設(shè)區(qū)的市立法民主化研究

譚夢想

關(guān)鍵詞立法 民主化 地方性立法 銅陵市

隨著我國民主與法治的建設(shè)的熱情日益高昂，立法民主化已經(jīng)成為一個不可或缺的一部分。對于新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市來說，如何行使立法權(quán)，如何在保證立法質(zhì)量的同時，滿足本設(shè)區(qū)的市不同社會主體的不同利益需求，已經(jīng)成為設(shè)區(qū)的市在立法過程中需要解決的必要問題。本文擬以銅陵市為研究對象，通過梳理和分析其優(yōu)點和不足，對提升我國設(shè)區(qū)的市立法民主化提出若干對策和建議。

一、賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的背景及立法民主化的必要性

（一）設(shè)區(qū)的市立法杈的設(shè)立背景

《中國人民共和國立法法》自2000年頒布實施以來，對規(guī)范立法活動，推動立法程序以及完善中國特色社會主義法律體系，推動我國社會主義的法制建設(shè)，都發(fā)揮了非常大的作用。但是，隨著社會的不斷發(fā)展與變化，中央統(tǒng)—立法已經(jīng)不能夠很好的滿足各個地區(qū)的經(jīng)濟與文化發(fā)展，公民和中央政府對進一步加強和改善立法也有了許多新的期盼。因此以習(xí)近平為首的黨中央對立法提出了新的要求：（1）立法機關(guān)采取多種方式聽取意見;（2）在深入研究論證的基礎(chǔ)上形成草案，進行一審;（3）一審后全文公布并征求社會公眾意見;（4）對草案進行修改完善后進行二審;（5）二審后再次全文公布向社會征求意見。基于這些要求，《立法法》于2015年修訂，在第72條第二款規(guī)定將立法主體擴充至設(shè)區(qū)的市，在立法事項方面主要包括城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面。

（二）設(shè)區(qū)的市立法民主化的必要陛

設(shè)區(qū)的市立法的合法化、科學(xué)化和民主化是立法順利進行和實現(xiàn)立法目的的重要基礎(chǔ)，合法化和科學(xué)化是指設(shè)區(qū)的市在立法過程中的程序合乎法律規(guī)定和科學(xué)的立法，但立法民主化指的是設(shè)區(qū)的市在立法的過程中以民主核心為基礎(chǔ)，創(chuàng)建和推行現(xiàn)代民主憲政的過程。

民主化自社會主義建設(shè)以來，一直是我們不斷追尋的目標，在我國立法方面，立法民主化仍是一個不容忽視的問題。主要從以下幾個方面論述設(shè)區(qū)的市立法民主化的必要性：（1）設(shè)區(qū)的市立法民主化是我國黨的重要方針;堅持公民的主導(dǎo)地位，自然要將立法活動深入在公民的生活中，使立法不僅僅是國家的立法，更是公民的立法。（2）設(shè)區(qū)的市立法民主化能從不同的角度滿足不同的利益需求;（3）設(shè)區(qū)的市立法民主化有利于得到公民的認可，增加政府在人民心中的威信，增加政府的影響力。（4）設(shè)區(qū)的市立法民主化有利于增加政府立法的透明度，防止肆意妄為。

二、設(shè)區(qū)的市立法民主化的現(xiàn)狀以及不足

（一）設(shè)區(qū)的市立法民主化的現(xiàn)狀

1.設(shè)區(qū)的市確權(quán)后積極行使立法權(quán)

各設(shè)區(qū)的市自被賦予地方立法權(quán)后，都積極的行使相關(guān)的立法權(quán)，針對各市的實際情況，確立各種法律法規(guī)規(guī)范體制。銅陵市根據(jù)本地的情況，廣泛征集相關(guān)的立法項目和建議。征集的立法項目群眾關(guān)切度高、社會影響力大，涉及“交通、規(guī)劃、土地、衛(wèi)生、市政建設(shè)與管理、民政、環(huán)境治理、歷史文化保護、特產(chǎn)保護”等多個領(lǐng)域。

2.設(shè)區(qū)的市確權(quán)后，公民參與立法的渠道

銅陵市在被賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)之后，也在積極地將民主運用到立法中。首先，公民可以通過銅陵市人大官方網(wǎng)站了解到立法的相關(guān)動態(tài)，并可以向網(wǎng)站提供的郵箱進行征集建議。其次，銅陵市建立了基層立法聯(lián)系點工作制度，2018年將銅陵學(xué)院作為基層立法聯(lián)系點，通過在社會公眾、相關(guān)組織單位和立法機關(guān)之間建立常態(tài)化、經(jīng)常性的互動平臺，收集立法信息和社會各方面的訴求。最后，在對公民意見或建議的反饋上，銅陵市近幾年出臺了《銅陵市人大常委會法規(guī)草案征求意見及采納情況反饋辦法》，通過制定相關(guān)的制度來明確公眾意見采納的具體標準。另外，銅陵市在立法的過程中，引進專家學(xué)者對本市立法活動的探討與指導(dǎo)活動，銅陵學(xué)院法學(xué)院也被邀請進行相關(guān)立法的討論。

（二）設(shè)區(qū)的市立法民主化的不足

雖然我國設(shè)區(qū)的市在立法民主化上取得了很大的成效，在對銅陵市進行研究的過程中，發(fā)現(xiàn)立法活動中仍存在一些問題：

1.公民的法律意識淡薄，參與立法的意識不高

絕大多數(shù)的公民對于立法是什么，立法應(yīng)該是怎樣的程序，立法對自己有什么影響，這些基本的問題都不清楚，立法的根基不在，參與立法顯然是不現(xiàn)實的。例如，銅陵白姜是與銅陵市公民密切關(guān)聯(lián)的一個具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品，但是人民對該產(chǎn)品的保護意識仍是非常低，導(dǎo)致市面上有許多打著正宗銅陵白姜的名號進行銷售而并不是產(chǎn)于銅陵的白姜的情況的出現(xiàn)。

2.公民參與立法的途徑有限且方式單一

目前銅陵市設(shè)區(qū)的市立法征求意見及修改意見最普遍的僅僅是在銅陵人大官方網(wǎng)站上發(fā)布征求立法意見及修改意見的公告，然后留下投稿的郵箱，只用這種方式很難達到立法民主化的目的，通過網(wǎng)站征集立法意見及修改意見大多流于形式，而想要實現(xiàn)立法民主化的目標也是任重而道遠。另外一個途徑是通過建立基層立法聯(lián)系點讓公民參與到立法活動中來，銅陵市的基層立法聯(lián)系點處于初設(shè)階段，實行的還不成熟，但通過確立的淮南師范學(xué)院的法學(xué)院來看，該基層立法聯(lián)系點未涉及鄉(xiāng)村社區(qū)、企業(yè)、和社會團體等其他主體，難以全面、廣泛的征求立法意見。

3.公民參與立法工作的階段有限

一個地方性法規(guī)的制定，經(jīng)過了立項、起草、征求和聽取意見、審查、決定與公布這些主要步驟。但是公民真正能夠參與的僅僅是立項的意見，征求和聽取意見或者修改意見這些步驟，立法機關(guān)也未對公民的意見是否采用以及相關(guān)問題進行說明。由此可見，公民參與立法僅僅存在于表面，而并沒有深入到立法工作中。

4.公民參與立法的信息反饋機制有待完善

公民參與立法活動注重的是立法者和受法規(guī)影響的相關(guān)人員，遵循互動、尊重的基本原則，進行溝通協(xié)商的互動過程。公民參與設(shè)區(qū)的市立法活動是與進行機關(guān)思想交流的過程，官方如果對于公民提出的意見和建議沒有做到及時正面回應(yīng)，便會打擊僅有的公民參與的積極性。依調(diào)查研究銅陵市并沒有建立相關(guān)的信息反饋機制，這種情況的出現(xiàn)會打擊公民參與立法活動的積極性。

三、完善設(shè)區(qū)的市立法民主化的路徑

（一）做好普法宣傳的工作

目前的普法宣傳大部分都是在市級開展該活動，這樣會造成法律知識的“貧富差距”，所以普法活動應(yīng)當(dāng)做到真正的普遍，將法律傳遞到各個村民委會中，公民只有先了解法律，才能將法律與生活聯(lián)系在一起，才有法律與生活息息相關(guān)的意識。人民只有了解法律才會主動的參與到立法中，并為立法活動提出個人的小部分見解，這是為實現(xiàn)立法民主化的最基礎(chǔ)、也是最重要的一步。

（二）利用互聯(lián)網(wǎng)新媒體加強立法的宣傳

習(xí)近平總書記高度關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)新媒體的發(fā)展，在中共十九大報告中多次提到互聯(lián)網(wǎng)，并明確指出，要增強改革創(chuàng)新本領(lǐng)，保持銳意進取的精神風(fēng)貌，善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作。所以我們應(yīng)該充分利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，利用微信公眾號、微博、報紙、廣播電臺等途徑進行宣傳在互聯(lián)網(wǎng)平臺上及時宣傳立法信息，將法規(guī)草案提交公眾討論、征求意見，使公民能了解立法的背景、目標和準確理解法規(guī)的重點、難點和爭議點等，為公眾參與立法營造良好的輿論聲勢和氛圍。

（三）拓寬公民參與立法的渠道

增加公民參與立法的渠道，建立健全多種類、多方面、多維度的立法機制，讓社會公眾能更加方便、有序、高效，更加主動、積極、認真地參與立法，表達利益訴求。要完善立法聽證、座談會、法規(guī)征求意見等民意表達方式，盡可能讓民意直接到達立法活動的相關(guān)人員，減少征集民意的中間環(huán)節(jié)，促進民意的表達渠道從單一化到多元化、從間接表達到直接敘說、從無序到有序的轉(zhuǎn)變。通過政府相關(guān)部門將碎片化的民眾意見收集起來，進行篩除、分類、匯總和分析，使之成為成熟、有效、可行的法律規(guī)范。

（四）完善各個階段的公民參與機制

不斷擴大公眾的參與范圍，建立公民參與立法的機制，實現(xiàn)立法前，立法中，立法后，全方位、全階段的參與。在立法的制定，立法項目的征集與選擇過程中，當(dāng)?shù)卣土⒎C關(guān)應(yīng)當(dāng)主動的、認真的聽取和采納公民、相關(guān)機關(guān)、學(xué)者等社會各方面的意見。在地方性法規(guī)的制定階段，立法機關(guān)應(yīng)該通過公開征集意見、開展問卷調(diào)查、進行法規(guī)審議等活動來廣泛吸收公眾參與。立法法規(guī)生效后，要認真審查、討論、研究公民等社會各方面對立法法規(guī)的修改建議，并聽取合理意見，納入法規(guī)修改完善的依據(jù)中。雖然公民的專業(yè)性不強，在其他階段提供不了太多的實質(zhì)性幫助。但是可以讓公民進行旁聽，一方面可以增加公民對立法工作的理解，另一個方面也激發(fā)了公民對社會公共事務(wù)的積極『生以及不斷學(xué)習(xí)法律知識的熱情。通過公民與專業(yè)性人才的雙向互動，可以達到科學(xué)立法、民主立法的目的，立法質(zhì)量才能得到提升。

（五）建立公民參與立法的信息反饋機制

公民將立法的意見或者建議提交至立法機關(guān)的有關(guān)部門，有關(guān)部門根據(jù)實際情況盡快和公民進行反饋。及時對公民的意見、建議和利益訴求做出反饋，針對在網(wǎng)站上提出的意見，應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)給予回應(yīng)，還可以在微博、微信公眾號、座談會上與公民進行互動，公民一旦得到了關(guān)注與尊重，便會對立法活動產(chǎn)生興趣并由此積極參與到立法活動中來。

對于被立法機關(guān)采取的意見或者建議，立法機關(guān)可以給予提出建議或者意見的公民相應(yīng)的獎勵制度。對于在網(wǎng)站、微博、公眾號、座談會等公開征集討論的各種方式中積極探討的人，給予相應(yīng)的鼓勵。采取鼓勵和獎勵政策可以使公民對立法活動產(chǎn)生積極性，并且立法機關(guān)也能充分的吸取民眾的意見和建議。