(huì)科學(xué)院)

    我國(guó)正緊鑼密鼓地走在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的大道上,我們?cè)跒槲镔|(zhì)文明建設(shè)取得舉世聞名的巨大成果而舉國(guó)振奮時(shí),在享受工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來的巨大福利時(shí),我們乃至下代都在默默地承受著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所帶來的環(huán)境危害。近三十余年以來,政府雖然花費(fèi)了巨大的人力、物力和財(cái)力來治理污染,但是,效果不盡如人意,很多領(lǐng)域的環(huán)境問題不減反增,總體環(huán)境問題依舊十分嚴(yán)重,很多學(xué)者多年來也在不斷地研究思考這個(gè)問題,除了環(huán)境治理的技術(shù)落后、資金短缺、法律制度落后外,政府的環(huán)境責(zé)任制度缺陷是個(gè)重要的因素。環(huán)境問題的癥結(jié)在于地方保護(hù)主義,環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)、跨界環(huán)境污染、重發(fā)展輕環(huán)保等,這都與政府環(huán)境治理責(zé)任有著千絲萬縷的關(guān)系。

    一、政府環(huán)境責(zé)任的基本理論

    討論政府環(huán)境責(zé)任,首先要厘清基本的政府環(huán)境責(zé)任概念、特征和基本構(gòu)成等。

    (一)政府環(huán)境責(zé)任的概念

    我國(guó)環(huán)境保護(hù)新舊立法都規(guī)定“地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。政府環(huán)境責(zé)任總體體現(xiàn)在對(duì)“本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”,這是一個(gè)結(jié)果責(zé)任,為了實(shí)現(xiàn)政府的這個(gè)質(zhì)量結(jié)果,法律規(guī)定了政府兩個(gè)環(huán)境責(zé)任:其一,政府對(duì)環(huán)境的監(jiān)管責(zé)任,即預(yù)防環(huán)境污染和破壞的責(zé)任以及保護(hù)環(huán)境和生態(tài)的責(zé)任;其二,政府的環(huán)境法律責(zé)任,即上述環(huán)境責(zé)任不能履行或沒有很好履行上述的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任時(shí),政府需要承擔(dān)的不利法律后果。盡管學(xué)者對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的理解和定義不同,但是,大致可以概括為兩點(diǎn):其一,政府對(duì)環(huán)境的管理責(zé)任;其二,政府環(huán)境不作為或履職不到位,或違法而受到的懲罰。[1]

    (二)政府環(huán)境責(zé)任的特點(diǎn)

    政府環(huán)境責(zé)任具有特殊性,它不同于一般主體的環(huán)境責(zé)任,也不同于政府的環(huán)境法律責(zé)任。

    第一,責(zé)任內(nèi)容其有二重性。第一個(gè)意義上的責(zé)任是相對(duì)于權(quán)力而言的,是權(quán)力的對(duì)應(yīng)詞,作為權(quán)力職責(zé)的責(zé)任,因?yàn)檎哂芯S護(hù)統(tǒng)治、處理公共事務(wù)的職責(zé),所以國(guó)家賦予其權(quán)力,在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也是一樣,政府承擔(dān)保護(hù)環(huán)境、預(yù)防污染的公共事務(wù)職責(zé),即環(huán)境立法中的“地方政府對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。第二個(gè)意義上的責(zé)任是法律責(zé)任,即傳統(tǒng)意義上所說的即行為人違反法定義務(wù)、約定義務(wù)或因法律特別規(guī)定而承受的一種不利的法律后果。[2]有學(xué)者將第一個(gè)意義上的責(zé)任稱為“第一性權(quán)利和義務(wù)規(guī)定”,將第二個(gè)意義上的政府責(zé)任稱為“第二性的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定”,即當(dāng)主體不履行第一性的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定時(shí),就會(huì)產(chǎn)生“第二性的權(quán)利和義務(wù)”。

    第二,政府環(huán)境責(zé)任具有難以追責(zé)性。在過去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里,政府環(huán)境責(zé)任主要體現(xiàn)在對(duì)環(huán)境管理相對(duì)人的環(huán)境管理和追責(zé),而管理相對(duì)人主體的法律責(zé)任則主體明確、內(nèi)容細(xì)致、標(biāo)準(zhǔn)明晰、程序規(guī)范,這些法律責(zé)任追究起來有明顯的可操作性。但政府環(huán)境責(zé)任落實(shí)則嚴(yán)重缺乏可操作性,法律責(zé)任不明確,責(zé)任主體和追究責(zé)任的主體都不明確,責(zé)任范圍缺乏標(biāo)準(zhǔn)界定,責(zé)任結(jié)果難以形成威懾力。[3]

    第三,政府環(huán)境責(zé)任具有非顯性的特征。政府肩負(fù)著多重責(zé)任,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任和環(huán)境保護(hù)責(zé)任,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任相對(duì)于環(huán)境責(zé)任而言,具有緊迫性和可量化性,尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任通過GDP等來衡量,并作為本屆政府的剛性政績(jī),影響到政府及各級(jí)政府部門負(fù)責(zé)人的政治前程。而環(huán)境責(zé)任相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任而言,在物資匱乏的年代里,還屬于奢侈品,環(huán)境需求是在填飽了肚子后的公眾需求,因此,當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任和環(huán)境責(zé)任同時(shí)出現(xiàn)在一個(gè)時(shí)空內(nèi),政府的環(huán)境責(zé)任自然而然讓位給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任。[4]

    第四,政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)具有長(zhǎng)期性。政府履行環(huán)境責(zé)任的投入較大,而其效果顯現(xiàn)需要很長(zhǎng)時(shí)間,當(dāng)屆政府為解決環(huán)境問題投入很大的資金,尤其在很多欠發(fā)達(dá)地區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就缺乏投資,更無資金投入環(huán)保。即使投入巨大資金于環(huán)保,其生態(tài)環(huán)保效益很難在短期內(nèi)顯現(xiàn),甚至根本看不到效益;投入或保護(hù)不當(dāng),還有可能招致更重污染和生態(tài)退化。當(dāng)屆政府的很多環(huán)保投入有時(shí)根本看不見,屬于隱性投入,如環(huán)??萍奸_發(fā)、地下污水管道的填埋、植樹造林等,是為下屆政府的環(huán)保政績(jī)做鋪墊,織嫁衣??梢姡h(huán)境責(zé)任邊界難清。這也是多數(shù)地方政府環(huán)保不作為或消極作為的原因之一。

    (三)政府環(huán)境責(zé)任的內(nèi)容

    政府環(huán)境責(zé)任是環(huán)保制度的核心內(nèi)容,對(duì)其他環(huán)保制度及其實(shí)現(xiàn)具有至關(guān)重要的作用。政府的環(huán)境責(zé)任內(nèi)容是政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的根本依據(jù)。它包括第一性的環(huán)境權(quán)力與職責(zé),即為了對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),地方各級(jí)政府應(yīng)履行各項(xiàng)環(huán)境管理權(quán),承擔(dān)管理職責(zé),具體包括如下幾種類型:

    首先是政府環(huán)境決策責(zé)任。政府在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中,很多決策都會(huì)造成生態(tài)破壞或環(huán)境污染,甚至整個(gè)區(qū)域的環(huán)境保護(hù)問題,都由政府統(tǒng)籌決定,可見,政府在決策過程中要承擔(dān)環(huán)境決策責(zé)任。為了正確履行環(huán)境決策責(zé)任,政府對(duì)本地區(qū)有重大環(huán)境影響的政策制定要進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)。政府作為頂層設(shè)計(jì)者,將國(guó)土劃分為不同的主體功能區(qū),政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照主體功能區(qū)制度履行發(fā)展和保護(hù)責(zé)任。本級(jí)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)制定整體規(guī)劃、長(zhǎng)中期規(guī)劃,并按照要求執(zhí)行環(huán)境規(guī)劃的責(zé)任。

    其次是政府環(huán)境執(zhí)法責(zé)任。政府是環(huán)保的重要主體,其實(shí)現(xiàn)環(huán)保職責(zé)的重要途徑就是嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。表現(xiàn)在:政府要進(jìn)行大量的環(huán)?;A(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè),這是環(huán)境保護(hù)的物質(zhì)基礎(chǔ),很多城市的污水管道建設(shè)、污水處理設(shè)施建設(shè)都需要政府投資完成。對(duì)環(huán)境污染排放企業(yè)和行為進(jìn)行監(jiān)督管理,監(jiān)督企業(yè)完成污染治理;對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行處罰和制止;對(duì)跨界環(huán)境污染進(jìn)行政府間協(xié)調(diào),并執(zhí)行區(qū)域間環(huán)境合作,實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的環(huán)境治理責(zé)任;政府對(duì)在環(huán)境保護(hù)中作出很大貢獻(xiàn)或付出的單位、個(gè)人或下級(jí)政府,應(yīng)當(dāng)給予生態(tài)補(bǔ)償。環(huán)境應(yīng)急管理及環(huán)境信息管理責(zé)任是政府的不二之責(zé),無可推脫。進(jìn)行環(huán)境教育也是政府的百年大計(jì)。[5]

    第三是政府環(huán)境保障責(zé)任。政府要為社會(huì)各界保護(hù)環(huán)境提供保障作用,保證提供充分的人力、物力和財(cái)力等;政府要為環(huán)境保護(hù)保證充分的財(cái)政預(yù)算;政府既要為環(huán)保爭(zhēng)取公共財(cái)政預(yù)算,又要為環(huán)??蒲?、技術(shù)開發(fā)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、設(shè)施建設(shè)等預(yù)算和分配資金。政府要為環(huán)境保護(hù)提供政策和制度供給,為環(huán)境保護(hù)制定各項(xiàng)優(yōu)惠政策和保障制度。政府還要建立政府采購(gòu)政策,通過政府資金來鼓勵(lì)和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)企業(yè)的發(fā)展。

    第四是政府監(jiān)督管理責(zé)任。政府對(duì)任何機(jī)關(guān)、企業(yè)或個(gè)體的環(huán)境行為承擔(dān)日常監(jiān)督和管理責(zé)任。包括上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的環(huán)境監(jiān)督,監(jiān)察部門對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督,政府環(huán)境主管部門對(duì)相關(guān)環(huán)保部門的監(jiān)督管理等。

    最后是承擔(dān)不利后果的責(zé)任。當(dāng)如下情形出現(xiàn)時(shí),政府承擔(dān)不利后果:政府沒有履行環(huán)境職責(zé);履責(zé)不達(dá)標(biāo)使區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降;或發(fā)生重大環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞。

    二、傳統(tǒng)數(shù)量、過程控制型環(huán)境管理背景下的政府環(huán)境責(zé)任現(xiàn)狀與弊端

    傳統(tǒng)數(shù)量控制型環(huán)境管理注重過程管理,管理目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)總量控制,微觀管好,宏觀未達(dá)。[6]相應(yīng)的政府環(huán)境管理責(zé)任的立法、運(yùn)行和現(xiàn)狀有其必然的合理性和必然性。

    (一)傳統(tǒng)政府環(huán)境責(zé)任制度存在的背景

    傳統(tǒng)的數(shù)量控制型環(huán)境管理制度依據(jù)的是環(huán)境管理理念,這里的環(huán)境管理其實(shí)質(zhì)是政府統(tǒng)治,英文表達(dá)是government,是政府統(tǒng)治過程中的管理,政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)治,統(tǒng)治的主體是政府,統(tǒng)治的方向是自上而下地通過發(fā)號(hào)施令,制定、發(fā)布和執(zhí)行政策,對(duì)環(huán)境公共事務(wù)進(jìn)行單一向度的管理,因此,集權(quán)、封閉、人治、專治和權(quán)力無限成為該制度體系的最大特征,政府享有管理權(quán)力,而相對(duì)應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)主要由管理相對(duì)人來承擔(dān),政府的環(huán)境責(zé)任主要以環(huán)境管制為主要表現(xiàn)形式,環(huán)境服務(wù)責(zé)任很少體現(xiàn),對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理以及滿足公眾需求的服務(wù)性責(zé)任體現(xiàn)不足甚至得不到體現(xiàn)。這種環(huán)境管理強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)中的政府管理主體與社會(huì)公眾主體的不對(duì)等性,不重視公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與作用,也不重視公眾的環(huán)保需求對(duì)環(huán)境管理的引導(dǎo)作用;單向度地重視政府的管理制約作用,而忽視社會(huì)、公眾對(duì)政府管理主體的監(jiān)督和制衡,也不重視公共責(zé)任機(jī)制的建立和發(fā)展;不重視對(duì)環(huán)境行政管理權(quán)的規(guī)范和制約,不重視對(duì)環(huán)境行政管理范圍的規(guī)范和制約,更不重視對(duì)環(huán)境管理行為的合法性監(jiān)管。這種環(huán)境管理理念引導(dǎo)下的環(huán)境保護(hù)立法凸顯對(duì)環(huán)境管理相對(duì)人的管制,而對(duì)政府環(huán)境責(zé)任立法及其完善近乎空白。

    (二)傳統(tǒng)政府環(huán)境責(zé)任的立法現(xiàn)狀

    我國(guó)的政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》以及其他環(huán)境要素保護(hù)立法中,例如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》《噪聲污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境污染防治法》《放射性污染環(huán)境防治法》《水法》等。[7]例如《憲法》第26 條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害”?!董h(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。第20條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù),防治土壤污染,土地石沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化和地面沉降,防止植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象發(fā)生等”。諸如此類的政府責(zé)任規(guī)定,還體現(xiàn)在其他環(huán)境保護(hù)單行法中。

    (三)傳統(tǒng)政府環(huán)境責(zé)任的立法弊端

    傳統(tǒng)的數(shù)量控制型環(huán)境管理體制下的政府環(huán)境責(zé)任法律規(guī)定不適應(yīng)現(xiàn)在的環(huán)保狀況[8],體現(xiàn)在如下方面。

    政府環(huán)境責(zé)任的理論體系不成熟,缺乏共識(shí)性的指導(dǎo)思想,導(dǎo)致分散在諸多環(huán)境保護(hù)法中的政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定零散,不成體系。注重政府的積極性的環(huán)境責(zé)任,即第一性的環(huán)境責(zé)任,突出環(huán)境管理權(quán)的配置和相關(guān)利益的分配,而對(duì)政府的第二性的環(huán)境責(zé)任,即環(huán)境管理法律責(zé)任的追究,規(guī)定欠缺,很多環(huán)境立法多規(guī)定政府環(huán)境管理權(quán),而對(duì)具體職權(quán)行使過程中的失誤、瀆職或造成的環(huán)境損害缺乏追責(zé)條款,更多的是規(guī)定環(huán)境行政管理相對(duì)人的責(zé)任追究。強(qiáng)調(diào)政府部門的環(huán)境責(zé)任,輕視政府的環(huán)境責(zé)任;重視政府的環(huán)境責(zé)任,輕視其他國(guó)家機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任;重視環(huán)保行政主管部門的環(huán)境責(zé)任,輕視其他環(huán)保部門的環(huán)保責(zé)任;重視政府或部門集體的環(huán)保責(zé)任,而輕視官員等個(gè)體環(huán)保責(zé)任等。政府的環(huán)保責(zé)任首先落在人民政府頭上,政府部門是政府環(huán)境責(zé)任的具體承擔(dān)者,所以,環(huán)境出了問題,政府是環(huán)境責(zé)任的兜底者、第一責(zé)任人,追究政府部門環(huán)保責(zé)任則是地方政府實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理的一種手段。強(qiáng)調(diào)政府的環(huán)境管理責(zé)任,對(duì)政府的環(huán)保服務(wù)責(zé)任規(guī)定少。我國(guó)的環(huán)境管理是政府單打獨(dú)斗,政府幾乎承包了多數(shù)的環(huán)保責(zé)任,其他主體沒有參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)會(huì),因此,政府在環(huán)保上既很累又很孤獨(dú),可謂環(huán)保戰(zhàn)場(chǎng)的一位孤膽英雄,典型的出力不討好。究其原因,政府沒有激發(fā)其他社會(huì)主體的環(huán)保積極性。政府應(yīng)當(dāng)將一定的環(huán)保職能或責(zé)任分配給其他社會(huì)主體,從而轉(zhuǎn)換職能,為企業(yè)和社會(huì)提供環(huán)保服務(wù)。政府環(huán)境責(zé)任的法律規(guī)定粗略,沒有可操作性,缺乏細(xì)致規(guī)定,尤其是細(xì)致的程序規(guī)定,這就使得很多政府職責(zé)難以落實(shí),或者在落實(shí)過程中存在很多漏洞和缺陷,甚至其他違法損害公眾利益的現(xiàn)象。政府環(huán)境責(zé)任尤其是第二性的環(huán)境責(zé)任追究制度存在很大缺陷,我國(guó)的環(huán)境污染局面長(zhǎng)時(shí)間得不到根本扭轉(zhuǎn),根本原因之一就是政府環(huán)境責(zé)任不能得到根本落實(shí),在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力下,環(huán)保政績(jī)得不到顯現(xiàn),環(huán)保政績(jī)好壞都是一個(gè)樣,所以,在法律上,政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任得不到應(yīng)有的追究,久而久之,官員們也都知道環(huán)保很重要,就是不行動(dòng)。政府主管和分管環(huán)保的各部門間職責(zé)不清,責(zé)任難定。政府各部門分別承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任,而環(huán)境的整體性特征要求各部門之間相互配合,形成環(huán)保合力方能高效解決環(huán)境問題??墒?,我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法對(duì)各部門的環(huán)保責(zé)任規(guī)定不清,或存在權(quán)力重疊導(dǎo)致各部門爭(zhēng)相管理,或存在權(quán)力真空導(dǎo)致各部門都不管。同時(shí),立法上也缺乏對(duì)各部門之間合理制約和協(xié)調(diào)的規(guī)定。這在很大程度上削弱了政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。立法上缺乏地方各政府間環(huán)保協(xié)調(diào)的法律規(guī)定。我國(guó)的環(huán)境是一個(gè)整體,隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,環(huán)境問題日顯區(qū)域化,這就需要相鄰的各地區(qū)相互理解支持,通過環(huán)境合作解決區(qū)域性環(huán)境問題。而我國(guó)很長(zhǎng)時(shí)間的環(huán)保立法中缺乏這種制度立法,使得政府間難以合作,削弱了環(huán)境保護(hù)效率的提升。

    綜上所述,我國(guó)傳統(tǒng)數(shù)量管控型環(huán)境治理制度,存在諸多缺陷,通過比較發(fā)現(xiàn)數(shù)量管控型政府環(huán)保責(zé)任制度的重重弊端,我們?cè)诮Y(jié)果導(dǎo)向的環(huán)境政府責(zé)任的制度設(shè)計(jì)過程中,要有針對(duì)性地借鑒。

    三、結(jié)果導(dǎo)向的環(huán)境治理理念下的政府環(huán)境責(zé)任

    前述傳統(tǒng)的數(shù)量控制型環(huán)境治理機(jī)制下的政府環(huán)境責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)存在諸多弊端,經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐,我國(guó)正在構(gòu)建新型的以環(huán)境質(zhì)量改善為結(jié)果導(dǎo)向的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制,這種目標(biāo)下的政府環(huán)境責(zé)任呈現(xiàn)新的構(gòu)建。

    (一)結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任特征

    結(jié)果導(dǎo)向的環(huán)境治理理念及其引導(dǎo)下的環(huán)境法律制度體系重構(gòu)的核心在于政府環(huán)境責(zé)任的重建。結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任具有以下特征:其一,使得政府責(zé)任從虛化走向硬化,從虛無縹緲的責(zé)任變成了觸手可及的剛性責(zé)任,政府環(huán)境責(zé)任可以量化、可測(cè)量和可追究。其二,政府環(huán)境責(zé)任復(fù)雜到簡(jiǎn)單,從過程導(dǎo)向趨向結(jié)果導(dǎo)向。環(huán)境質(zhì)量改善的環(huán)境責(zé)任目標(biāo)使得政府抓環(huán)保不再注重表面的數(shù)據(jù),例如環(huán)保投資率、某類水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、企業(yè)的排放達(dá)標(biāo)率等,而是更加注重某個(gè)區(qū)域的環(huán)保結(jié)果,如水質(zhì)、空氣或土壤的環(huán)境質(zhì)量改善程度,能否看得見河里的魚蝦、能否下河游泳、能否看見藍(lán)天、霧霾天氣是否銳減等,總之,讓老百姓真正觸摸到環(huán)境質(zhì)量的改善,而不是政府環(huán)保部門報(bào)送或公開的高深莫測(cè)的環(huán)保達(dá)標(biāo)或質(zhì)量改善數(shù)據(jù)。其三,區(qū)域性特征[3],結(jié)果導(dǎo)向的環(huán)境治理的對(duì)象是某個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境,這個(gè)區(qū)域首先是某個(gè)具有共同自然或生態(tài)特點(diǎn)的空間區(qū)域,例如,某個(gè)流域、某個(gè)自然沙漠地區(qū)、某個(gè)特殊動(dòng)植物種群的區(qū)域等。其次是某個(gè)行政區(qū)域,這個(gè)行政區(qū)域處于環(huán)境行政管理的需要,為實(shí)現(xiàn)某個(gè)自然區(qū)域環(huán)境治理的需要,作為環(huán)境治理的行政主體或方式所講的區(qū)域。與之對(duì)應(yīng)的政府環(huán)境責(zé)任也應(yīng)當(dāng)以某個(gè)區(qū)域?yàn)檩d體。其四,政府環(huán)境責(zé)任范圍擴(kuò)大。相比傳統(tǒng)的數(shù)量過程控制型環(huán)境保護(hù)政府責(zé)任,結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任不再局限于企業(yè)達(dá)標(biāo)排放,責(zé)任范圍更多擴(kuò)展到山水田林湖草的綜合保護(hù)責(zé)任。其五,結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任不僅關(guān)注政府的過程治理責(zé)任,更關(guān)注生態(tài)建設(shè)和污染防治的成果即環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。[9]其六,政府環(huán)境責(zé)任的主體,不僅限于環(huán)境保護(hù)主管部門或相關(guān)部門,更有政府及其負(fù)責(zé)人,甚至還有離休或退休或調(diào)任的原崗位負(fù)責(zé)人。

    (二)結(jié)果導(dǎo)向型政府環(huán)境責(zé)任構(gòu)建的邏輯徑路

    我國(guó)的環(huán)境治理從過去數(shù)量型的總量控制管理模式過渡到以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的環(huán)境管理模式,關(guān)鍵要從原有的“微觀管好、宏觀未達(dá)”走向“宏觀管好、微觀放開”,政府的環(huán)境責(zé)任將更加明確,責(zé)任更加重大,更加強(qiáng)調(diào)政府的環(huán)境治理結(jié)果。這種結(jié)果型的政府環(huán)境責(zé)任界定有其必然的邏輯淵源。首先,人民對(duì)美好生活的向往就是黨和政府的奮斗目標(biāo),而要提高人民生活水平,不僅要讓人民的錢袋子鼓起來,還要讓人民擁有碧水藍(lán)天,享受良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。因此,新《環(huán)境保護(hù)法》濃墨重彩地界定政府環(huán)境責(zé)任“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境治理負(fù)責(zé)”,政府是人民利益的合法代表,人民享有的公共環(huán)境利益需要政府來維護(hù),政府要為公眾供給合格健康的環(huán)境質(zhì)量。其次,政府為實(shí)現(xiàn)終極的合格的環(huán)境質(zhì)量結(jié)果,政府有采取各項(xiàng)環(huán)境監(jiān)管的責(zé)任。嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量結(jié)果要求倒逼政府采取嚴(yán)格的環(huán)境管理措施。一切對(duì)環(huán)境質(zhì)量提升有負(fù)面影響的對(duì)象都是政府環(huán)境治理的目標(biāo),這種結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任使得政府環(huán)境監(jiān)管的對(duì)象和范圍不斷擴(kuò)大,政府要做好宏觀制度設(shè)計(jì)。最后,政府從微觀環(huán)境管理責(zé)任中抽身,縮減政府對(duì)企業(yè)的環(huán)境管理責(zé)任,通過法律制度強(qiáng)化企業(yè)的自身環(huán)境監(jiān)管,提升企業(yè)的環(huán)境治理能力,激活企業(yè)的自覺環(huán)境治理動(dòng)能。

    (三)結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任對(duì)我國(guó)環(huán)境法律保護(hù)制度體系的影響

    政府環(huán)境責(zé)任制度的重構(gòu)對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律制度的影響牽一發(fā)而動(dòng)全身。最重要的影響體現(xiàn)在如下方面。其一,將環(huán)境監(jiān)測(cè)制度推向前沿,各級(jí)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),區(qū)域環(huán)境質(zhì)量成為各級(jí)政府對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下追責(zé)的制度抓手,這樣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)成為環(huán)境管理的核心制度之一,它涉及政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的公平正義。其二,環(huán)境管理體制的改革成為當(dāng)務(wù)之急,環(huán)境監(jiān)測(cè)必須實(shí)行垂直管理,否則地方政府既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,地方政府的環(huán)境質(zhì)量無法得到保證,無法實(shí)現(xiàn)追責(zé)。其三,政府對(duì)企業(yè)的環(huán)境管理方式發(fā)生改變,政府的環(huán)保職能不能再停留在對(duì)排污企業(yè)的圍追堵截,而要把精力放在對(duì)區(qū)域環(huán)境保護(hù)的整體規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理上,必須建立一套讓所有污染排放企業(yè)自我管理、自我監(jiān)督的環(huán)境治理制度。其四,構(gòu)建政府進(jìn)行全面環(huán)境治理的制度手段,體現(xiàn)環(huán)境治理的區(qū)域性和整體性環(huán)境管理制度,如區(qū)域環(huán)境規(guī)劃制度、區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)制度、區(qū)域環(huán)境會(huì)商制度、區(qū)域環(huán)境合作制度、區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法制度、區(qū)域產(chǎn)業(yè)制度、區(qū)域限批制度等。其五,對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)制度體系結(jié)構(gòu)產(chǎn)生制度影響。傳統(tǒng)數(shù)量控制型環(huán)境保護(hù)制度體系里,環(huán)境管理機(jī)構(gòu)對(duì)污染排放企業(yè)及其污染排放行為的管控是整個(gè)環(huán)境保護(hù)制度的核心,整個(gè)環(huán)境保護(hù)制度就是圍繞企業(yè)達(dá)標(biāo)排放而展開,企業(yè)只要達(dá)標(biāo)排放,環(huán)境管理的過程才是重點(diǎn)。但是結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境治理責(zé)任制度凝集下的區(qū)域環(huán)境治理制度體系改變我國(guó)環(huán)境制度結(jié)構(gòu):以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為制度核心,強(qiáng)化地方政府的責(zé)任主體,鞏固地方政府整體環(huán)境治理的法律手段,明確企業(yè)環(huán)境治理的主體地位,激發(fā)企業(yè)環(huán)境治理的積極性,鼓勵(lì)公眾乃至環(huán)保組織的環(huán)保公眾參與,喚醒公眾的環(huán)保意識(shí)。

    四、結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任制度重構(gòu)

    結(jié)果導(dǎo)向型環(huán)境治理機(jī)制的核心制度之一是政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度,只有政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任得到落實(shí),方能帶動(dòng)其他制度的落實(shí),才能倒逼企業(yè)和社會(huì)主體積極參與環(huán)境治理。如何重構(gòu)政府的環(huán)境責(zé)任,應(yīng)著重建立如下幾個(gè)體系:第一,政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任界定制度體系;第二,政府環(huán)境質(zhì)量量化制度體系;第三,政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任監(jiān)測(cè)制度體系;第四,政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任執(zhí)行制度體系;第五,政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任追究制度體系。最終形成一個(gè)可量化、可實(shí)現(xiàn)、可測(cè)量、可追責(zé)和可監(jiān)督的政府環(huán)境責(zé)任體系。

    (一)政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任界定制度——可量化特征

    政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任在過去的環(huán)境保護(hù)法里也有規(guī)定,但是,該制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用,偏離了立法者立法時(shí)的初心,究其原因在于政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任虛化,沒有在制度上細(xì)化硬化,使得政府環(huán)境責(zé)任得不到具體落實(shí)。結(jié)果導(dǎo)向型的政府環(huán)境責(zé)任制度必須要解決這個(gè)問題,要建立區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度,通過區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)、衡量地方政府環(huán)境責(zé)任履行業(yè)績(jī),為后期政府環(huán)境責(zé)任追究提供尺度和程序依據(jù)。只有依據(jù)這種法定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)才能建立以不利后果作為追責(zé)考量的政府環(huán)境責(zé)任制度,環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)如何確定,是否賦予政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的自由裁量權(quán),是否賦予政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的修改權(quán),是政府環(huán)境責(zé)任制的試金石,只有剛性責(zé)任才能約束政府。確定政府環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)最根本的就是以對(duì)公眾健康和環(huán)境質(zhì)量的影響為基礎(chǔ)。同時(shí)還要考慮主體功能區(qū)劃制度,不同主體功能區(qū)的地方政府的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不同,限制發(fā)展區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)會(huì)更高,其經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核標(biāo)準(zhǔn)則相對(duì)較低。這種量化首先要循序漸進(jìn),以我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段為背景,我國(guó)早期的總量控制性的政府責(zé)任顯然不能滿足公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的訴求。其次,政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任界定要考慮區(qū)域發(fā)展差異、資源稟賦差異。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)設(shè)立要考慮不同地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量差異、地理和氣象條件,不同區(qū)域的政府因地制宜地設(shè)置不同的考核目標(biāo),有的區(qū)域應(yīng)當(dāng)弱化甚至取消GDP考核要求,強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境考核的硬要求。再次,環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定要考慮區(qū)域間的相互影響因素,尤其是過境污染對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境的影響。

    (二)區(qū)域政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)制度——可實(shí)現(xiàn)特征

    法律將政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任作為重要抓手,并將區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)考核作為制度中心,那就必須賦予政府足夠的實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的各項(xiàng)基礎(chǔ)條件,并通過法律制度的形式予以保障。第一,政府必須將環(huán)境保護(hù)納入本屆政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,并予以專項(xiàng)資金,同時(shí)要為政府實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)責(zé)任提供資金保障。第二,保障政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任實(shí)現(xiàn)的人力、物力。要彰顯人才的作用,提高環(huán)境保護(hù)管理人員的環(huán)保素質(zhì),同時(shí)要為環(huán)保執(zhí)法提供與當(dāng)前環(huán)保部門執(zhí)法相適應(yīng)的環(huán)保監(jiān)測(cè)設(shè)備和儀器。第三,賦予政府新的環(huán)境管理手段和更嚴(yán)格的執(zhí)法手段。如區(qū)域限批手段、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)、按日處罰手段等。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法構(gòu)建的政府環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn)制度極大地促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量的改善,行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo),可以啟動(dòng)“限期治理”罰則,責(zé)令地方政府制定整改計(jì)劃,限期達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);如果質(zhì)量仍舊不達(dá)標(biāo),繼續(xù)啟動(dòng)“區(qū)域限批”罰則,暫停排放項(xiàng)目上馬,將環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)實(shí)行連帶負(fù)責(zé)。就環(huán)保領(lǐng)域的地方保護(hù)頑疾,環(huán)境法賦予上級(jí)政府及其部門“越級(jí)罰則”,當(dāng)下級(jí)政府環(huán)境不作為時(shí),上級(jí)政府可以暫停或收回下級(jí)政府的行政職權(quán),直接行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。第四,法律為了保障政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的實(shí)現(xiàn),消除地方政府在環(huán)境治理中的各項(xiàng)障礙,制定了很多特殊的制度,例如環(huán)?!包h政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”制度。

    (三)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)估、審計(jì)與考核制度——可測(cè)量特征

    環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)關(guān)涉以環(huán)境質(zhì)量改善為結(jié)果導(dǎo)向的環(huán)境治理機(jī)制創(chuàng)新改革的成敗,地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人都是理性的經(jīng)濟(jì)人,都有自身的局部利益,地方政府在理性上都會(huì)作出有利于自己的環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果,如果監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)隸屬于地方政府,檢測(cè)結(jié)果肯定受制于各級(jí)地方政府,從而失去真實(shí)性,受損的是中央政府和社會(huì)公眾。必須改造環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度,將監(jiān)測(cè)部門從地方環(huán)保部門中剝離出來,至少在省級(jí)以下實(shí)現(xiàn)垂直管理,使得環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)脫離地方政府的管控。這種環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度改革體現(xiàn)了“誰監(jiān)管誰監(jiān)測(cè)”,確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠。針對(duì)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的政府環(huán)境責(zé)任的衡量,就要建立生態(tài)價(jià)值評(píng)估制度,以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府生態(tài)建設(shè)成果和生態(tài)損害的評(píng)估,達(dá)到評(píng)估政府環(huán)境責(zé)任的目的。結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任必須細(xì)化目標(biāo),其目的是考核政府的環(huán)境治理績(jī)效,應(yīng)當(dāng)將該項(xiàng)目標(biāo)考核制度作為結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制的核心制度之一。[10]當(dāng)前目標(biāo)考核制度對(duì)考核目標(biāo)、考核程序、考核主體、考核結(jié)果的運(yùn)用都沒有詳細(xì)的、權(quán)威的規(guī)定,使得目標(biāo)考核得不到地方政府的重視。結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任制度要將地方政府的環(huán)境目標(biāo)考核作為牛鼻子[6],在制度上細(xì)化各項(xiàng)環(huán)境考核目標(biāo),明確各項(xiàng)量化指標(biāo),實(shí)施措施和實(shí)施方案,明確規(guī)定下級(jí)政府與上級(jí)政府簽訂環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任狀。環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度是整個(gè)政府責(zé)任制的重要環(huán)節(jié),涉及公正和成敗,當(dāng)前存在不少問題,例如,很多地方為了逃避監(jiān)管走捷徑,篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),還有營(yíng)造局部環(huán)境人工影響監(jiān)測(cè)結(jié)果,如在監(jiān)測(cè)裝置附近噴霧降低小顆粒物濃度。因此,在制度建設(shè)和日常管理中要補(bǔ)差補(bǔ)缺,堵住漏洞,方能讓好的環(huán)境制度發(fā)揮效率。

    (四)政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任追究制度——可追責(zé)性特征

    政府環(huán)境責(zé)任只有得到追究,方能戳到管理者的痛處,方能引起關(guān)注促使其行動(dòng)。只有當(dāng)環(huán)境質(zhì)量結(jié)果得到合理運(yùn)用,政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度方能發(fā)揮重大作用,環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)后,地方政府可以獲得獎(jiǎng)勵(lì):經(jīng)濟(jì)上得到更多的財(cái)政支持;物質(zhì)上得到更多的環(huán)保裝備和器材等;政府官員可以得到提拔重用;地方政府可以獲得更多的生態(tài)補(bǔ)償?shù)取H绻胤江h(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo),地方政府應(yīng)承擔(dān)環(huán)保不作為、不達(dá)標(biāo)的法律責(zé)任:地方政府官員不能提拔重用,地方政府不能得到進(jìn)一步發(fā)展或投資,即區(qū)域限批;經(jīng)濟(jì)上,地方政府可能向受害的相關(guān)地方政府支付生態(tài)補(bǔ)償金等;在救濟(jì)程序上,如果各級(jí)地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任沒有達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),要求其限期治理和達(dá)標(biāo)。各級(jí)政府或其主管部門領(lǐng)導(dǎo)由于行政立法失誤、決策失誤、執(zhí)法不當(dāng)?shù)仍斐芍苯踊蜷g接的環(huán)境損害,導(dǎo)致轄區(qū)或相鄰地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降的,應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的行政責(zé)任;構(gòu)成犯罪的,應(yīng)追究其刑事責(zé)任。為了固化地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的環(huán)境責(zé)任,建立生態(tài)環(huán)保審計(jì)制度和生態(tài)損害或破壞法律責(zé)任追究制度,當(dāng)某任主要領(lǐng)導(dǎo)退休或離任后,要像領(lǐng)導(dǎo)干部離任財(cái)務(wù)審計(jì)一樣,審計(jì)其在職期間的生態(tài)環(huán)保情況;當(dāng)其任內(nèi)發(fā)生重大生態(tài)環(huán)保事件,造成惡劣影響或重大損失的,要對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行追責(zé)。

    在政府環(huán)境責(zé)任追究上,還存在制度缺陷。環(huán)保法六十八條針對(duì)重大環(huán)境違法事件,地方政府的分管領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)境監(jiān)管部門的主要負(fù)責(zé)人“引咎辭職”,該項(xiàng)罰則在我國(guó)現(xiàn)行政治制度下具有很大的威懾性,而現(xiàn)實(shí)中,環(huán)境保護(hù)部門在當(dāng)前政府重大決策中話語權(quán)很小,甚至沒有話語權(quán),當(dāng)真的發(fā)生追責(zé)事項(xiàng)時(shí),環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)人往往被當(dāng)作擋箭牌,政府負(fù)責(zé)人則逃脫追責(zé),這很大程度上弱化了該款的法律威懾力。另外,在追責(zé)對(duì)象的界定上,只有環(huán)保主管部門或其他環(huán)保監(jiān)管部門作為追責(zé)對(duì)象,而其他部門沒有被納入追責(zé)對(duì)象的范圍,這在很大程度上有違客觀事實(shí),因?yàn)楹芏喹h(huán)境影響的決策不是環(huán)保部門能把控的,強(qiáng)勢(shì)的發(fā)展改革部門等對(duì)決策有重大影響,而其都不是政府環(huán)境責(zé)任的追責(zé)對(duì)象,有違公平。這種宏觀決策對(duì)環(huán)境影響很大,但在現(xiàn)行政府問責(zé)機(jī)制中,缺乏對(duì)其問責(zé),嚴(yán)重影響了政府責(zé)任追究。現(xiàn)行環(huán)境法強(qiáng)調(diào)了環(huán)保部門(主管部門和其他監(jiān)管部門)如何履行環(huán)境管理職責(zé),對(duì)其他相關(guān)監(jiān)管部門如何履行環(huán)境管理職責(zé)只作原則性規(guī)定,缺乏規(guī)制指引和依據(jù),這既影響了部門執(zhí)行環(huán)保職能的積極性和規(guī)范性,也影響對(duì)其追責(zé),出現(xiàn)部門各行其是,不成合力。

    在問責(zé)類型上,我們更多地關(guān)注過錯(cuò)問責(zé),即環(huán)境出現(xiàn)問題或出現(xiàn)違法行為時(shí),對(duì)問責(zé)對(duì)象問責(zé);但是,“無功問責(zé)”常被忽略,法律要加強(qiáng)對(duì)沒有履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù)的行為加強(qiáng)問責(zé),只有將過錯(cuò)問責(zé)和無功問責(zé)相結(jié)合時(shí),才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境的作為政府。

    (五)政府環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度——可監(jiān)督特征

    陽光是最好的防腐劑,也是政府履行責(zé)任最好的推手,沒有監(jiān)督,政府就沒有壓力,沒有監(jiān)督,政府也可能產(chǎn)生腐敗和瀆職。[11]上述追責(zé)機(jī)制和責(zé)任明晰機(jī)制是政府及其部門履行環(huán)境責(zé)任的內(nèi)生動(dòng)力,然而,任何事物發(fā)展都是內(nèi)外因的結(jié)合,缺一不可。從很多違法行為的曝光看,外部力量的介入更有利于促進(jìn)政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

    首先是人大監(jiān)督制度。人大是權(quán)力機(jī)關(guān),有權(quán)對(duì)政府監(jiān)督,這種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)分兩種:其一是常態(tài)化的監(jiān)督,即每年召開人大會(huì)議的時(shí)候,政府必須向人大匯報(bào)環(huán)境保護(hù)情況;其二是非常態(tài)化的監(jiān)督,當(dāng)發(fā)生重大環(huán)境問題時(shí),人大及其常委會(huì)可以臨時(shí)決定質(zhì)詢政府。

    其次是司法監(jiān)督制度。當(dāng)前非常熱點(diǎn)的環(huán)境公益訴訟也是政府環(huán)境責(zé)任監(jiān)督的重要途徑,尤其是環(huán)境行政公益訴訟,當(dāng)檢察機(jī)關(guān)、公眾或環(huán)境保護(hù)組織發(fā)現(xiàn)政府或環(huán)境行政管理部門有環(huán)境行政不作為或亂作為時(shí),可以將政府或管理部門作為被告提起環(huán)境行政公益訴訟。

    再次是媒體公眾監(jiān)督制度。當(dāng)前信息化時(shí)代,傳媒迅速發(fā)展。自媒體時(shí)代,人人都是記者,人人都是電視臺(tái),公眾隨時(shí)將環(huán)境違法行為或環(huán)境違法狀態(tài)發(fā)布到網(wǎng)絡(luò),提請(qǐng)政府相關(guān)部門引起重視。當(dāng)政府嚴(yán)重瀆職或不作為時(shí),媒體可以將之曝光。

    最后是環(huán)保督察制度。環(huán)保督察是指環(huán)保督察人員通過對(duì)環(huán)境要素的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)質(zhì)量進(jìn)行綜合性或?qū)m?xiàng)督察,通過“進(jìn)駐”“反饋”“整改”“移送”等程序,監(jiān)督和檢查地方黨政機(jī)構(gòu)及其環(huán)保工作人員履行環(huán)保職責(zé)和落實(shí)整改情況的制度體系。實(shí)踐證明,環(huán)保督察有力改善了水、大氣、土壤環(huán)境質(zhì)量和促進(jìn)了生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。環(huán)保督察制度是“專斷性權(quán)力”與“基礎(chǔ)性權(quán)力”的結(jié)合,是高層果斷決策和基礎(chǔ)百姓積極參與相結(jié)合的產(chǎn)物,需要進(jìn)一步法治化,成為一種新的制度創(chuàng)新和常態(tài)化的環(huán)境治理手段。

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